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LAS POLÍTICAS INDUSTRIALES DURANTE EL GOBIERNO DE RAÚL ALFONSÍN

Priscila Palacio



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CAPÍTULO I. ANTECEDENTES

I.1. BREVE RESEÑA DE LA EVOLUCIÓN DEL SECTOR INDUSTRIAL ARGENTINO, DESDE SUS ORÍGENES HASTA LA DÉCADA DE 1970

La Argentina fue un país de industrialización tardía, ya que este proceso recién se inicia en el país hacia fines del s. XIX, especialmente cuando comienza el tendido de las primeras líneas ferroviarias con el fin de explotar (para luego exportar) los recursos de la pampa húmeda.

El primer registro que se tiene del estado industrial que presentaba nuestro país hacia las últimas décadas de ese siglo data de 1871. Se trata de una exposición de productos nacionales en la ciudad de Córdoba, inaugurada el 15 de octubre de ese año, con el propósito de mostrar al mundo los productos con que contaba el país, y atraer así capitales productivos (Panettieri, 1969). La lista de productos allí exhibidos por las provincias atestigua por sí misma sobre el precario desarrollo industrial que presentaba el país para ese entonces, ya que como expresa Panettieri, la mayoría de los productos elaborados allí expuestos no respondían a un proceso fabril, sino artesanal; y la totalidad de las máquinas que se presentaron eran de origen extranjero (Estados Unidos, Inglaterra, Alemania, Francia ó Italia) .

Si bien para esa época existían los saladeros , la industria vitivinícola y azucarera , la “fábrica” todavía no existía, sino que predominaban (especialmente en Buenos Aires) los “talleres”. Panettieri muestra cómo a pesar de que la crisis ganadera (1866 – 1871) había mostrado a muchos sectores del país la necesidad de reconvertir la economía del país, diversificando la producción, la falta de protección del gobierno hacia las incipientes industrias de la época hizo fracasar al primer establecimiento moderno de industria textil, la Sociedad Anónima Industrial del Río de la Plata, que se instaló a comienzos de los años setenta . Sin embargo, como dice Dorfman , es en la década de 1870 especialmente en el segundo quinquenio, en la que se sientan las bases del desarrollo industrial que experimentará el país a partir de la década siguiente, ya que es en ese momento en el que se producen cambios importantes: tarifas proteccionistas (aunque con propósito principalmente fiscal), ascenso de la producción agrícola y de la población, crecimiento del mercado interno y perfeccionamientos técnicos, entre otros.

En la década siguiente (los años ochenta) asistiremos a la creación de importantes establecimientos, dotados de gran cantidad de mano de obra, que realizan procesos industriales que, aunque todavía precarios, utilizan algún tipo de mecanización. Esta etapa es calificada por muchos autores como de “transición”, ya que en ella comienzan a desaparecer los pequeños talleres, y a surgir los “establecimientos industriales”. A continuación se presentan algunos datos estadísticos del Censo de 1887 de la Capital Federal, tomados del libro de Panettieri (1969):

(1) se incluyen como establecimientos pequeños talleres, que no reúnen las características de fábricas.

(2) El resto de los establecimientos procesaba productos ya elaborados o utilizaba escasa materia prima.

(3) El 8 % de los propietarios eran argentinos (el resto: italianos, en su mayoría, franceses y españoles).

(4) El 16,35 % de los obreros eran argentinos (el resto: italianos, en su mayoría, franceses y españoles).

(5) De las 6.128 industrias censadas.

