CAPITULO I: GÉNESIS Y EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS FISCALES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS: 1980-2006.

I.1.- Marco Teórico

Teóricamente la sociedad como fundamento y razón de ser del Entidad mexicano, está obligada a sostener con sus recursos la hacienda pública con objeto de que ésta última satisfaga sus necesidades por medio del gasto público anualmente; legalmente dicha concepción tiene su fundamento en el Artículo 131 de la Carta Magna; para llevar a cabo la captación de ingresos que requiere la hacienda, ésta se divide en tres haciendas: la federal, estatal y municipal, misma que se fundamenta en el federalismo que en su acepción fiscal da facultades a los tres órdenes de gobierno para grabar actividades económicas de manera circunstancial, periódica o permanentemente.

Definición del federalismo: es un sistema político en que varias entidades federativas con independencia individual, comparten soberanía con una autoridad superior; proviene de la conceptualización del régimen federal que se expresa en una forma de gobierno que se fundamenta en la soberanía e independencia de los Estados que integran la federación. Es la piedra de toque para toda la normatividad que rige las actividades de la Nación en virtud de que se constituye en el principio de participación comunitaria equitativa; indica la colaboración de los tres órdenes de gobierno sin menoscabo de su respectiva soberanía y nos hace sentir que nuestro esfuerzo es igualitario o proporcional en la consecución de las metas nacionales: desarrollo económico sustentable y sostenido.

Pretende eliminar la macrocefalia del gobierno federal y la estrechez económica de los Estados y municipios; para ello promueve el desarrollo regional con objeto de eliminar el centralismo con sólidas y progresivas acciones de descentralización y desconcentración, así como reducir, la dependencia de unos cuantos Estados generadores de la riqueza nacional (concentración económica) y la fortaleza de las haciendas públicas estatales y municipales con finanzas sanas, idealmente con suficientes ingresos propios.

En su acepción fiscal se expresa en el Sistema de Coordinación Fiscal cuyo basamento jurídico lo constituye la Ley de Coordinación Fiscal que opera por medio de programás y consolida materialmente el vínculo de unión de los tres poderes en materia económica, que en turno, por su naturaleza se convierte en su principal instrumento para hacer realidad la política económica, es decir, los une en propósito y acción para alcanzar el desarrollo económico con justicia social y equidad en la distribución de la riqueza, en este caso, los ingresos provenientes de la recaudación fiscal (Sánchez, 2002:23). Con el federalismo fiscal se impulsa la colaboración administrativa entre la federación y los gobiernos locales en materia fiscal con un doble propósito: a).- otorgar simultáneamente mayores ingresos y atribuciones a Estados y municipios y b).- en correspondencia con sus responsabilidades institucionales y funciones públicas. El federalismo así entendido se refiere a la búsqueda del equilibrio entre la captación de ingresos tributarios y su distribución equitativa entre los tres órdenes de gobierno.

Con respecto a la conveniencia de celebrar un pacto federal que normara las acciones de recaudación de ingresos públicos, éste emanó de la observación histórica de que al tener las tres haciendas potestades tributarias, éstas empezaron a ejercerlas de manera unilateral e independiente; ésta situación ocasionaba concurrencia impositiva: doble o múltiple tributación en una misma actividad económica en diversas Entidades de la República; el canibalismo, altos costos de administración tributaria y lo más grave, competencia desleal que además de provocar malestar y doble tributación, desorientaba a los contribuyentes y a los inversionistas sobre la localización de sus empresas. Lo anterior mostró la conveniencia de armonizar la recaudación de ingresos públicos con objeto de evitar la concurrencia impositiva, optimizar la operación del sistema tributario y dar certeza jurídica a los hombres de negocios que ahora ya podían tomar decisiones sobre una base y legislación homogénea. La armonización de intereses fiscales quedó expresada en la Ley de Coordinación Fiscal, basamento jurídico que establece el tipo y niveles de recaudación que pueden hacer cada una de las tres haciendas públicas.

En general, desde 1980 dicha Ley establece que las fuentes son los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, los cuales pueden ser federales, estatales y municipales y que al renunciar los Estados y los municipios a recaudar los de índole federal, deben ser resarcidos con otro tipo de ingresos cuyo monto se debe calcular sobre el esfuerzo recaudatorio de cada uno de estos dos órdenes de gobierno, es decir, recibirá más la entidad que más recaude. El monto pues, denominado “Participaciones” inicialmente se estableció con base en el criterio resarcitorio por la su renuncia a utilizar sus potestades tributarias en territorio propio y el “premió han sido las “Participaciones” que recibe mensualmente.

Dado que las economías dinámicas recaudaban más que las pequeñas y por ello recibían más participaciones, la federación propuso y se aprobó un segundo criterio para distribuir las participaciones entre Estados y municipios, éste fue el criterio demográfico. Ello no satisfizo a los primeros. La falta de consenso entre ellos ha producido una discusión que ya lleva tiempo sin que se alcancen acuerdos totalmente satisfactorios entre las partes. Los gobiernos estatales y municipales argumentan que por concepto de resarcimiento por haber renunciado a grabar ciertas actividades económicas con objeto de evitar la concurrencia impositiva, que reciben menos de lo que aportan con su esfuerzo recaudatorio; la federación por su parte aduce que para desempeñar sus funciones rectora del la economía y la promoción del desarrollo socio-económico equitativo regionalmente, asigna recursos fiscales para las entidades con mayores necesidades poblacionales y con economías menos dinámicas.

