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CONFEDERACIÓN DE ESTADOS E INTEGRACIÓN REGIONAL EN AMÉRICA LATINA

Carlos Justo Bruzón Viltres



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INTRODUCCIÓN

La integración regional constituye un imperativo en el marco de las relaciones interestatales actuales, que parte no solo de la compleja situación económica por la que atraviesa el mundo, sino del cumplimiento mismo del principio de cooperación, erigido como pilar estructural del sistema internacional . Resulta, en consecuencia, cada vez más difícil escapar a las exigencias del intercambio entre los Estados, definiéndose la integración económica en diversas áreas geográficas, y con más fuerza, desde el punto de vista político-jurídico, en Europa y América Latina, aunque difieren los niveles alcanzados en una y otra región.

En el caso latinoamericano, entre los elementos que caracterizan el proceso integracionista sobresale la subregionalización, que implica una especie de fragmentación, matizada por la multiplicidad de mecanismos de integración desarrollados en el continente. Sobre esta base se han generado posiciones críticas en torno al análisis y las propuestas relativas a la construcción y aplicación de un modelo que posibilite la plena integración continental. Para dar respuesta a estas necesidades se ha recurrido a diversos estudios en algunas disciplinas dentro de las Ciencias Sociales y Políticas, la Economía, entre otras, arrojando un elevado saldo de proposiciones teóricas y resultados prácticos. Sin embargo, no se logra arribar a la formulación y sistematización de un modelo único, que permita encauzar los pasos definitivos hacia la consolidación de la integración regional latinoamericana. En esta realidad influye el hecho de que no se cuenta con una adecuada fundamentación desde bases jurídicas de este proceso, por lo que no se ha logrado avanzar al mismo ritmo en el plano económico, e incluso social y político, que en el plano jurídico.

En tal sentido, debe advertirse la importancia de atender a las propuestas que, desde las distintas disciplinas jurídicas, enriquecen la plataforma teórica que tributa a la solución de estos problemas y sirva de sostén para la futura y completa integración continental.

Acerca del esquema político-jurídico que debería adoptar un determinado proceso integracionista prevalecen posiciones contrapuestas, y puede afirmarse que no existe consenso, incluso en aquellos escenarios donde la experiencia histórica ha favorecido la consolidación de la integración regional, como es el caso de Europa. De un complejo de enunciados teóricos se destacan algunos modelos, que tienen como punto de coincidencia la idea de que, en las circunstancias actuales, el Estado se ve obligado a compartir espacios que antaño correspondían a la noción de sus competencias exclusivas, en el pleno goce de sus atributos soberanos. Este es el sentido con el que se configura la integración regional en los tiempos de la globalización, por lo que las disputas teóricas han enriquecido -y en algún momento, entorpecido-, la identificación y denominación de los esquemas en que esta se produce. Por tanto, de esta multiplicidad pueden encontrarse nociones relativas a la supranacionalidad, el federalismo, el “neo-funcionalismo”, el surgimiento de “especies políticas nuevas”, la perspectiva confederal, entre otras, todas basadas en la intención de fundamentar determinados procesos, ya existentes, o el curso futuro de algunos de estos.

La presencia de una variedad de mecanismos de integración vuelve más complejo el panorama en América Latina, si de decidir el esquema político-jurídico más apropiado para conducir el proceso de unidad continental se trata. Existen limitaciones impuestas por la propia tradición histórica. El arraigado nacionalismo heredado de las luchas por la independencia, fundamentalmente durante el siglo XIX, y como resultado de ello el temor y desconfianza hacia la participación de elementos foráneos en la solución de los problemas nacionales, que deriva en un profundo sentimiento de protección de la soberanía, son ejemplos de estos obstáculos. Se suman a estos factores viejos problemas relacionados con disputas territoriales, conflictos entre naciones vecinas, dependencia respecto a estilos y tendencias desarrolladas fuera de los límites geográficos del continente, economías deformadas no complementarias, e incluso, la sujeción del avance o retroceso de la cooperación e intercambio entre nuestros Estados a determinadas oscilaciones políticas e intereses de las elites de poder.

La construcción de un modelo que posibilite fundamentar jurídicamente el proceso de integración regional no puede realizarse al margen de estas condiciones.

Actualmente varios de los mecanismos integracionistas que existen en América Latina son observados con mucha expectativa. Tal es el caso de la recientemente creada Unión de Naciones del Sur (UNASUR), que ha definido con claridad su propósito de alcanzar esta integración a partir de un proceso “innovador”, “flexible” y “gradual”. Dentro de este esquema, que inicialmente ha agrupado a los Estados de América del Sur, pero que prevé la adhesión de otras naciones latinoamericanas y caribeñas, se desarrollan por parte de algunos de sus miembros otros mecanismos subregionales de interés, como MERCOSUR, fortaleciéndose en varios espacios, o la Comunidad Andina de Naciones, los que continúan siendo referentes en el intento de integración jurídica por la normativa e institucionalidad que han implementado, no obstante su mayor o menor éxito.