Para Dorfman (1941), el mayor impulso al desarrollo industrial, todavía incipiente en esos años, lo dará la crisis de 1890 y el cambio en el contexto internacional de ese momento. La depreciación de nuestra moneda, el arribo masivo de inmigrantes, la mayor demanda de materias primas de las potencias europeas, sobre todo Inglaterra, serán grandes impulsores para el desarrollo industrial de esos años. Aunque sigue predominando la precariedad en la producción industrial, comienzan luego de dicha crisis a tomar relevancia empresas que utilizarán adelantos técnicos, los frigoríficos (los primeros, mayoritariamente de capitales británicos); según Panettieri, no puede hablarse todavía de un período fabril propiamente dicho, por la debilidad de la industria orientada al mercado interno (Panettieri, 1969: 27). Pero a pesar de este incipiente desarrollo industrial, la inserción de nuestro país en el mercado internacional, durante todo este período y hasta la década de 1930, seguirá produciéndose en base a sus ventajas comparativas naturales, consolidándose el país como exportador de productos primarios (e importador de bienes industrializados), con un modelo de desarrollo conocido como “agro-exportador”. A continuación mostramos algunos datos del Censo Nacional:

(*) la mayoría de ellos situados en la Capital Federal y las cuatro provincias del Litoral (Buenos Aires, Santa Fe, Entre Ríos y Corrientes), hecho que también se observa en los censos anteriores.

(**) Este número podría incrementarse en 35.000 personas más, si se considera el personal abocado a tareas agrícolas relacionadas con la producción industrial (como el azúcar o el vino)

Así, hacia los años previos al primer conflicto internacional, la industria argentina muestra una estrecha vinculación con el sector agropecuario, a la vez que un importante proceso de concentración geográfica (Panettieri, 1969: 58).

Como sería esperable, el desencadenamiento de la Primera Guerra Mundial produjo un fuerte impulso al desarrollo de la industria nacional, debido al cierre de los mercados externos y las dificultades para importar bienes manufacturados. Si bien este flagelo posibilitó un fuerte crecimiento de la producción industrial, sobre todo en el sector de alimentos (especialmente frigoríficos) y textiles, Panettieri muestra que el mismo no fue parejo ya que algunas actividades descendieron, como las de transporte y edificación. Por otra parte, las empresas que más se beneficiaron fueron las de mayor capital, ya que muchos establecimientos pequeños, que no pudieron acceder a la renovación de maquinaria y abastecimiento de materia prima, desaparecieron.

Una vez concluido el conflicto, se restablecieron los patrones de intercambio del modelo agro-exportador, retornando entonces la producción industrial a sus niveles anteriores a la guerra. Tras la crisis temporal de comienzos de la década del veinte (que produce una natural contracción del precio de las materias primas, por la finalización de la guerra y el proceso de estabilización de las economías europeas), se evidenció un restablecimiento del comercio agroexportador. La producción industrial nacional, sin embargo, se contrajo debido a la falta de una protección adecuada para el sector industrial, como así también a la carencia de un espíritu emprendedor por parte de los empresarios argentinos. Si bien es cierto que hubo en la época algunas leyes y proyectos de carácter proteccionistas , ellas no tuvieron vigencia durante toda la década; incluso se produjo en algunos casos una “protección al revés” .

Por otra parte, en la década del veinte ya empezó a evidenciarse un principio de acercamiento en las relaciones comerciales y financieras de nuestro país con los Estados Unidos , ya que los capitales provenientes de este último pasaron a desempeñar un rol cada más activo en la economía nacional, incrementando el nivel de inversiones norteamericanas en el ámbito local, pero también aumentando las importaciones locales provenientes del mismo, sobre todo de bienes duraderos. Es así que se establecieron en territorio nacional, empresas que si bien en un principio se desempeñaban como importadoras de bienes, con el tiempo pasaron a funcionar como armadoras de partes, e incluso en algunos casos, como verdaderos establecimientos fabriles . Para algunos autores, este proceso se desarrolló sin que el país tuviera una política industrial, y fue producto de las decisiones de los agentes externos (Rapoport, 1984: 54).

Tal vez por ello, hacia fines de la década del veinte la actividad agrícola sigue siendo la principal del país, aún cuando su participación en el PBI venía decayendo.

La crisis financiera internacional de 1929 y comienzos de la década del treinta, tuvo consecuencias en el comercio mundial, que llevaron a los países de Latinoamérica a considerar “la idea de la industrialización como estrategia de desarrollo” (Fajnzylber, 1983: 118). Para nuestro país, la crisis de los años treinta significó el fin del modelo agro-exportador y el inicio de una etapa en la cuál el desempeño industrial va a girar en torno al modelo de sustitución de importaciones. Pese a ello, la grave recesión económica mundial y el cierre de los mercados externos (y del local) también repercutieron en la producción industrial, produciendo una recaída en la misma (durante los primeros años de la crisis).

