BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales


UN APORTE A LA GESTIÓN PUBLICA

Eduardo Jorge Arnoletto y Ana Carolina Díaz



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c) Las tareas directivas secuenciales

Vamos ahora a hacer un análisis más detallado y cuidadoso de las tareas directivas secuenciales, y en especial del modo como se ejercen actualmente, en el contexto de las condiciones que acabamos de describir.Planificar las actividades Es una función gerencial básica, que consiste en un conjunto de actividades intelectuales que apuntan a: Prever situaciones y definir metas -Formular políticas -Elaborar proyectos -Asignar recursos. Tiene la finalidad, en última instancia, de mantener a la organización para la cual se planifica en un adecuado y creciente nivel de interacción positiva con su contexto social, según los fines de la organización y las necesidades sociales que ella procura satisfacer . Es de hacer notar que una característica fundamental del actual contexto de las organizaciones, con su acelerado ritmo de cambios, es el incremento de la incertidumbre con respecto a la evolución de las tendencias de futuro, por lo que en general no se planifica en base a un solo objetivo, sino con una técnica de escenarios, donde se definen algunos escenarios de futuro posibles, objetivos realizables para cada escenario y estrategias adecuadas para cada objetivo, a fin de “estar preparado” para responder con agilidad a las circunstancias del contexto que efectivamente se presenten en el devenir del tiempo.

Una organización es un sistema finalista y abierto en permanente proceso de adaptación a un contexto cambiante y con frecuencia muy difícil de predecir. La planificación, siempre en estrecha relación con el control, es quien permite realizar esa adaptación.

Planificar es un proceso que puede representarse como una pirámide en cuyo vértice está la misión, y en niveles decrecientes se encuentran los objetivos, las estrategias, las políticas, los procedimientos, las reglas, los programas y finalmente, en la base de la pirámide, los presupuestos.

La misión es el objetivo último de la organización, que define su identidad, el sentido de su actividad y los valores que pretende servir. Los objetivos son los resultados a lograr en determinado horizonte temporal, las situaciones futuras que la organización desea realizar. Las estrategias son los caminos que la organización se propone seguir para realizar sus objetivos. Las políticas son declaraciones de principios que guían la toma de decisiones hacia los objetivos. Los procedimientos son guías para la acción, que indican los pasos a seguir en cada actividad. Las reglas definen lo que se puede y lo que no se puede hacer dentro de la organización. Los programas se refieren a un determinado curso de acción hacia un objetivo específico, y contienen un conjunto de metas, políticas, procedimientos, reglas, asignaciones de tareas, pasos a seguir y recursos a emplear. El presupuesto es la expresión monetaria o de recursos materiales y humanos asignados para un programa, que especifica los resultados esperados y los costos estimados para su obtención. El presupuesto es la principal herramienta del control.

Dentro del proceso general de la administración, es difícil exagerar la importancia de la planificación, ya que es la función que orienta a las demás funciones: ayuda a definir el tipo de organización más adecuado, el nivel de participación de los integrantes, el estilo de liderazgo y los medios de comunicación más adecuados.

En las tareas de planificación, de todo nivel, tienen una gran importancia los objetivos. Entre sus principales características recomendables, encontramos que tienen que ser pocos y ordenados según su prioridad; deben ser realistas y verificables; deben ser claramente comunicados y conocidos; y deben estar relacionados con los niveles de la organización, responsables de su logro.

La planificación estratégico-situacional parte de algunos principios básicos, que es interesante reseñar aquí :

• Planifica quien gobierna.

• Se planifica desde dentro y con otros.

• Cada actor tiene su explicación del tema.

• Planificación no es igual a “deber ser”.

• La planificación apunta al futuro pero se refiere al presente.

• La planificación disminuye la incertidumbre.

• La situación es una apreciación global para actuar.

• Ningún actor tiene el monopolio planificador.

• La planificación estratégico-situacional es democrática y descentralizadora.

