1.2.3- Examen de las principales características de la Confederación de Estados.

En este apartado se hará referencia a las propuestas teóricas hechas desde la Teoría del Estado y el Derecho Constitucional y muy particularmente desde el Derecho Internacional Público, respecto a la Confederación de Estados como institución. La constante remisión a estas ramas de Derecho persigue determinar los puntos de contacto y las posibles contradicciones en la explicación de esta institución, de forma tal que nos permita deslindar los aspectos más importantes en la configuración teórica de los esquemas confederales. Para ello también se requiere volver sobre opiniones de autores mencionados.

Como notas características de la Confederación se plantean la permanencia, organización y diversidad de los fines que esta persigue. Estas cualidades la hacen distinguirse de las alianzas, que como tuvo oportunidad de observarse, se encuentran en el origen mismo de las estructuras confederales. “Como toda asociación, la confederación de Estados debe ejercer sobre sus miembros una especie de poder coactivo, pero este no es poder del Estado. Los Estados integrantes mantienen jurídicamente su plena soberanía; en la práctica pueden renunciar, naturalmente, en beneficio de la Confederación, al ejercicio de una parte de su poder estatal” .

En consonancia, el poder de la Confederación es aplicable solo a los poderes centrales de cada Estado miembro, no directamente sobre sus ciudadanos, por lo que no debe hablarse de una “ciudadanía común”. Tampoco podría emplearse el término “leyes de la Confederación” porque, en buena lid, estas no entran en vigor en los Estados confederados sino después de un proceso legislativo previo. La voluntad común a la que se hace referencia lo es tal en la medida que mediante un acto especial se manifiesten las voluntades particulares de cada Estado.

Llama, no obstante, poderosamente la atención, el conceder un valor práctico a la renuncia de una “parte del poder estatal” en favor de la Confederación. Esto coincide con un punto de vista que habrá de sostenerse en esta investigación, que resulta de la posibilidad de compartir el ejercicio de competencias soberanas con las propias funciones de la Confederación, con el fin de garantizar un modelo eficaz que pueda representar a un determinado conglomerado de Estados, tanto en la relaciones económicas y comerciales, como en las relaciones políticas internacionales, después de dotarse de un necesario marco jurídico. Revela, igualmente, la superación del carácter ilimitado de la soberanía estatal, como máxima expresión del poder a lo interno de los Estados, que hoy, como parte de lo que coincide en llamarse Estado internacionalmente integrado, se diluye en la participación de estos entes en múltiples espacios de cooperación e integración regional.

Como características singulares y distintivas respecto a otras formas del Estado compuesto, como el Estado federal, se añaden, por un lado, el derecho de nulificación y por otro el derecho de secesión. En el primero de los supuestos se trata de que “todos los miembros gozan de la facultad de analizar y declarar la nulidad de las leyes que rigen la Confederación, cuando entiendan que ellas afectan su propia soberanía”, mientras que por el segundo de estos derechos “cualquiera de los Estados componentes puede siempre separarse de la Confederación” . Esta situación tal vez sirva de pretexto para que este autor considere que esta forma política solo representa una situación intermedia, “difícil de sostener”, puesto que los Estados confederados terminan por separarse o llegan a unirse más íntimamente constituyendo un Estado federal. Marcha muy a tono con la idea de Confederación como “reunión accidental de Estados soberanos”.

Por mi parte, no podría en ninguno de estos casos sostener este criterio, sobre todo porque marcha en sentido contrario a la idea de manifestación de voluntad de los Estados confederados para constituir este esquema, el cual ha de perseguir finalidades objetivas y satisfacer al menos ciertas necesidades colectivas, por lo que no parecería acertado confirmar lo accidental o fortuito de la creación de una estructura político-jurídica compleja, como lo es, sin dudas, el modelo confederal.