Pronto la crisis no dejó otra alternativa: era necesario desarrollar la industria nacional para abastecer al mercado local, y de ese modo producir lo que antes se importaba. Como dice Ferrer (1993), el Estado asumió ahora un papel más activo, no sólo con la protección arancelaria, sino con medidas de fomento a la industria.

Entre los hechos que Dorfman explica que permitieron el desarrollo de la producción industrial, a partir de entonces, podemos mencionar:

1- la disminución de las exportaciones argentinas

2- la desvalorización de la moneda nacional

3- el incremento de los derechos aduaneros, a partir de 1931

4- la regulación gubernamental de las importaciones argentinas (para ajustarlas al nivel de las exportaciones)

5- la existencia de abundante mano de obra, barata y competente

6- un mercado consumidor relativamente importante

7- presencia de industrias auxiliares desarrolladas (de construcción de equipos industriales)

8- el desmantelamiento de industrias en algunos países desarrollados, como el caso de los Estados Unidos

9- la existencia, en condiciones de exportar, de capitales y técnicos en esos países

10- la posibilidad de obtener, por parte de esos capitales, una mayor tasa de ganancia en la actividad industrial de países menos adelantados (como el nuestro)

Una vez superada la crisis (en los primeros años de la década) volvieron a radicarse en nuestro país numerosas empresas extranjeras, sobre todo de capitales norteamericanos y alemanes, las cuales invirtieron en las ramas metalúrgicas, textil, química y de la construcción, y permitieron que el proceso de industrialización se extienda también al interior del país. La recuperación de la industria y la existencia de un mercado interno relativamente fuerte y cautivo, posibilitaron absorber una producción industrial a precios poco competitivos, e hizo que capitales destinados anteriormente a la actividad primaria se reorientaran hacia la industria en busca de mayor rentabilidad. Sin embargo, como dice Romero (1995: 100), una vez satisfecha esa rentabilidad “era más conveniente pasar a otra rama, igualmente insatisfecha, antes que profundizar la inversión en la anterior”. Este crecimiento de la industria modificó la geografía de nuestro país, con el traslado de migrantes de las zonas rurales a las zonas urbanas, en busca de trabajo en el sector industrial.

El censo industrial de 1935 nos muestra la preponderancia que sigue teniendo durante los años treinta, en el conjunto de la actividad industrial, la industria alimenticia y la textil; pero también nos muestra el crecimiento que evidenciaron otras actividades que generan mayor valor agregado, como la producción de maquinarias y vehículos, y de metales y sus manufacturas (que juntas llegan representar el 21,64 % del número de establecimientos censados, y el 12,5 % del valor de la producción).

Este importante crecimiento industrial, registrado sobre todo desde el segundo quinquenio de la década del treinta, se mantuvo con un fuerte dinamismo hasta la finalización de la Segunda Guerra Mundial. Ese conflicto bélico (1939 – 1945) profundizó el proceso de industrialización por sustitución de importaciones, al igual que sucedió durante la Primera Gran Guerra. Las dificultades que ocasionó la conflagración mundial en el intercambio comercial internacional permitieron el desarrollo industrial nacional, pese a la latente oposición de sectores ligados al campo argentino, a que se desarrollará una política que protegiera al sector industrial. Schvarzer (2000) considera que esta postura de los empresarios agrícolas se basaba en el supuesto que la protección a la industria podía afectar las exportaciones del campo, y fue un hecho que impidió la correcta y rápida difusión de cambios en el sector productivo . Ya en el año 1940, Pinedo sostenía que era necesario garantizar la estabilidad industrial para después de la guerra.