Sobre la base de los principios mencionados, la elaboración de una planificación estratégico-situacional se articula en cuatro momentos, que no son etapas sino aspectos de una cadena continua, en la cual los cuatro coexisten durante la vida del plan, y donde cada uno apoya a los otros y predomina en forma alternada :

• El momento explicativo: Es el momento en el cual predomina el fue, el es y el tiende a ser. En el se utiliza el concepto de situación, que expresa la complejidad de la realidad a modificar. Probablemente lo más importante de este momento sea la identificación de aquellos factores causales nodales, que originan otros, y que si luego se pueden solucionar contribuyen poderosamente al encauzamiento de la situación problemática.

• El momento normativo: Es el momento del diseño de la planificación, donde predomina el deber ser de las situaciones en consideración. Generalmente, parte del diseño de un programa de base. En ese marco se inscribe el programa direccional, conjunto de proyectos, individualizados cada uno por sus objetivos de largo, mediano y corto plazo, o metas. El momento normativo abarca también el diseño de las operaciones, con sus recursos asignados y sus finalidades específicas.

• El momento estratégico: Es el momento de la articulación del deber ser de la situación con su poder ser, en función de los recursos disponibles y los plazos a cumplir. La viabilidad de las acciones, siempre presente en toda planificación es en este momento la preocupación dominante.

• El momento táctico-operativo: Se refiere principalmente al hacer, y consta de dos sub-momentos: la evaluación de la coyuntura (captar las circunstancias del contexto antes de cada operación) y la resolución operativa (preevaluación de los impactos de las acciones).

Las decisiones estratégicas y las acciones que hay que asumir varían según las organizaciones, pero en general giran alrededor de algunos principios básicos :

• Escuchar permanentemente al ciudadano-cliente.

• Saber adaptarse y reaccionar ante un entorno cambiante.

• Decidir estratégicamente, con criterios adecuados de oportunidad y modo.

• Promover nuevas formas de comunicación interna y externa.

• Responsabilizar a las personas.

• Pensar con visión relacional

Organizar las actividades:

Es una función gerencial básica que consiste en estructurar y coordinar las actividades para el logro conjunto de terminados objetivos. En un sentido amplio, organización es todo conjunto de personas relacionadas para alcanzar un fin o una meta . En un sentido estricto, organización es una estructura, configurada en base a relaciones internas y externas predeterminadas, entre personas o grupos de personas que trabajan para realizar un objetivo claramente definido. Esa estructura marca cómo se distribuye el trabajo, cómo se agrupan las personas en unidades de actividad específica y las unidades en entidades mayores, qué poder tiene cada uno, de quién depende, a quien dirigirse si surgen problemas, etc. El diseño y rediseño periódico de esa estructura lo realizan los directivos de la organización, en ejercicio de una de sus funciones: la función de organización.

Una organización no es un mero grupo social. Se diferencia por la formalización de su estructura, y por la precisión con que están definidos sus objetivos y las actividades destinadas a alcanzarlos. La esencia de toda organización está en la vigencia simultánea de dos necesidades, relacionadas con sus tareas complejas, que no pueden ser realizadas por una sola persona:

• La necesidad de la división del trabajo entre distintas personas o unidades de trabajo.

• La necesidad de la coordinación de las actividades para alcanzar los objetivos propuestos con eficacia y eficiencia.

La idea básica de la división del trabajo es dividir una actividad compleja en tareas más pequeñas, simples y especializadas, que puedan agruparse en puestos de trabajo especializados, con una carga acorde a las posibilidades de una persona, cuya capacitación se simplifica y cuyo desempeño se perfecciona por la repetición. En esa división de tareas tenemos que tener en cuenta la complejidad de las actividades, o sea el grado de especialización que requieren; y la diferenciación, o sea la cantidad de subsistemas con atributos particulares, en función de las exigencia del entorno interno y externo. Esa diferenciación es vertical u horizontal.

La diferenciación vertical se refiere a la jerarquía de mando de la organización, en niveles descendentes de autoridad y responsabilidad desde la dirección, las gerencias, los mandos medios, la supervisión directa, hasta los operadores. Según esa diferenciación vertical se establecen los niveles de mando y las áreas de ejercicio legítimo de la autoridad, entendida como atributo del puesto y no de la persona, que establece las bases y directivas para realizar las tareas, desarrolla los mecanismos de control y en definitiva, busca asegurar el logro de los objetivos de la organización.