En algunos autores se reconoce la necesidad de una organización permanente en esta Confederación, para que puedan ser realizados sus objetivos, garantizando con ello una nota de permanencia que la distingue de determinados casus foederis, elevándola a su vez sobre toda forma de alianza defensiva. “La confederación no disminuye jurídicamente la soberanía de los Estados confederados, sino que, más bien, se obligan estos mutuamente, con el fin de conservar su soberanía, a ejercitar ciertas funciones, bien solo en común, o al menos a hacerlo en común, bajo determinadas circunstancias. Estas funciones corresponden, en primer lugar, dado el fin de la unión, a las relaciones internacionales con los demás Estados. El ejercicio en común del derecho de la guerra y la paz, de acordar tratados y nombrar embajadores dentro de los límites que marca la confederación, son esenciales a la naturaleza de esta, la cual, como toda unión, tiene el poder para unir” . Esta exposición resulta comprometedora en algunos aspectos. Otorgar capacidad para acordar y concluir tratados internacionales, aun dentro de los propios límites de la Confederación, expresa mucho sobre la cuestión del reconocimiento de la subjetividad jurídica internacional de estas estructuras confederales. Pero más llama la atención la sentencia relativa a la existencia de un verdadero “poder para unir” en la Confederación, lo que admite la presencia de mecanismos que otorguen validez a las decisiones emanadas de los órganos confederales, y si se traslada a nuestro punto de vista sobre las perspectivas que ofrece este esquema en los procesos de integración, encontraríamos en este planteamiento un sustento excelente para la propuesta de encauzar en el modelo confederal los pasos para la unión continental. A pesar de esto, carecería este poder de imperium sobre los asuntos de los Estados confederados, ya que no se trata en esta forma política de un poder estatista, limitándose el mismo a administrar y velar por los asuntos de la Confederación. Al no disponer de medios de Derecho Público para imponer su voluntad debería la Confederación recurrir a la coacción de Derecho Internacional, mediante la guerra cuando no se es parte del pacto o a través de la ejecución federal, en caso contrario.

Aunque la primera de las posibilidades se configura sobre la base de una acción de la Confederación respecto a terceros Estados no miembros de ese pacto, puede conllevar a una ligera confusión en favor de la presunción de que uno de los medios para garantizar el cumplimiento de las decisiones del órgano confederal radica en la posibilidad de ejecutarla coactivamente mediante la guerra en el seno mismo de la Confederación. En el intento actual por concebir la Confederación como instrumento unificador, resultaría complicado atribuir derechos de ejecución forzosa de esta naturaleza a este tipo de estructuras políticas, en caso de incumplimiento de los fines del pacto confederal, sobre todo cuando la propia misión del Derecho Internacional Público y los mecanismos que mediante este se crean, es promover las relaciones pacíficas. O sea, que ni siquiera respecto a Estados no miembros el problema de actuar mediante una guerra estaría plenamente justificado, en virtud de apelarse a un medio de ejecución de las decisiones de la Confederación contra terceros. Mucho menos dentro de ella. Como señala Carl SCHMITT, una de las misiones fundamentales de la Confederación es por un lado, hacia el exterior, proteger a sus miembros contra el peligro de guerra, y por otro, hacia dentro, la provisión de los medios para garantizar una “permanente pacificación”, elevándose con ello la “obligación incondicional de los Estados-miembros de tramitar todos y cada uno de los litigios entre Estados solo en las vías de Derecho que se encuentren ordenadas y permitidas”, tal cual lo precisa HAENEL .

JELLINEK concluye que “la confederación puede, por tanto, ser designada, con la reserva propia de toda analogía, como una comunidad internacional con órgano común” .

En una comparación entre la Confederación y las uniones reales, a partir del Imperio confederado de 1815 en Alemania, BLUNTSCHLI determina que en ambos casos tanto el Estado “general” como el “particular” poseen una organización completa, pero que a diferencia de las uniones reales el específico caso de la Confederación de Estados “deja al Estado particular su gobierno y le da más independencia” . En esa misma línea expresa que el Estado e Imperio confederados presentan a la vez una nación general organizada y naciones organizadas también, coexistencia posible a partir de la determinación precisa de las competencias del “todo” y de las “partes”, dándose solución pacífica a los conflictos y separando en cuanto sea posible las autoridades y los cuerpos representativos de la organización confederal y de los Estados en particular, haciéndolos “recíprocamente independientes”. Aquí, si bien queda revelada en otros términos la conservación del carácter soberano de las estructuras políticas que convergen en la formación del esquema confederal se produce, no obstante, una especie de asimilación de la Confederación a un Estado propiamente dicho .