En 1944 se sancionó el decreto ley 14.630, un régimen de promoción y protección a las industrias consideradas de interés nacional, que estuvo vigente desde 1945 a 1957. Se consideraban de interés nacional aquellas industrias que utilizaran materias primas locales, elaboraran bienes de primera necesidad o productos para la Defensa Nacional. Los beneficios más importantes que contemplaba eran : incremento de los aranceles de importación (hasta en un 50 %); cuotas de importación; prioridad crediticia en el Banco de Crédito Industrial; subsidios directos; etc. (Katz y Kosacoff, 1989: 41).

Pese a la oposición existente, se pudo desarrollar un impulso a la industria local que incluso permitió que nuestro país exportara productos manufacturados hacia países vecinos de Latinoamérica. Así, las exportaciones industriales crecieron de un 5 % del total en 1940 a un 19 % en 1945 (Schvarzer, 2000 (a): 190); pero como dice el autor, al igual que aconteció al finalizar la Primera Guerra Mundial, no bien terminó la contienda “esos mercados se perdieron”; él considera que ello se debió a que los impedimentos que existían (ya desde antes de concluida la guerra) para que el país retomara el modelo de desarrollo agro-exportador, no fueron suficientes para que la dirigencia y el empresariado local impulsaran el desarrollo y modernización de la industria . Además, hubo otros factores que repercutieron negativamente en el desempeño industrial, como la política de boicot que ejerciera los Estados Unidos hacia nuestro país, en respuesta a la posición adoptada por la Argentina durante la Segunda Guerra ; el país declaró la guerra a Alemania meses antes de la finalización del conflicto, lo que significó en el ámbito interno la confiscación de empresas de capitales alemanes .

Una vez terminada la guerra y declarada la inconvertibilidad de la libra, el gobierno de Perón procedió a nacionalizar empresas de capitales extranjeros (especialmente ingleses) a cambio de los créditos que el país había acumulado durante el conflicto, por la venta de alimentos a Gran Bretaña. Se nacionalizaron empresas de ferrocarriles, de teléfonos, puertos y otras empresas de servicios, gran parte de las cuáles eran deficitarias. Schvarzer (2000 (a): 201) resalta que dicha operatoria no fue fructífera para el desarrollo industrial del país, ya que no generó una mayor demanda de insumos locales, porque esas empresas, una vez nacionalizadas, siguieron abasteciéndose en el exterior.

El Estado nacional también tomó a su cargo la administración de empresas de capitales nacionales que estaban al borde de la quiebra, con el propósito de proteger el empleo; además creó empresas nacionales, como Gas del Estado y Agua y Energía, y empresas de economía mixta, como el caso de SOMISA :

[Aún sin funcionar] “el proyecto de SOMISA… funcionaba como una palanca para el desarrollo de la siderurgia local, que se montaba y expandía a la espera de la provisión de acero desde esa planta en construcción” (Schvarzer, 2000 (a): 209).

Entre las acciones del Estado que fueron relevantes para el desarrollo industrial, Schvarzer (2000 (a)) menciona las siguientes:

o La Fábrica Militar de Aviones de Córdoba , que empezó a desarrollar su actividad con nuevos equipos productivos, y se constituyó en un importante centro de capacitación de recursos humanos.

o En materia institucional, la creación de algunas instituciones con el propósito de apoyar el desarrollo industrial nacional, como:

• El Banco de Crédito Industrial (1944), cuyo fin era otorgar créditos a las industrias locales. Los créditos se destinaban a pequeñas y medianas empresas, y a financiar, a largo plazo, grandes empresas y proyectos de expansión de empresas. A pesar del importante rol que ésta institución asumió en el apoyo a la industria local, pronto su papel se vería empañado por cuestiones políticas y dificultades financieras, que desnaturalizaron su función de apoyo a la expansión industrial.

• El Instituto Argentino para la Promoción del Intercambio (IAPI, creado en 1946) cuya función consistía en manejar parte del comercio exterior: vendía carnes y cereales y compraba materiales en el extranjero. Este organismo también sería cuestionado por su accionar poco relacionado con el impulso al desarrollo industrial .