La diferenciación horizontal parte de la especificidad de cada tarea y de su agrupamiento en puestos de trabajo, que a su vez se agrupan en unidades más o menos especializadas con funciones específicas, y estas en otras entidades mayores, en un proceso conocido como departamentalización.

La idea básica de la coordinación de las actividades es articular todas esas funciones y tareas especializadas en cursos de acción coherentes, sin solapamientos ni vacíos, que conduzcan a las metas y objetivos. Los principales mecanismos de coordinación son los siguientes:

• La adaptación mutua, mecanismo muy simple, que se basa en la comunicación informal entre las personas que realizan en forma conjunta una tarea.

• La supervisión directa, o sea el control que una persona, dotada de idoneidad y autoridad, ejerce sobre la actividad de otras personas.

• La normalización, que consiste en la programación de las actividades a realizar, las que se especifican en sus menores detalles, generalmente por medio de un “manual de procedimientos” que describa los pasos de cada proceso.

Al lado de esa organización formal hay siempre una organización informal, que contiene muchas relaciones y funciones no consignadas en el organigrama formal. Esa organización informal surge de manera espontánea como consecuencia de las relaciones personales que se entablan entre los individuos que actúan en la organización. Puede ser más o menos congruente con la organización formal, y aunque entraña algunos riesgos en materia de coordinación de actividades y de control, suele ser más eficaz, por su grado de adaptación a las circunstancias cambiantes y su rapidez de respuesta. De todos modos, ambos tipos de organización están muy relacionados y no pueden separarse uno de otro. A veces, el organigrama informal contiene “hallazgos” funcionales que conviene adoptar formalmente. Otras veces el organigrama informal entraña el riesgo de derivar, no en una eficientización de los procesos, sino en mecanismos que beneficien intereses particulares en detrimento del interés general.

Los principios y criterios organizacionales sirven para entender el funcionamiento de las organizaciones formales :

• La división del trabajo y la especialización organizacional. Consiste en dividir el trabajo en tareas especializadas, y la organización en distintos departamentos. Actualmente hay una fuerte tendencia a “derribar barreras “ entre los departamentos para fortalecer los procesos transversales “creadores de valor” confiando en las nuevas posibilidades informáticas para mantener la coordinación y el control.

• Jerarquía y unidad de mando: Este principio establece que la responsabilidad y la autoridad deben fluir desde arriba hacia abajo en la organización, según una clara diferenciación jerárquica y unidad de mando. Este principio está actualmente bastante cuestionado por las nuevas ideas sobre organización: achatamiento de la pirámide, descentralización, delegación, “empowerment”, etc.

• Autoridad, obligación y responsabilidad: Según este principio, la autoridad es conferida por el puesto, no por quien lo ocupa, y la relación entre autoridad y responsabilidad es muy estrecha.

• Amplitud o ámbito de control: Se refiere al número de personas que cada jefe puede controlar de manera eficaz y a las áreas de actividad que tiene asignadas para su control. Este principio es impactado actualmente por las ideas vigentes sobre intercontrol y autocontrol.

• Línea y staff: En las organizaciones más complejas, se precisan personas con conocimientos y funciones muy especializadas, “staff”, cuya misión es ayudar a otros a hacer su tarea. Esta diferenciación, entre otras, tiende a volverse borrosa actualmente, por los nuevos conceptos sobre trabajo integrado en equipo y desarrollo de la polivalencia funcional.

• Departamentalización: La idea de la departamentalización, como estructura jerarquizada conformada por diversas unidades o departamentos, que agrupan a las personas integrantes de la organización, suele representarse gráficamente, para mayor claridad de comprensión, mediante el organigrama, que expresa tres aspectos fundamentales: Las relaciones jerárquicas entre los miembros de la organización; las unidades y departamentos que componen la organización, con indicación genérica de sus funciones, y la forma de relación jerárquica entre esas unidades o departamentos. En la actualidad esa forma de entender la departamentalización está modificada por la fuerte tendencia a reforzar los procesos transversales, que eliminan las barreras “feudales” entre departamentos y plantea la necesidad de nuevos modos de mantener la coordinación, mediante sistemas informáticos integrados, capaces de procesar y ofrecer información “en tiempo real” sobre los procesos en curso.