Otro de los rasgos característicos de la Confederación es su manifestación propia en el ámbito de la descentralización, no en el plano interior del Estado, sino en su proyección ad extra de la sociedad política. Partiendo de la conclusión expuesta por GARCÍA PELAYO de que el Estado no es un ente solitario, recluido en su interioridad, sino que forzosamente está relacionado con otros Estados, con los que establece vínculos y conexiones vitales, que no solo interesan y son tuteladas por el Derecho Internacional, sino que afectan en igual proporción al Derecho Político interno se señala que “generalmente es trazada la imagen de tipo confederal con los siguientes rasgos: es una unidad permanente de Estados creada por una pacto internacional; su fin esencial consiste en asegurar la defensa externa y la paz interior; está dotado de una organización estable por cuyo intermedio actúa cierto poder que opera sobre los Estados miembros y no directamente sobre los individuos” , entre otras, como la conservación de la soberanía de las unidades confederadas y los derechos de nulificación y secesión, ya comentados.

Uno de los saltos cualitativos en la caracterización de la Confederación de Estados se produce al reconocer que “la confederación ha alcanzado un grado tal de integración interestatal, que ya no es posible comprenderla adecuadamente con puros conceptos de derecho internacional”, y en tal sentido “la posibilidad de ejecución de la unión contra los Estados miembros, establecida en las confederaciones, demuestra que se ha alcanzado un punto tal de dependencia e intervención recíprocas, que va más allá del que corresponde al tipo tradicional de las uniones de derecho internacional” -SCHMITT señala en este punto que “no hay Federación, sin injerencia de esta en los asuntos de los Estados-miembros”. De tal manera, por su propia existencia política, necesita esta estructura tener un derecho de inspección, que significa poder decidir, y en caso necesario, poder intervenir “acerca de los medios para el mantenimiento, garantía y seguridad de la Federación” -. Esto implica una incidencia al interior de las constituciones de los Estados, como consecuencia de esta “unión funcional” que presupone cierta semejanza en algunas de estas normas fundamentales, ya que se requiere “afinidad en el tipo de solución de conflictos”, que se expresa “desde el punto de vista organizativo en aquella homogeneidad de las constituciones y en los órganos de coordinación y mediación” . Es posible incluso que los órganos confederales puedan crear Derecho con cierta obligatoriedad interna directa, lo que es aplicable también a otros tipos de uniones, que se distinguen claramente de las confederaciones y del Estado federal, “siendo así, no se comprende el motivo por el cual esta facultad habría de ser incompatible con la naturaleza jurídica de la confederación” , un elemento que indudablemente posee una implicación seria en el propósito planteado en esta investigación, desde la perspectiva de la integración regional, al valorar la capacidad del modelo confederal y la posición de los Estados al momento de unirse en un esquema de esta naturaleza.

La atribución a la entidad confederal -aunque no de modo exclusivo- del derecho de guerra y paz, legación activa y pasiva y de estipulación de tratados, tres atributos esenciales, y sobre todo los dos últimos, en la construcción teórica de la subjetividad jurídica internacional , constituye un hecho importante en este análisis teórico, al que aporta datos singulares DE VERGOTTINI . “La confederación puede tener una subjetividad internacional propia”, destaca este autor. Está dotada de órganos propios, unos con carácter colegiado (Dieta, Consejo, Congreso), donde se encuentran representados los Estados miembros, y otros con carácter “restringido” de acuerdo a la posibilidad de que puedan constituirse a los efectos de realizar funciones específicas, como la conducción militar de la Confederación, otras de orden jurisdiccional, e incluso, la representación entre uno y otro período de sesiones del órgano principal en el ejercicio de las funciones de la Confederación.