• Para la promoción tecnológica en el ámbito fabril se creó el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI, en 1956), que tampoco desempeñó un papel preponderante en la producción de tecnología industrial .

Al analizar la evolución que experimentó el sector industrial nacional a partir del ascenso de Perón al gobierno, Daniel Casaburi afirma que el país se lanzó de lleno al desarrollo de una “industria nacional”, con la implementación a pleno del modelo de sustitución de importaciones. Según el autor, con el gobierno de Perón el Estado comenzó a desempeñar un papel más intervencionista en la economía del país, con el fin de proteger la industria que se había empezado a desarrollar en el transcurso de la guerra.

“…el gobierno instauró aranceles de importación generalizados con fines de protección y participó en la producción de productos industriales básicos y en la financiación de sectores industriales clave” (Casaburi, 1998: 5).

Se observa en el gráfico 2 que la participación de la industria en el PBI mantuvo la tendencia positiva que se venía registrando desde comienzos de siglo.

Para Casaburi, esa protección que se otorgó a la industria fue en detrimento del sector agrícola, ya que las medidas tributarias y cambiarias adoptadas permitieron un traspaso de recursos desde el sector agropecuario hacia el industrial, hecho que perjudicó las exportaciones tradicionales del país (agrícolas) y se tradujo en un estrangulamiento de la balanza de pagos, aunque consiguiendo el propósito de incrementar la actividad industrial. Se generó de este modo un círculo vicioso, donde ls desequilibrios en la balanza de pagos repercutían luego negativamente en el desarrollo industrial. Y aunque la producción fabril contó con el impulso que le proveía un mercado interno con poder adquisitivo importante , y precios relativos favorables a los productos manufacturados, la industria no estuvo ajena a la crisis económica que debió experimentar el país hacia comienzos de la década del cincuenta. La oferta productiva local se vería cada vez más constreñida por la imposibilidad de acceder a la renovación de equipos y maquinarias modernas, provenientes del exterior; la escasez de divisas era causada no sólo por menores exportaciones de productos agrícolas (volúmenes y precios), sino también por una escasez de crédito internacional que había provocado que sólo pudieran expandirse aquellos sectores que contaban con acceso al aprovisionamiento local de maquinarias y equipo, como la “industria liviana” , que trabajaban al límite de su capacidad. Muchas de las industrias que se habían desarrollado bajo la protección del Estado eran ineficientes; el costo de los salarios era particularmente alto y difícil de reducir (por la presión sindical); la expansión de la demanda, que inicialmente lo había compensado, había perdido su efecto dinamizador (Romero, 1995: 165).

Tras el cambio de rumbo que experimentó la política económica del segundo gobierno de Perón , la crítica situación en que se hallaba la industria nacional trató de ser superada mediante la promulgación, en 1953, de la ley 14.122 (de Radicación de Capitales extranjeros) ; la misma fue parte de un programa destinado a desarrollar la industria metal mecánica en la provincia de Córdoba. Si bien este proceso de radicación de capitales extranjeros ya se había producido antes, en esta oportunidad se realizaba en forma coherente y con respaldo legal del Poder Público (Panettieri, 1969: 102).

Así arribaron al país la empresa FIAT, cuando el gobierno decidió privatizar la fábrica de tractores que estaba instalando la Fábrica Militar de Aviones; la fábrica de autos Industrias Kaiser Argentina, que también se asoció a dicha fábrica, y la empresa Mercedes Benz, que se instaló en Campana. Schvarzer dice que si bien estas empresas (FIAT y Kaiser) tuvieron importantes rentabilidades desde el momento de su arribo al país, las mismas significaron el punto de partida para la creación del mayor polo metal mecánico en la Argentina, ya que se expandieron y permitieron el desarrollo de proveedores locales .

Para Romero (1995: 167), los logros de la nueva política económica fueron modestos, tanto para el agro como para la industria.

El importante crecimiento industrial que se había evidenciado por aquellos años, quedó prácticamente estancado (registró un leve repunte ) hacia mediados de la década de 1950, lo cual también se hizo explícito en la cantidad de obreros ocupados en las distintas ramas industriales.