• Centralización y descentralización: En palabras simples, la centralización consiste en dar solamente un poder mínimo a los órganos periféricos; y la descentralización consiste en dar solamente un poder mínimo a los órganos centrales. En la actualidad, la tendencia dominante es hacia la descentralización , en parte por imperio de normas constitucionales; en parte porque a partir de cierto tamaño y complejidad es indispensable transferir funciones desde el centro a la periferia de los sistemas; y sobre todo porque los progresos de la tecnología informática y comunicacional ha hecho posible descentralizar funciones y decisiones y a la vez mantener la coordinación y el control centralizados, mediante el flujo y procesamiento continuo de información estratégica en tiempo real. La descentralización está asociada frecuentemente con la lucha por las autonomías locales, en contra de las tendencias concentradoras y unificadoras de los poderes centrales del Estado. Se la vincula con ideologías “progresistas” y se la considera como expresión del Estado-comunidad y no del Estado-persona. En cuanto implica siempre una distribución de poder en la sociedad, por vía de la participación, es vista como un camino de libertad y una afirmación del pluralismo. Hay que tener en cuenta ciertas precisiones conceptuales: La descentralización propiamente dicha implica transferencia a la periferia de poder de decisión y de manejo de recursos; cuando solamente se ubica la función o tarea más cerca de los destinatarios, se habla de desconcentración. La descentralización política implica cierto grado de autorregulación normativa, como es el caso típico de las autonomías locales de las provincias, municipios y comunas; la descentralización administrativa o burocrática, en cambio, es solamente una delegación de tareas o actividades. La descentralización por servicios se refiere a la creación de órganos autónomos especializados en el cumplimiento de una determinada función compleja.Osborne y Gaebler, en su conocida obra “La Reinvención del Gobierno” sostienen que en las actuales condiciones de información ilimitada, comunicación instantánea, personal burocrático más capacitado y rápido cambio de las circunstancias y condiciones del contexto, es necesaria la mayor descentralización, y que hay que desplazar muchas decisiones a la periferia de los sistemas, allanar las jerarquías y dar mando a los empleados.

• Colaboración y compromiso social: Se tiene poder en la medida en que se es capaz de influir en la producción de cambios que no ocurrirían de otro modo. Para influir se apela a la autoridad, o sea al contrato psicológico de aceptación de la autoridad legitima dentro de la organización; o a la colaboración, que es un modo de influencia y cambio con participación consciente y voluntaria del otro, con el que se establece una relación equilibrada y honesta. Para las personas que trabajan en equipos o grupos, aparece un modo adicional, muy interesante y valioso, de la influencia y el cambio: el compromiso social. Si el grupo se ha informado, ha deliberado y ha tomado una decisión sobre la necesidad y las ventajas de un cambio, en una participación cooperativa, motivada por una influencia de la dirección, ese cambio esta apoyado por un compromiso social, que le confiere gran firmeza, pero también exige cierta flexibilidad ante las variaciones que introduzca la deliberación colectiva en la influencia original.