Las determinaciones asumidas por el órgano colegiado, explica, vinculan a los Estados miembros, pero deben ser acogidas explícitamente por los órganos constitucionales respectivos, lo que equivale a otorgar validez y eficacia a las decisiones del órgano confederal, sujetando por alguna vía a los miembros de esta estructura, aunque ello presuponga un pronunciamiento previo de las instancias legislativas u otra esfera de poder a lo interno de los Estados, responsabilizados de ratificar las disposiciones de aquel órgano común .

En este estudio, muy rico en cuanto al desglose de los aspectos más significativos de la Confederación, cabe apuntar que se aprecia en las manifestaciones históricas más recientes que han sido expuestas a partir de las referencias de este propio autor, una tendencia a la creación de aparatos burocráticos especializados que no solo resultan del proceso de ampliación de las “exigencias comunes” de los Estados miembros, sino que destacan la importancia y necesidad de los “aspectos organizativos estables” en la consecución de estos fines comunes, lo que ha llevado a la conformación de órganos paralelos a los de carácter colegiado y representativos de la Confederación, donde asisten los delegados de los respectivos Estados, denominados por su alta burocratización como uniones u organizaciones internacionales, cuya característica primordial consiste en agregar a este órgano donde asisten los delegados, otros formados por sujetos, que de acuerdo al acto internacional constitutivo se definen responsables frente a la misma organización internacional. Las consecuencias inmediatas de este fenómeno se traducen en el abandono progresivo de la terminología confederación y en la superación del esquema de órgano común por una institucionalización “hipertrófica” con autonomía distinta. Se sobrepasan también las tradicionales funciones de defensa y mantenimiento de la paz .

Este último elemento es esencial para la extensión de los fines que se propone el esquema confederal en el marco del proceso integracionista, tal como se establece en esta tesis. La propia Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América es ejemplo de la ampliación y diversificación de propósitos comunes entre sus Estado miembros, que bien pudiesen ser dirigidos y controlados desde un órgano central, al momento de crearse el esquema confederal como premisa para la integración político-jurídica continental.

Para la determinación de las características más sobresalientes de esta manifestación de Estado compuesto pueda recurrirse a otras fuentes, incluso de Derecho Comparado. De la comparación, por ejemplo, entre las confederaciones y el Estado federal, se obtienen conclusiones relevantes, en buena medida conectadas con las características analizadas anteriormente y que dibujan de una manera clara a estas estructuras, develando sus potencialidades y limitaciones. Dentro de estos particulares cabe insistir en el hecho de que al confederarse los Estados no pierden ni ceden el derecho a su estricta y absoluta autodeterminación -lo que se complementa con la idea de que no existe autonomía estatal en la Confederación, sino soberanía plena en sus miembros, pudiendo estos, como se ha indicado, separarse con absoluta libertad de esta estructura-; la inexistencia de una uniformidad institucional necesaria entre las entidades confederadas y la unidad mayor, o de mecanismos de preservación de la integridad, como sí se establecen en los Estados federales .

La visión aquí defendida tiende a superar algunos de estos planteamientos, sobre la base de que un proceso de integración regional que pretenda encauzarse por estos medios, no puede prescindir de elementos fundamentales como la institucionalidad y la creación de normas vinculantes y el resto de mecanismos que garanticen la funcionalidad del esquema, sin que ello presuponga un menoscabo a la integridad y autodeterminación de sus miembros, e incluso, alcance a conservar la libertad de retirarse -bajo ciertas reglas y consecuencias- de los sujetos participantes en este proceso.

Considero que esta reseña teórica, con necesarias referencias en más de una ocasión sobre elementos puntuales expuestos por varios autores , nos ofrece una configuración general de la Confederación de Estados como institución, de cara a los temas más cercanos al fenómeno de la integración regional en nuestro continente, principal punto sobre el que gira esta tesis.