Los años que siguieron a la caída de Perón, durante el gobierno del Presidente Aramburu, no evidenciaron grandes cambios para el sector industrial . Sin embargo, empezó a observarse ya una clara diferenciación en el comportamiento de las ramas industriales, comenzando a quedar más rezagadas en su evolución aquellas que habían liderado la evolución del sector en los años previos (alimentos y textiles). Esta diferenciación fue mucho más evidente luego de la aplicación de las denominadas políticas “desarrollistas”, durante la gestión del gobierno Arturo Frondizi.

El ascenso de Frondizi a la presidencia (1958) produjo un nuevo giro en la política económica e industrial nacional, que fue favorable al tratamiento de los capitales extranjeros.

“La nueva política económica se dirigió a revertir las causas profundas del estancamiento económico argentino: el déficit de la balanza de pagos generado por las importaciones de combustibles y la falta de confianza externa en la capacidad de recuperación de nuestro país. En torno de estas premisas giró posteriormente toda la política del desarrollo nacional” (Llairó y Siepe, 2003: 22).

Con su denominada “batalla del petróleo”, el objetivo del gobierno era atraer inversiones hacia el sector petrolero, para expandir la oferta local y aumentar así la disponibilidad de divisas (reduciendo las importaciones por dicho concepto); pero también hacia el sector metal mecánico y químico, para modificar la estructura fabril local. Esos propósitos tenía la ley de inversiones extranjeras (Ley 14.780) , que fue rápidamente reglamentada por el Poder Ejecutivo, y en la cual se promovían sectores en los cuales estaban interesados los capitales extranjeros (automotor, tractor y petroquímica). También el gobierno sancionó la ley 14.781, de promoción industrial, que reemplazó al decreto ley 14. 639 de 1944; esta ley se articuló con la de regulación del capital extranjero. En este período el objetivo de la política industrial fue lograr el aprovechamiento de los recursos naturales y el equilibrio en la balanza de pagos, en el marco de un esquema de autoabastecimiento nacional en petróleo, papel, acero, etc. (Katz y Kosacoff, 1989: 41). Se establecieron regimenes especiales para invertir en sectores considerados clave para el desarrollo: siderurgia (Dto. 5.038/61), petroquímica (Dto. 5.039/61), celulosa (Dto. 5.041/61) y la industria automotriz, lo que repercutió positivamente en el desarrollo de los mismos (ver gráfico 4), que pasaron a conformar las ramas más dinámicas de la industria.

Regionalmente, se fomentó el desarrollo industrial en Santa Fe, Córdoba, Mendoza y la Patagonia. También, se devolvieron las empresas alemanas confiscadas durante la Segunda Guerra; se negociaron los conflictos pendientes con las empresas proveedoras de electricidad; se negociaron (en forma secreta) contratos de explotación de petróleo en Comodoro Rivadavia, Caleta Oliva, Neuquén y Salta ; se estableció un plan para la extracción de carbón en Río Turbio (Llairó y Siepe, 2003: 23).

El programa del desarrollismo no permitía la vieja antinomia agro – industria, sino que la industria debía proporcionar al agro los bienes necesarios para su desarrollo. Durante su vigencia se decidió favorecer la expansión de la industria fomentando la mecanización del agro; ello se hizo devolviendo parte de las retenciones cobradas por las exportaciones de productos agrícolas en forma de subsidios, a los empresarios agrícolas que se equipararan con maquinaria local, política que junto con la difusión de tecnología (realizada por el INTA) permitió un importante crecimiento de las exportaciones agrarias (Schvarzer, 2000 (a): 244).