• La organización flexible: Desde un punto de vista estructural – funcional, la respuesta a las nuevas condiciones parece estar en las organizaciones flexibles . La organización flexible implica una reconversión cualitativa de la estructura y la gestión: Una visión unificada de la misión, que otorga sentido y coherencia a las diversas funciones especializadas; una orientación hacia el mercado y los clientes, o hacia los ciudadanos, enfatizando la necesidad de adaptarse a ellos; repensar toda la organización en función de las posibilidades abiertas por las nuevas tecnologías, para agilizarla y ubicar los procesos decisorios lo mas cerca posible del receptor final; establecer y explicitar a todo nivel la secuencia de actividades de la “cadena del valor”; coordinar toda la estructura organizacional sobre la base de esa cadena del valor, en forma transversal y multidisciplinaria; tender a un organigrama plano o achatado, con el menor numero posible de niveles jerárquicos; considerar como factor clave el hecho de disponer de la información necesaria en tiempo real; conocer y servir al destinatario en la medida exacta de sus requerimientos; pensar en global y operar en local. Esa reconversión cualitativa se expresa en orientaciones operativas como las siguientes: Potenciar la capacidad de las unidades directas; eliminar las intermediaciones que no aporten al proceso; eliminar los elementos interpuestos (o vice – posiciones); integrar las unidades; dotar de capacidad de decisión real a cada posición jerárquica; eliminar todos los elementos “de protocolo”.

Pueden reconocerse como tendencias fuertes de las estructuras flexibles: la colaboración entre organizaciones; el aprendizaje como sistema; los equipos de trabajo a todo nivel; la gestión y actuación autónoma de las unidades operativas; el abandono de la gestión reactiva y la adopción de formas proactivas de actuación. Las estructuras organizativas flexibles adoptan con frecuencia nuevas formas, tales como: las alianzas y “joint ventures”; las organizaciones de responsabilidad compartida; las organizaciones en red; las estructuras de aprendizaje; las estructuras de trabajo de alto rendimiento.

Estos cambios cualitativos repercuten profundamente en la función de la gestión de los recursos humanos de la empresa. Como se trata de organizaciones basadas en equipos de trabajo independientes e interactivos, con sentido de identidad y búsqueda de resultados compartidos, es necesario: movilizar sistemáticamente la inteligencia de todos los recursos humanos, con plena confianza en sus aportes; favorecer y alentar a los innovadores, que están dispuestos a arriesgarse por la organización; conceder importancia a las personas y a sus capacidades creativas; formar y captar directivos que logren la adhesión de todo su personal; elaborar proyectos con la participación de todas las personas y unidades de la organización.

Dirigir las actividades:

Las funciones ejecutivas que hemos visto hasta ahora: planeamiento y organización, son realmente funciones secuenciales, en el sentido en que se realizan en forma periódica, en momentos significativos de la vida de la organización. La función de control, que veremos luego, combina actividades predominantemente secuenciales (control de resultados, de gestión, etc.) con algunas actividades de carácter permanente, como la medición de los procesos en marcha. La función de dirección, en cambio, abarca lo secuencial y lo continuo; el largo, mediano y corto plazo con la gestión del día a día. Quizás fuera más adecuado llamarla “función de gobierno” (palabra que deriva del griego “kibernetes”, que era el timonel o piloto de los barcos), para comprender por vía de esa analogía todo lo que la función implica: el piloto debe saber, por una parte, dónde está ubicado en el contexto del mar proceloso, de qué puerto viene, a qué puerto quiere llegar, cuáles son las condiciones de los vientos y las aguas, para escoger la mejor ruta; y por otra parte debe saber qué relación tiene el timón que el maneja con el comportamiento del navío, con la posición de las velas y la conducta de la tripulación... En esa función de gobierno podemos reconocer dos aspectos diferentes, si bien complementarios:

• La conducción, que tiene que ver con la construcción del futuro, la elaboración de políticas y la evaluación de los procesos en marcha, en relación con el largo plazo, para traducir todas esas observaciones en la toma de decisiones, la conducción de las acciones, la comunicación de mensajes y la motivación de todos los integrantes de la organización.

• La dirección propiamente dicha, que es administrar los recursos disponibles, hacer el seguimiento de las operaciones en marcha, mantener el cumplimiento e las rutinas establecidas, y gestionar los cambios en la coyuntura, adaptando los planes de largo alcance a las circunstancias de cada momento, tratando de no perder el rumbo.

Entre ambos campos hay lugar para un área intermedia donde se juega el enfrentamiento con la incertidumbre y la complejidad, la administración de los conflictos y en definitiva el manejo de la economía del poder.