Estos recursos fiscales los toma de la bolsa de dinero que se creó para distribuirse y que se le conoce como “Recaudación Federal Participable”, de la que en la actualidad se toma el 20% para constituir el Fondo General de Participaciones y el 1% para el Fondo de Fomento Municipal, de manera que el porcentaje restante se lo queda la federación para cumplir con los objetivos de política económica que se fija y expone dentro de la Ley de Ingresos anualmente.

Por lo general los debates se centran principalmente en la distribución de las Participaciones que emanan del Fondo General de Participaciones, así como en las Aportaciones Federales. Su origen se remonta a 1953 en que entró en vigor la primera Ley de Coordinación Fiscal, que fue modificada sustancialmente en 1980, año base de nuestro análisis regional de la tributación fiscal.

En mucho la obtención de recursos fiscales y su distribución entre los tres órdenes de gobierno tiene como objetivo el desarrollo regional, entendiéndolo como la búsqueda del equilibrio entre el crecimiento de la economía y de la población en un espacio geográfico políticamente definido en la Carta Magna. Ello en parte se logra igualando oportunidades de inversión entre las entidades federativas a través del recurso fiscal que aplican en gastos de inversión en infraestructura básica, social y productiva, ya que coadyuva en la toma de decisiones entre los dueños del capital para establecerse en lugares que su inversión sea productiva y rentable, misma que al realizarse genera el círculo virtuoso de aumentar el empleo, la demanda y en general el bienestar de las sociedades estatal y municipal.

Al respecto los registros históricos sobre desarrollo regional indican que en siglo pasado, de 1940 a 1976 se fomentó con la aplicación del gasto público en lo que se denominó “ polos de desarrollo”, los cuales dieron lugar a un crecimiento desigual regionalmente al impulsarse unilateralmente por la federación espacios geográficos que contenían las condiciones necesarias para atraer la inversión (Acapulco, Chontalpa, Laguna, Cancún, Infiernillo, Distritos de Riego específicos., etc.), sin que se pusiera mayor interés en promover las zonas marginadas o con vocación económica para ciertas actividades económicas pero ayunas de infraestructura para hacerlas competitivas.

En general de 1981 en adelante el desarrollo se fomentó con el gasto público privilegiando ahora las regiones que contaban con centros urbanos importantes dado que éstas desempeñarían la función de incentivar la demanda y así el desarrollo económico aprovechando, simultáneamente para reordenar en ellas el crecimiento de la población, concretamente en lo que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano dio en llamar “Ciudades medias o de equilibrio”. En dicho Plan se indicó la normatividad, estrategia, programás y acciones a realizar en esos lugares para reducir la macrocefalia de la Ciudad de México, Guadalajara y Monterrey; en otras palabras, se aprovecharía mejor el espacio nacional al fomentar regiones semi pobladas y dispersas. Ello en cierta forma se lograría con el impulso que recibirían los cuatro puertos industriales de Lázaro Cárdenas, Tampico/Altamira, Coatzacoalcos y Salina Cruz, así como con la clasificación de territorios como de prioridad federal, estatal y municipal.

Lamentablemente no se contuvo el crecimiento anárquico de la población como tampoco la concentración económica en ciertas entidades federativas: actualmente seis de ellas: Distrito Federal, Entidad de México, Nuevo León, Jalisco, Chihuahua y Veracruz concentran el 53.3% del PIB (Periódico el Financiero, 2009). A partir de 1983 con la política económica de “más mercado y menos Entidad”, cuya instrumentación se hizo con la estrategia de “crecimiento hacia afuera”, la cual se expresó en el impulso a las exportaciones de productos manufacturados y a la inversión privada como bujía del desarrollo.

Lo anterior propició el fomento de la frontera norte por su cercanía con el mercado más grande del mundo: Estados Unidos, sede muchas empresas multinacionales que operan en México y, en consecuencia, nuevamente la manifiesta polarización económica hace pensar que existen dos Méxicos: uno desarrollado (frontera norte, Jalisco, Nuevo León, Distrito Federal , Jalisco, Nuevo León y Chihuahua) y otro atrasado (principalmente el sur del país y zona costera del pacífico que corre de Chiapas a Guerrero). Es decir, un México dependiente de la economía de Norteamérica y otro de capitalismo atrasado y desintegrado.

Así, se gestó la apertura de la economía al comercio e inversión extranjeras, la privatización de empresas paraestatales, del desempleo y de la promoción desigual del crecimiento económico entre las entidades federativas, dado que se privilegió la identificación y fomento de “condiciones diferenciales y competitivas entre las diversas regiones “ (Hiernaux, 1991).

Para remediar lo anterior a partir de 1996 la Ley de Ingresos de la Federación en su sección de política económica empezó indicando que el nuevo federalismo buscaba fortalecer las facultades jurídicas y económicas de los órdenes de gobierno estatal y municipal. Mediante una distribución de recursos y responsabilidades equitativa se mejoraría la eficiencia en la provisión de servicios, se equilibrarían las finanzas públicas y se promoverían la competitividad y el crecimiento económico de México. Además la Ley de Coordinación amplió las facultades tributarias de Estados y municipios para que incrementaran sus ingresos propios y dependieran menos de las Participaciones y Aportaciones Federales.