De todas maneras, y como corresponde en un empeño de esta naturaleza, resulta necesario exponer los que, a mi juicio, constituyen algunos de los elementos más significativos derivados de las posiciones teóricas analizadas, afirmando algunas conclusiones parciales donde corresponda:

a) La contradicción en la determinación del instrumento que origina la Confederación de Estados. En este caso se hace referencia a dos posiciones fundamentales: por un lado los que admiten que el instrumento generador de la Confederación puede ser de carácter constitucional o político y por otro, en una considerable parte de los ejemplos estudiados, los que confieren carácter de tratado, convenio o pacto internacional al acto por el que se forma la Confederación. La tendencia aquí defendida responde a la posibilidad de creación de las confederaciones a través de un instrumento convencional internacional, que es lo que interesa a los efectos de su configuración en los marcos de la integración regional.

b) La naturaleza jurídica de la Confederación de Estados, respecto a lo cual puede concluirse que, tratándose de una estructura conformada a partir de un acto internacional, de acuerdo a la aplicación de los procedimientos previstos en el Derecho de Tratados, o en sentido general, tutelados por el Derecho Internacional Público, no existen, por ello, obstáculos que impidan se vean reunidas las cualidades políticas y jurídicas en este esquema, teniendo en cuenta que son precisamente los Estados los sujetos participantes en la creación de este modelo, por lo que se manifiesta una voluntad política en la aceptación de incorporarse a una Confederación, en aras de la protección o el desarrollo de intereses particulares y comunes, en armonía. Resulta ineludible la necesidad de dotar de un marco jurídico a estas confederaciones, de tal suerte que surtan sus decisiones verdaderos efectos jurídicos y que sus relaciones estén amparadas en normas de Derecho. Por tanto, pudiese hablarse de unión política con trascendencia jurídica.

c) A pesar de la diversidad de posiciones que sobre este tema se han brindado, deben asumirse algunos puntos de vista trascendentales, tales como que en las condiciones actuales, donde se precisa una relación de cierta interdependencia entre los Estados, con el objetivo de consolidar intereses mutuos, que surgen además de necesidades particulares (desarrollo, defensa interior y exterior, etc.), como sujetos activos del fenómeno de la internacionalización al que hoy asistimos, es perfectamente posible dotar de capacidad para contraer derechos y responder por ciertas obligaciones internacionales a los esquemas que se creen y presupongan la participación de varios Estados en cumplimiento del principio de cooperación, sea cual fuera la naturaleza de estos modelos: confederales, federales, supranacionales, entre otros. En tal sentido voto por la posibilidad de reconocimiento de la subjetividad jurídica internacional de la Confederación de Estados, si la experiencia histórica de nuestros tiempos permitiese su concreción, especialmente en el marco de la integración regional. Los mecanismos para adaptar sus decisiones de forma tal que obliguen jurídicamente a los Estados miembros, y que su condición de soberanos no les haga parecer irresponsables ante el compromiso confederal contraído son posibles, y dependerán en buena medida de las condiciones reales, objetivas, en que pretenda desarrollarse este esquema, así como de la voluntad política que sea capaz de imponerse entre los Estados interesados.

d) Lo relativo a la existencia de una soberanía particular en los Estados o una soberanía común en el órgano confederal. Debe concluirse que es imprescindible ubicarse en las condiciones actuales y en las exigencias en el marco de las relaciones multilaterales para arribar a un consenso. En el particular caso de la Confederación de Estados, no estimo que esta disyuntiva pudiese afectar su importancia virtual en el proceso de integración regional, ni conllevase a enfrentamientos en torno a la absorción de estas cualidades soberanas de los Estados miembros por parte del órgano confederal, sino que el no reconocimiento de este órgano como soberano, en nada afectaría su condición de sujeto internacional. Si para muchos casos, como se examinará en el particular ejemplo de la integración latinoamericana, lo que precisan los Estados es conservar al máximo su condición de soberanos, sin ver diluidas varias de sus competencias fundamentales en entidades supranacionales, es precisamente el modelo confederal el que se vislumbra como el más cuidadoso y respetuoso de esta exigencia. Claro, esto no presupone reconocer el carácter absoluto e ilimitado de la soberanía a la hora de integrarse los Estados en una Confederación, en tiempos como los que corren.

