2. El Poder tributario del Municipio

Poder tributario y potestad tributaria.

Uno de los temas más interesantes en el estudio de las Finanzas Públicas, es el que se relaciona con la creación de tributos por parte del Estado, especialmente cuando éste adopta para su gobierno la forma representativa federal, como en el caso de Venezuela. Abordar el tema no resulta tarea fácil si se toma en cuente la diversidad de opiniones y posiciones doctrinales sobre dos términos que para unos tienen diferentes significados y para otros significado equivalente, como son poder tributario y potestad tributaria. Es por ello, que iniciaremos nuestro análisis con la posición que, sobre el particular, han adoptado especialistas extranjeros y nacionales, para luego establecer la diferencia entre lo que, igualmente, ha sido motivo de discusión no pacífica, la potestad tributaria originaria y la derivada.

Entre los autores extranjeros hemos escogido tres, por la claridad de sus conceptos y la trascendencia de sus obras; ellos son: los argentinos HÈCTOR VILLEGAS y CARLOS M. GIULANI FONROUGE y el español FERNANDO SAINZ DE BUJANDA, cuyas posiciones pasamos a describir a continuación, en un esfuerzo de apretada síntesis.

Para VIILEGAS, el estudio de los términos poder tributario y potestad tributaria, debe iniciarse aclarando el concepto de soberanía. Apunta el autor, que para la ciencia política la soberanía significa “estar por encima de todo y de todos”. La soberanía reside en el pueblo y de ella emana, entre otros múltiples poderes y facultades, el poder tributario, que se define como “la facultad o la posibilidad jurídica del Estado de exigir contribuciones a las personas sometidas a su soberanía” . Del poder tributario surge, en primer lugar, la potestad tributaria, que es la facultad de dictar normas jurídicas de las cuales nace para ciertos individuos la obligación de pagar tributos, esto es, la “facultad estatal de crear, modificar o suprimir unilateralmente tributos”, lo cual, traducido al campo jurídico, implica la posibilidad de dictar normas generadoras de contribuciones que las personas deben entregar coactivamente, para atender las necesidades públicas. Desde este punto de vista, si la potestad tributaria viene atribuida por ley, será posterior, lógica y cronológicamente, al poder tributario que se fundamenta en la soberanía. Queda claro, entonces, que la potestad tributaria se ejerce a través de los órganos legislativos y sobre la base de leyes formales que contendrán los elementos del tributo y de la obligación tributaria.

GIULANI FONROUGE , coincide con VILLEGAS en la definición de poder tributario y su origen basado en la soberanía, cuando expresa: “el poder tributario consiste en la facultad de aplicar contribuciones (o establecer exenciones), o sea, el poder de sancionar normas jurídicas de las cuales derive o pueda derivar, a cargo de determinados individuos o de determinadas categorías de individuos, la obligación de pagar un impuesto o de respetar un límite tributario”, definición que comparte con BIELSA, pero añadiendo que el poder tributario es inherente al Estado (Nación, provincias, municipios) y nace, permanece y se extingue con él, de donde se origina que no puede ser objeto de cesión o delegación; pertenece al Estado, y no al cuerpo político que en la organización de cada país tiene por misión ejercerlo (poder legislativo). Tampoco halla diferencia sustancial entre vocablos como poder tributario y potestad tributaria, aun cuando en su obra utiliza la expresión poder, por estar en la tradición argentina, sin que ello obste a la utilización de potestad cuando la frase lo haga aconsejable. Algo diferente ocurre, sin embargo, con las expresiones poder tributario y competencia tributaria, en tanto la primera viene a ser el poder de gravar, como hemos visto, mientras que la segunda sería la facultad de ejercitar ese poder en el plano material, por lo que ambas cosas pueden coincidir, pero no es forzoso que así ocurra, por cuanto se manifiestan en esferas diferentes, conceptual una y real la otra. Puede haber órganos dotados de competencia tributaria y carente de poder tributario, esto es de hacer efectiva la prestación, como sería el SENIAT, en el caso de Venezuela.

La opinión de SAINZ DE BUJANDA , no se diferencia de la de los autores precedentes, en cuanto se refiere a basar el poder tributario -que él denomina poder financiero-, en el concepto de soberanía; sin embargo, establece una diferenciación entre poder y potestades financieras, al considerar que el primero se reduce a la facultad de dictar leyes (poder legislativo), empleando potestad cuando se alude al aspecto administrativo del gravamen atribuido siempre por el ordenamiento jurídico, esto es, por la ley.

La doctrina patria no es pacífica en cuanto al significado de los términos poder tributario y potestad tributaria. EZRA MIZRACHI y LEONARDO PALACIOS MÁRQUEZ , consideran que existe diferencia entre ambas expresiones. El primero sostiene, en ponencia que bajo el título Potestades Tributarias de los entes político-territoriales, fuera presentada en las V JORNADAS VENEZOLANAS DE DERECHO TRIBUTARIO , que el poder tributario –así, sin calificativos- está íntimamente vinculado a esa dimensión de imperio del Estado, inherente a la soberanía y que se concreta en la distribución de potestades tributarias, bien en un marco constitucional, o en uno legal, entre las entidades político-territoriales que integran el Estado. Reserva el término “potestad tributaria” para aludir a las atribuciones que, con mayor o menor grado de autonomía, son ejercidas por las entidades territoriales.

PALACIOS MÁRQUEZ, por su parte, considera que el poder tributario es la facultad para la creación o modificación de tributos, mientras que potestad tributaria se refiere a la reglamentación de las leyes tributarias y al desarrollo de la actividad administrativa, que se concreta en el mandamiento general y abstracto contenido en la norma jurídica.

Otro autor para el cual existe diferencia entre poder y potestad tributaria, es RACHADELL, quien apunta lo siguiente:

[…] En nuestras clases de finanzas públicas siempre hemos insistido en establecer la distinción entre el poder tributario y la potestad tributaria. El primero se refiere a la facultad de los entes públicos territoriales de crear tributos, es decir, de elevar determinados hechos a la condición de objetos de imposición y de regular los elementos del tributo que se crea, todo ello mediante la promulgación de un acto de rango legal. La potestad tributaria, o mejor, las potestades tributarias, en cambio, alude a las facultades y deberes que la ley asigna a la Administración –no necesariamente a los entes públicos territoriales- para recaudar los tributos, tales como la realización de fiscalizaciones o la determinación de la obligación tributaria. Como puede verse, ambas figuras operan en planos distintos: el poder tributario, en al ámbito nacional, tiene como límites la Constitución y se identificará con el poder de legislar; la potestad tributaria se refiere a competencias de la Administración legalmente conferidas, se traduce en actos de ejecución de la ley y tiene una jerarquía similar a la de las potestades sancionatoria, revocatoria, anulatoria, convalidatoria o expropiatoria. De esta manera, el concepto de potestades administrativas, incluidas las tributarias, englobaría fenómenos de similar rango y características y podría ser objeto de un tratamiento unitario […] .

Sobre la base de las posiciones doctrinarias antes explicadas se concluye, que existe consenso al considerar al poder tributario como facultad del Estado para exigir unilateralmente determinados tributos, con fundamento en la soberanía y ejercida mediante ley. No existe unidad de criterio para diferenciar poder tributario y potestad tributaria. Para VILLEGAS, la potestad tributaria es cronológicamente posterior al poder tributario, como facultad de dictar normas jurídicas de las cuales nacen los tributos. Para el resto de los autores, con variante de palabras, la potestad tributaria alude a las facultades y deberes que la Ley asigna a la Administración para recaudar los tributos.