En este escenario se encuentra la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA). Creada como proyecto de cooperación (Alternativa Bolivariana para las Américas), esta alternativa se ha robustecido, dando pasos de avance en sus distintas esferas de actuación. Atacada ideológicamente por entenderse como una mera respuesta política de los gobiernos de Cuba y Venezuela a la propuesta neoliberal del Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA), realizada por Estados Unidos, ha experimentado sin embargo un fortalecimiento, que alcanza al número de Estado miembros, pero esencialmente a las diversas y profundas dimensiones de los programas de cooperación que en ella se desarrollan. Puede hablarse de un verdadero mecanismo de integración, fundado en principios de intercambio solidario, de complementación de las economías participantes y en un discurso político coherente. El ALBA presenta grandes potencialidades para la configuración de un modelo político-jurídico que sirva de base a la futura integración jurídica del continente.

Este hecho ha propiciado que algunos estadistas y académicos hayan formulado la necesidad y posibilidad de crear un esquema que trascienda los propios espacios nacionales, en aras de fortalecer la integración regional, respondiendo a la idea de una Confederación de Estados.

En la historia de América Latina, desde el pensamiento precursor de los movimientos independentistas en los siglos XVIII y XIX, la creación de una Confederación de Estados para asegurar la alianza y unidad continental ocupó gran parte del pensamiento político de próceres como Francisco de Miranda, Simón Bolívar, entre otros. Su constatación práctica puede hallarse en el Tratado de Unión, Liga y Confederación Perpetua, elaborado y aprobado por la Asamblea Americana del Congreso de Panamá, que sesionó del 22 de junio al 5 de julio de 1826; la Confederación Granadina, antes de integrarse en 1861 la Unión Colombiana o la República Centroamericana que desde 1895 hasta 1898 revistió la forma de una Confederación, formada por Honduras, Nicaragua y El Salvador, entre otros ejemplos.

Como categoría jurídica, la Confederación de Estados es sistematizada dentro de las formas territoriales del Estado. Su tratamiento corresponde a disciplinas como la Teoría del Estado y el Derecho Constitucional. En el Derecho Internacional Público su análisis parte del Estado como sujeto en las relaciones tuteladas por esta rama de Derecho y de las formas que a tales efectos este asume en el marco de las relaciones internacionales, o bien dentro del examen particular del territorio como elemento de interés para su conformación. Actualmente también es motivo de desarrollo doctrinal respecto a la explicación de las fórmulas político-jurídicas que pueden adoptar determinadas entidades estatales frente al proceso de integración regional.

En sentido general, la Confederación es entendida como una forma de “asociación política de los Estados” , a lo que debe sumarse su fundamento jurídico también. Aun cuando sus caracteres serán desarrollados con más amplitud, deben distinguirse dentro de sus rasgos el hecho de que en buena parte de la doctrina se admite como el resultado de un pacto de naturaleza internacional, que persigue aglutinar en torno a un órgano representativo común a un conjunto de Estados, a los efectos de ofrecer garantías relativas a la defensa de intereses colectivos fundamentalmente políticos, económicos y militares. Se trata de una estructura con cierta permanencia, donde concurren los Estados en calidad de sujetos soberanos, sin que se produzca menoscabo alguno en esta condición, si bien la propia dinámica de las relaciones interestatales en la actualidad precisa de la cesión de determinadas competencias a los fines de cumplimentar los propósitos comunes por los que se crea este modelo. Queda reservado a los Estados miembros el derecho de separarse de esta estructura confederal y además el derecho de anular determinados actos adoptados por sus órganos centrales. Aunque resulta discutida su personalidad jurídica independiente, la propia experiencia histórica y el análisis de las tendencias actuales en el proceso de internacionalización, hacen posible su consideración como sujeto de Derecho Internacional Público.

En el particular caso de América Latina, si de lo que se trata es de preservar los contenidos de la soberanía estatal, hasta estar más preparados para sacrificar algunos en aras de la consolidación del proceso de integración, esta es la fórmula que mejor cuida de estos intereses. Si el temor es sobre los nacionalismos, la propuesta confederal incluye normas que van a sus Estados miembros, no a sus ciudadanos directamente. En todo caso habrá que echar mano a los mecanismos de incorporación de los tratados internacionales a los ordenamientos jurídicos internos, para que surtan efectos las decisiones de la Confederación en el plano interno, así como no habrá ciudadanos “comunes”, o como se expresaba a la vieja usanza “súbditos” de esta unión.