El período que se inicia en 1958, con el Pte. Frondizi, y que llega hasta aproximadamente 1975, es caracterizado por Casaburi como una segunda fase dentro del modelo de sustitución de importaciones que venía implementando nuestro país desde la segunda posguerra, en la cual sobresalió el estímulo a la industria pesada . Como mencionamos anteriormente, durante este tiempo se aplicaron variados instrumentos para lograr ese estímulo, entre los cuales el autor menciona (Casaburi, 1998: 6 y 7):

o aranceles de importación elevados

o prohibición de importar determinados artículos (que se fabricaran en el mercado interno)

o tipos de cambios diferenciales

o créditos para fines específicos, otorgados por bancos estatales

o subvenciones directas

o impuestos sobre las exportaciones agrícolas tradicionales

o obligación del sector público de adquirir productos nacionales

o funcionamiento de empresas estatales en sectores de gran densidad de capital (petroquímica y acero), etc.

Las inversiones que se efectuaron en el sector industrial durante el gobierno de Frondizi, permitieron sostener la expansión que experimentó la industria en los años que siguieron a la caída del mismo.

Respecto a la regulación del capital extranjero, Schvarzer menciona la laxitud de la misma, que permitió la entrada de una gran cantidad de firmas (muchas de las cuáles no contaban con un proyecto de fabricación sustentable en el mediano plazo), cuando el tamaño del mercado interno no lo justificaba. Por ello, si bien al principio la oferta productiva creció gracias a la existencia de una demanda latente insatisfecha, el reducido tamaño del mercado interno y la crisis económica que se evidenció hacia comienzos de los años sesenta, provocaron en poco tiempo una superproducción y caída de precios, a la que prácticamente sólo sobrevivieron las grandes empresas multinacionales (Schvarzer, 2000 (a): 225 a 227). Luego de esa crisis económica y política, se estableció un sistema de protección y promoción a la industria local que permitió la expansión de un grupo de empresas locales, en ramas industriales modernas. Los sectores de la siderurgia, metal mecánico y petroquímico fueron apoyados por el Estado con medios convencionales, como aranceles, créditos y compras estatales, y con medidas sectoriales para proteger el mercado interno. Al mismo tiempo que se expandían estas ramas modernas en la industria argentina, se producía el retiro de empresarios privados de sectores tradicionales de la industria local (sectores azucareros, frigoríficos y textiles, entre otros), pasando algunos de esos establecimientos a manos de la administración estatal, y otros a la de capitales extranjeros . Sin embargo, considera que las medidas de shock de 1958, junto con la mayor facilidad para importar equipos que fue surgiendo a medida que se obtenían créditos del exterior, la consolidación de un conjunto de tecnócratas que apoyaban el desarrollo fabril , y el estímulo derivado del crecimiento de las empresas productivas, posibilitó un período de crecimiento de la industria que duró hasta 1974, y que sólo se vio interrumpido en forma temporaria por la crisis económica de 1962 .

Pero los años que siguieron a la presidencia de Frondizi , evidenciaron además de un fuerte crecimiento del sector industrial, una dualidad en el desarrollo del mismo (por el mejor desempeño de las industrias “dinámicas”), que estuvo muy relacionada con la participación de capitales extranjeros y / o su asociación con ellos; ello implicó que se siga registrando la tendencia al incremento de la concentración de capitales en la industria (también relacionada con la participación de los capitales extranjeros), que fue modificando la estructura empresarial más dispersa que se conoció durante el primer y segundo gobierno de Perón. Estos hechos no sólo afectaron a los empresarios locales, que no podían competir con el poder de inversión de los nuevos capitales, sino también a los trabajadores industriales, ya que el empleo industrial tendió a estancarse, sobre todo debido a que las nuevas actividades no absorbían toda la mano de obra que dejaban las empresas tradicionales . Para Romero (1995: 207 a 209) la mayor participación de capitales extranjeros no significó una mayor eficiencia del sector industrial, ya que estos capitales vinieron a aprovechar las condiciones de un mercado interno protegido, y aún más, pregonaban por la injerencia del Estado, quien debía garantizarles las ventajas especiales. Consecuencia de ello fue que ese crecimiento industrial comenzara a tocar su techo ya hacia fines de los años sesenta, cuando las empresas comenzaron a trabajar casi al límite de su capacidad , y sobre todo hacia los primeros años de la década del setenta, por la inestabilidad política y económica que a su vez repercutía en los niveles de inversión privada.