e) El carácter temporal o permanente de la Confederación de Estados. En este particular predomina la experiencia histórica de los procesos político-jurídicos desarrollados bajo la perspectiva confederal. Probablemente este haya sido el principal argumento de defensa por quienes suponen que la Confederación no puede aspirar a más que una simple estructura temporal, que por su “fragilidad” sostiene una “inevitable lucha contra el tiempo”. La unión de determinados Estados para la consecución de algunos fines comunes pudiese dejar de tener sentido una vez que tales móviles se cumplieran o, por el contrario, fuera imposible lograr lo que el acuerdo establecía, dos hipótesis que refuerzan la idea de temporalidad de las confederaciones. También se sitúan en posiciones equidistantes los que sostienen que la Confederación es la premisa en la construcción de un Estado federal, y en consonancia con que ello solo juega un papel transitorio, debiendo ceder finalmente ante esta forma territorial del Estado que tiende a la unificación más allá de la simple reunión de Estados que caracteriza a las confederaciones desde algunos prismas teóricos. En fin, sobre esta dualidad de criterios, y frente a las necesidades reales de la integración regional, la Confederación posibilitaría, con su existencia temporal, sentar los fundamentos políticos y jurídicos de una posterior y más extensa unión, con otro carácter -inclusive, supranacional-. Por lo tanto, la categoría que debería atenderse más que su temporalidad o perpetuidad sería su estabilidad, requisito esencial a vencer en el examen de rigor para aspirar a servir como un paso a esquemas superiores en la integración.

f) La asimilación de la Confederación a un Estado frente a la negación absoluta de su carácter estatal . Otra polémica que se encuentra en sectores de la doctrina. La segunda propuesta parece ser la más extendida, entre otras razones, porque estas confederaciones carecerían en todo momento de los atributos fundamentales que sí posee el Estado, como se ha explicado, verbi gratia, la soberanía, pero además la existencia de un territorio propio, población confederada, etc. Como se ha mencionado con anterioridad, la inexistencia de mecanismos de Derecho Público para hacer cumplir las obligaciones emanadas del órgano confederal, la ausencia de imperium en las decisiones este órgano, entre otros rasgos, pueden llegar a negar la naturaleza estatal de este modelo, que si bien no asimilan explícitamente esta Confederación al Estado, sí reconocen que implícitamente subyacen elementos de configuración de un aparato estatal, o de un supraestado. De todas formas no le resta importancia al papel de la Confederación en el proceso de integración regional el hecho de que sea considerado o no un Estado, con un poder autónomo o público político. Basta, a mi juicio, con que sea capaz de proveerse de una estructura jurídica adecuada y de contar con mecanismos que faciliten ese “poder para unir”, de forma tal que se asegure el compromiso entre los Estados miembros y se cumplan debidamente las obligaciones internacionales contraídas, siendo capaz a su vez, esta Confederación, de ejercer una representación acorde a los intereses colectivos encomendados y expresar efectivamente su capacidad para asumir la responsabilidad que tal acto implique. En cuanto a la inexistencia de una ciudadanía común o confederal, parece dominante y determinante la doctrina, aunque el efecto inclusivo de la integración regional sobre la sociedad civil, como aspiración actual, pudiese matizar de forma diferente este criterio, si se crease en definitiva un modelo de esta naturaleza en nuestro continente.

Estas no son las únicas características definitorias de la Confederación: algunas permanecen con un alto grado de aceptación, como son las relativas al reconocimiento de la existencia de dos derechos esenciales en los Estados confederados, el de nulificación y el de secesión. Otras pueden ser ampliadas, entre ellas, las relativas a las necesidades comunes de los Estados miembros -sean estas de índole económica, política, militar, etc.-, que tradicionalmente han sido vistas como el leitmotiv en la formación de la Confederación, sobre la base de las nuevas exigencias en el ámbito internacional ante la expansión de los procesos de integración regional, como vía indispensable para desarrollar el principio de cooperación y sobrevivir a las repetidas y peligrosas crisis desatadas en un desequilibrado “orden” económico, político y social mundial.

De aquí la visión que pretende ofrecerse en esta investigación sobre las potencialidades de este esquema ante los retos de nuestros procesos integracionistas, especialmente para la satisfacción de necesidades también jurídicas en el camino hacia la aplicación de una fórmula definitiva que permita la completa integración continental.