Con respecto a los estilos de conducción y el liderazgo, en los esquemas organizacionales verticalistas y autoritarios se hace mucho hincapié en la disciplina y el ejercicio de las dotes de mando, que aseguren la obediencia de los miembros del grupo, aunque esta sea un tanto mecánica y no pensante. Ante las acrecentadas exigencias de eficiencia en la gestión, hoy se trata de adoptar estrategias de delegación, descentralización, empowerment, etc., basadas en el hecho de que la gente cumple mejor las decisiones en cuya elaboración ha participado y en las que puede actuar de modo mas autónomo, en base a principios internalizados de autodisciplina y autocontrol, que no excluyen los controles externos, pero los reemplazan en gran medida, en la practica cotidiana.

La conducción por liderazgo entraña un principio de coordinación de esfuerzos compartidos, una orientación de la marcha de los asuntos y eventuales intervenciones directivas para zanjar problemas puntuales, pero siempre dejando a los integrantes del grupo el mayor espacio posible para moverse con autonomía en procura de realizar objetivos parciales acordes y convergentes con los objetivos del grupo.

La delegación supone la capacidad de confiar partes de la tarea a la resolución de los subordinados, de modo que la decisión y el control sobre la acción estén lo más cerca posible de los receptores de dicha acción, y la supervisión pueda entonces ejercerse por excepción. La delegación supone delegar autoridad, decisión y acción, pero no la responsabilidad por los resultados, la cual siempre se comparte. La delegación supone siempre un buen nivel de capacidad técnica y de relación humana.

El trabajo en equipo, cuando es bien realizado, genera una notable sinergia, con la cual el resultado del trabajo grupal es más que la simple suma de los aportes individuales de los miembros. Produce además un elevado compromiso moral con la acción posterior, por haber participado los miembros en las decisiones tomadas. En todo lo posible, el trabajo en equipo ha de ser interdisciplinario (hecho con el concurso de diversos especialistas, para integrar puntos de vista diferentes pero complementarios sobre cada tema a tratar) e Interjerárquico (ya que personas de todos los niveles pueden hacer aportes pensantes a la solución de los problemas).

El reconocimiento es la gratitud expresada por la organización en forma concreta ante el desempeño superior de personas o grupos en el desarrollo de sus tareas habituales o de otras especiales, en particular en este último caso, cuando la labor desarrollada se ha traducido en una reducción mensurable de los costos de no – calidad, vale decir, de todo aquello que agrega costo sin agregar valor. El principal objetivo del reconocimiento es reforzar la vigencia social, dentro de la organización, de los patrones de conducta que se consideran deseables. También es importante como medio para sostener el ánimo para la continuidad de los esfuerzos en pro de la calidad, así como producir sobre el resto de la organización un efecto - demostración que fomente la emulación sin despertar la envidia. Hay diversos tipos de reconocimiento: monetarios (comisiones, premios, participación en las ganancias, etc.) y no monetarios (públicos o privados, a individuos o grupos).

Las diversas formas de gestión participativa abren muchas posibilidades de crear valor para la organización, pero también plantean un riesgo: el asambleísmo, que demora las decisiones y las acciones. Para neutralizar ese riesgo es muy importante contar con un sólido liderazgo, democrático y participativo, pero que sepa encauzar las deliberaciones hacia cursos de acción concretos.

Las funciones organizacionales del liderazgo son: Ayudar al pensamiento de los otros, expresándolo en formas claras y simples; ayudar a pasar del pensamiento a la acción; lograr acuerdos y definir prioridades; mantener el entusiasmo de los miembros del grupo. En el liderazgo encontramos dos tipos básicos de actividad: socio – emotiva, que ayuda al mantenimiento del grupo; y enfocada a la tarea, que promueve la realización del trabajo. La actividad del liderazgo organizacional puede producir diversos niveles de impacto, que en forma decreciente pueden definirse como: Introducción de cambios estructurales y culturales; ampliación de las funciones de la estructura existente; uso de la estructura existente, con variaciones de modo, intensidad o frecuencia.