Como alianza estratégica es fundamental. No se trata de una simple alianza. Por el contrario, esta se encuentra fundamentada en una voluntad política y sustentada en un marco jurídico adecuado, que permite enfrentar las amenazas tanto militares como económicas provenientes de cualquier parte. Es un mecanismo preventivo, disuasivo, superador de crisis. La Confederación de Estados constituye un esquema válido y posible a la luz de la necesidad de fundamentación jurídica del proceso integracionista continental, cuyo punto de partida pudiese situarse en los marcos del ALBA.

En este contexto, el problema de investigación planteado es el siguiente: Ausencia de un esquema político-jurídico que responda, desde bases jurídicas, a un proceso de integración regional en América Latina que posibilite avanzar hacia la unidad plena del continente.

La hipótesis que se sostiene se relaciona con el hecho de que la constitución de una Confederación de Estados, como esquema político-jurídico, en el marco de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América, posibilitaría la fundamentación jurídica de este proceso y representaría una premisa importante para encauzar la integración continental definitiva.

Para dar respuesta a esta situación se ha hecho necesario recurrir a un análisis general de los procesos integracionistas latinoamericanos y de las condiciones que existen en esta área geográfica, que favorecen esta propuesta.

De esta forma, el objetivo general de la investigación se concentra en fundamentar teóricamente la creación de una Confederación de Estados como esquema de integración político-jurídico en el contexto de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América, como paso de avance en la fundamentación, desde bases jurídicas, del proceso integracionista continental.

De manera específica se trazan como objetivos:

• Analizar histórica y doctrinalmente la Confederación de Estados como categoría de especial relevancia en el Derecho Público y como modelo que posibilita la fundamentación política y jurídica del proceso integracionista;

• Valorar la integración regional en América Latina, a partir del examen de las experiencias de sus esquemas integracionistas, y fundamentar jurídicamente la posibilidad de creación de una Confederación de Estados en los marcos de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América, como premisa para la construcción de un esquema político-jurídico superior que garantice la plena integración de la región.

Los métodos teóricos empleados son los siguientes: el histórico-lógico, para una valoración general de la evolución de la Confederación de Estados como categoría central de esta investigación, así como el desarrollo de los procesos de integración regional de referencia en nuestra área geográfica; el de análisis-síntesis, a fin de elaborar una idea esencial y arribar a conclusiones en torno a las instituciones abordadas, a partir del estudio de documentos, textos, normas y demás fuentes de conocimiento, y el método exegético desarrollado a través de la consulta de distintas normas internacionales relacionadas con la creación de la Confederación de Estados y otras propias de los procesos de integración analizados. Se realizaron, igualmente, consultas a expertos en estas temáticas, cuyos resultados se vierten a lo largo del trabajo.

Esta tesis se desarrollará en dos capítulos, el primero dedicado al análisis de la Confederación de Estados, como institución central, así como un grupo de categorías de especial importancia en el debate doctrinal desde la perspectiva del Derecho Público en general, entre las que se producen acercamientos a la cuestión de la naturaleza del pacto confederal, el impacto sobre categorías tradicionales asociadas a la organización del poder en el Estado, especialmente la soberanía, la estructura estatal territorial, entre otras, que permiten comprender la situación de esta institución jurídico-política en el contexto de los procesos de integración y los puntos de acercamiento entre el esquema confederal y la integración regional. Un segundo capítulo se encarga de sistematizar el estudio de la Confederación de Estados en el marco de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América, luego de examinar algunos aspectos de nuestra historia continental y de manera general los elementos que favorecen esta propuesta, como vía para la fundamentación jurídica del ALBA y como un necesario paso de avance con relación al resto de los procesos integracionistas del área, con dificultades, como se establece a lo largo de este capítulo, en la estructuración jurídica de sus esquemas. El análisis del alcance de categorías como la fundamentación desde bases jurídicas del proceso de integración regional, las cuestiones relativas al campo de estudio del Derecho Internacional Público y del Derecho de la Integración, así como las distintas fórmulas aplicadas al desarrollo de la integración regional, con las necesarias referencias a algunos procesos como el europeo, encuentran un espacio ineludible en este segundo momento.

La presente investigación se inserta en una perspectiva poco tratada en el contexto latinoamericano en relación a los esquemas político-jurídicos que pudieran aplicarse a estos procesos, destacando las potencialidades que para ello ofrece la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América, aportando el acopio y tratamiento doctrinal de las posiciones más relevantes y actuales en cuanto a la Confederación de Estados como esquema integracionista posible para Latinoamérica, de utilidad en el plano científico para estudios de postgrado en la materia, así como para las instituciones relacionadas con el desarrollo de las políticas regionales de integración, especialmente en Cuba.


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