Durante su tercer y último mandato, Perón trató de mantener una línea de continuidad con las políticas que se venían implementando, procurando sobre todo impulsar las exportaciones industriales y promover grandes proyectos, a la vez que mantener la expansión del mercado interno a través de un mayor gasto público . Con la ley 20.560 de diciembre de 1973 se intenta promover el capital nacional (sobre todo a las pequeñas y medianas empresas) y profundizar el proceso de sustitución de importaciones; pero se inicia un período en el cual tienen vigencia distintos regímenes promocionales, muchos de los cuales se superponen entre sí. El caos político y económico que se gestó durante la gestión de su esposa Isabel (María Estela Martínez), y el ministro Celestino Rodrigo, fue la antesala de la posterior crisis que experimentó el país, y por lo tanto el sector industrial nacional, bajo la actuación del gobierno de facto de 1976.

Para Casaburi, el crecimiento que experimentó la industria durante el modelo ISI se debió más a los incentivos otorgados por el gobierno, que a la superación de ciertas características estructurales del sector industrial argentino (como la baja competitividad y el escaso desarrollo tecnológico). En su opinión, luego de analizar la política económica argentina en el período que va desde la segunda posguerra hasta mediados de la década del setenta, se observa que si bien en materia económica no existió una estrategia uniforme en dicho lapso de tiempo, si la hubo en materia de desarrollo industrial [política industrial], ya que dicho desarrollo giró en torno al modelo de sustitución de importaciones (aunque con algunas diferencias, dependiendo del gobierno de turno); destaca también, que durante todo ese período de vigencia del modelo ISI (1945 – 1975) la economía creció en base al desarrollo de la actividad industrial, siendo este sector la principal fuente de empleos del país (Casaburi, 1998: 5 a 8) .

Para Rapoport (2002: 254), el modelo de sustitución de importaciones que se aplicó en el ámbito productivo del país “cerró… la Argentina al mundo y la llevó a crisis económicas recurrentes, procesos inflacionarios y un sistema político inestable”; la inestabilidad económica y las políticas de ajuste de corto plazo que se aplicaron (consistentes en fuertes devaluaciones), provocaron el deterioro de los salarios e incrementaron el malestar social y político, justificando así los frecuentes golpes militares y la corrupción.

En el caso de Schvarzer (2000 (a): 240), él opina que un factor que se sumó a los inconvenientes que había generado el modelo de industrialización por sustitución de importaciones, fue que la mayor parte de la élite tradicional seguía creyendo en la posibilidad de retornar al período de las ventajas obtenidas del modelo agro exportador.

Lo cierto es que, el modelo ISI que se desarrolló mediante políticas económicas intervencionistas, al amparo de un paradigma prevaleciente en la escena internacional , como lo fue el “Estado de Bienestar”, sólo había conseguido el desarrollo de una industria no competitiva a nivel internacional, cuyo atraso tecnológico se hacía más evidente por los avances que se estaban generando en el campo del conocimiento con la llamada “tercera revolución industrial” . Esta industria no competitiva, con dificultosa inserción internacional (en cuánto a exportaciones), financiaba sus importaciones con divisas provistas por las exportaciones tradicionales, las cuales enfrentaban condiciones cada vez más desfavorables a nivel mundial:

“durante todo el período de aplicación del modelo sustitutivo, la élite encargada de formular políticas coincidía en que no era aconsejable contar con una estructura de exportaciones en que predominaran los recursos naturales… se aplicaron todo tipo de políticas industriales y comerciales que discriminaban contra los sectores tradicionales, bajo el supuesto de que sus ventajas naturales generaban una renta suficiente para compensar el trato negativo que recibían en virtud de las políticas” (Casaburi, 1998: 9).

Pese a todo, es importante destacar lo que mencionan Sánchez y Torres (1994: 1259), cuando dicen que aún con todas las dificultades que ocasionó el modelo de industrialización por sustitución de importaciones, la industria argentina experimentó durante su vigencia, y especialmente en los últimos diez años de la misma, un alto índice de crecimiento, tanto en términos de producción como de inversión.


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