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REGULACIÓN AMBIENTAL: LOS BOSQUES NATIVOS

Marco E. Salusso



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4.2.2.1- Fondo de Compensación Económica

Además del Proyecto de Ley (CD 03/07) aprobado por Diputados, en el Senado existían varios proyectos para regular los Bosques Nativos, entre ellos el del Senador Capitanich, López Arias, Vigo, que proponen la creación de un Fondo de Compensación. La comisión de Medio Ambiente de la Cámara Alta, en su Dictamen del Proyecto de Diputados, sintetizo estos proyectos que finalmente fue aprobado e incorporado a la ley, el cual proponía lo siguiente:

Creación del ”Fondo Nacional para la Conservación de los Bosques Nativos” cuyo objeto es compensar económicamente a las jurisdicciones que conserven los bosques nativos, por los servicios ambientales que éstos brindan.

El Fondo esta integrado, principalmente, por partidas presupuestarias asignadas anualmente, correspondiente a 0,3% (mínimo) del Presupuesto Nacional y el 2% del total de las retenciones a las exportaciones de productos primarios y secundarios provenientes de la agricultura, ganadería y del sector forestal. La Autoridad de Aplicación Nacional determinará de qué manera los recursos del fondo serán coparticipados anualmente entre las jurisdicciones que tengan aprobado por Ley su Ordenamiento de Bosques Nativos en proporción a:

1) El porcentaje de superficie de bosques nativos declarado por cada jurisdicción.

2) La relación existente en cada territorio provincial entre su superficie total y la de sus bosques nativos.

3) Las categorías de conservación declaradas. Las categorías I y II de conservación recibirán la compensación, percibiéndose más recursos por la primera.

Cada jurisdicción a través de su Autoridad de Aplicación respectiva distribuirá los recursos obtenidos del fondo:

1) El 70% a los titulares de las tierras en cuya superficie se conservan bosques nativos, públicos o privados, de acuerdo a sus categorías de conservación.

2) El 30% restante al fortalecimiento institucional de la Autoridad de Aplicación.

Características del beneficio otorgado a los titulares de las tierras:

a) Un aporte no reintegrable.

b) Abonado por hectárea y por año (según la categorización de bosques nativos).

c) Es renovable anualmente sin límite de períodos.

d) Genera la obligación en los titulares de realizar y mantener actualizado un Plan de Manejo y Conservación de los Bosques Nativos que deberá ser aprobado en cada caso por la Autoridad de Aplicación de la Jurisdicción respectiva.

Como se justificó en los capítulos anteriores la carencia de incentivos económicos para preservar los bosque nativos, con frecuencia produce la pérdida de los servicios ambientales que los ecosistemas naturales proveen.

La pérdida de estos servicios ambientales, a pesar de su valor, es fácil de explicar. Al no recibir, normalmente, los usuarios de las tierras ninguna compensación por los servicios ambientales que sus tierras generan para otros agentes, carecen de motivación económica para tomar en cuenta esos servicios cuando deciden cómo usar sus tierras.

El reconocimiento de este problema hace necesario la constitución de un fondo mediante el cual los usuarios de tierras son compensados por los servicios ambientales que éstas generan, compatibilizando así sus incentivos con los de la sociedad en conjunto.

El mecanismo compensatorio que propone la Comisión podría enmarcarse en los llamados “Sistemas de Pagos por Servicios Ambientales (PSA)” , los cuales como se explicó antes, consisten en que los proveedores de servicios ambientales (propietarios de los bosques) se verán compensados por los mismos. Este enfoque tiene la ventaja de generar fuentes de ingresos adicionales para los usuarios de tierras con bajos ingresos, contribuyendo por lo tanto a mejorar sus medios de vida.

Para que los PSA alcancen el objetivo de influenciar el modo en que los usuarios de tierras usen las mismas, deben verificarse los siguientes principios generales:

1) Los pagos tienen que ser continuos. Los beneficios buscados suelen ser de naturaleza continua. Para que esos beneficios se mantengan año tras año. Este requisito se cumple en el proyecto de ley, ya que se aseguran los fondos vía Presupuesto Nacional en forma anual.

2) Los pagos tienen que ser dirigidos. Un sistema de pagos no diferenciado, que pague a todos los usuarios de tierras por igual, suele ser menos eficiente (al requerir mayores pagos para conseguir el mismo nivel de beneficios) que un sistema de pagos dirigidos, y hace difícil adaptar las intervenciones a las necesidades particulares de cada situación. Este requisito también se cumple en el proyecto de ley, ya que la distribución del fondo se realiza en función de las Categorías I y II de cada jurisdicción.

Marco Institucional y Flujos de Beneficios

Mecanismo de Supervisión: Autoridad Nacional de Aplicación, Auditoria General de la Nación y Sindicatura General de la Nación y Autoridades de Aplicación Provinciales.

Beneficiario: Ciudadanos en general.

Mecanismo de Financiamiento: Fondo vía Presupuesto Nacional y porcentaje de las Retenciones a productos agrícolas, ganaderos y forestales, administrado por la Autoridad Nacional de Aplicación.

Mecanismo de Pago: Consta de dos etapas. Primero la Autoridad de Aplicación Nacional coparticipa en función de las superficies y categorías de bosques nativos a las distintas jurisdicciones. Segundo, las autoridades jurisdiccionales distribuyen el 70% entre los propietarios de los bosques conservando el 30% restante para el fortalecimiento institucional.

Este mecanismo puede presentar dos problemas:

1) Si bien se puede estimar el monto de las partidas presupuestarias que se asignarán al Fondo no se puede determinar si esta partida compensará por completo a los propietarios de los bosques. Un criterio a implementar sería el del “Costo de Oportunidad” Este criterio se basa en la idea de que los costos de usar un recurso para propósitos que no tienen precios en el mercado o no son comercializados pueden ser estimados usando el ingreso perdido por no usar el recurso en otros usos como variable próxima. Tal es el caso, por ejemplo, de preservar un bosque nativo en vez de usarlo para fines agrícolas (soja, tabaco, algodón, caña de azúcar). Los ingresos dejados de percibir en la actividad agrícola representan, en este caso, el costo de oportunidad del bosque nativo. Así, en vez de valorar directamente los beneficios del bosque nativo, se estiman los ingresos dejados de ganar por preservar el área. El costo de oportunidad es considerado como el costo de la preservación. Por ejemplo, el costo de oportunidad de la conservación de la biodiversidad en parques, reservas y bosques en Kenia fue estudiado como el valor neto dejado de ganar por la agricultura y ganadería en 203 millones de dólares por año. (EOIEN, 1994).

2) El método de compensación favorece únicamente a los propietarios de los bosques, pero nada otorga a todos los trabajadores que directa o indirectamente se encuentran vinculados a las actividades que podrían desarrollarse dando otro uso a los bosques nativos. Ejemplos: trabajadores rurales, comercio de insumos agrícolas y otras actividades conexas.

Debido a que las provincias, principalmente las del Parque Chaqueño y la Selva Tucumano-Boliviana concentran el 81% de Bosques Nativos en Argentina (27.094.819 ha), y tienen tasas de deforestación que en algunos casos es cinco veces mayor a la tasa mundial promedio, estas suelen ser las que más dificultades económicas y sociales enfrentan, por lo tanto es necesario e importante la implementación de un mecanismo de compensación a dichas jurisdicciones creándose un fondo especial. Sin embargo, deberían contemplarse y fomentarse programas que logren la reconversión hacia otras actividades que permitan preservar el desarrollo de las economías regionales, y las fuentes de trabajo


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