Hay diversos tipos de lideres: innovador, que es un agente del cambio cultural; coordinador, que es el tipico realizador de proyectos; vigorizador, que logra la continuidad en el esfuerzo. Para el cumplimiento de esas funciones, tiene gran importancia un adecuado manejo de la motivación de las personas. Una vez satisfechas las necesidades mas elementales, esa motivación se relaciona con la aceptación de la autoridad legitima, la posibilidad de acceder a recompensas y evitar sanciones y la satisfacción intrínseca del trabajo realizado.

Controlar los resultados:

Es la tarea ejecutiva secuencial que tiene por misión comprobar si la misión y los objetivos de la organización se están realizando de forma adecuada, y detectar cualquier desviación para proponer, finalmente, las acciones correctivas necesarias. Toda organización es un sistema abierto, en cuanto mantiene relaciones permanentes con su ambiente, y finalista, en cuanto procura alcanzar unos objetivos. Estos sistemas necesitan tener un mecanismo de regulación, que mediante el análisis de los insumos y los exumos pueda determinar el nivel de cumplimiento de los objetivos planificados, e indicar cursos de acción viables hacia el futuro. La función de control es, pues, esencial para garantizar el correcto funcionamiento de una organización .

La función de control es un proceso secuencial, que está compuesto por las siguientes fases:

• El establecimiento de estándares: Las normas o estándares son guías preestablecidas que sirven como puntos de referencia o de comparación con los resultados obtenidos en el desempeño organizacional. Se elaboran a partir de los objetivos definidos por la función de planificación y deben reflejarlos de la mejor manera posible. Hay dos clases de estándares: físicos (medibles en unidades concretas) y monetarios (expresados en dinero). Esas normas deben ser bien conocidas por todos los empleados para que puedan ajustar su actuación laboral a esos parámetros. En muchos casos, en los servicios en general y en especial en la administración pública, la fijación de estos estándares no es nada fácil, sobre todo si se busca una expresión cuantitativa. En muchos casos hay que buscar las variables que permitan establecer criterios comparativos con el desempeño real, recopilando opiniones de los empleados y los usuarios y expresándolas en forma cualitativa.

• La medición del desempeño: Cuando ya tenemos establecidos los estándares, hay que obtener información sobre el desempeño real para poder luego efectuar la comparación. Es muy importante que esas mediciones del desempeño sean confiables, que expresen el desempeño real, y que sean comparables entre sucesivos períodos de tiempo, para poder seguir su evolución. Un tema importante es la frecuencia con que deben hacerse esas mediciones. Mediciones demasiado frecuentes tendrán probablemente un alto costo. Mediciones demasiado espaciadas pueden demorar peligrosamente la detección de problemas o desviaciones respecto de los estándares. Hay que encontrar un equilibrio entre ambos extremos. En nuestro tiempo, la incorporación masiva de tecnologías informáticas a la gestión de las organizaciones permite disponer constantemente, en tiempo real, de la información sobre los parámetros del desempeño real, prácticamente sin costo adicional.

• Detección de desviaciones y acciones correctivas: Comparando las mediciones y los estándares se detectan las desviaciones y se puede evaluar su magnitud. Hay desviaciones que no requieren acciones correctivas: desviaciones positivas o que se deben a factores circunstanciales y transitorios. En el caso de desviaciones positivas hay que ver, antes de decidir si se interviene o no, si no se deben a haber fijado antes, en la etapa de planificación, objetivos demasiado modestos en relación con las posibilidades reales de la organización, y si esas metas no operan como freno a un desempeño potencialmente superior a lo previsto. En el caso de desviaciones negativas importantes, una vez detectadas hay que analizarlas para determinar sus causas, más allá de los síntomas de la situación. En el caso de servicios, públicos o privados, las causas más frecuentes de un mal desempeño suelen ser el mal diseño del servicio, la mala comunicación con los usuarios o la mala actuación del personal de contacto, a menudo debida, a su vez, a una deficiente capacitación o a falta de motivación.

No puede haber planificación ni control si no se dispone de la información necesaria en tiempo y en forma . Es por ese motivo que las propuestas de modernización estatal siempre incluyen el uso de técnicas y métodos para procesar información en tiempo real. En general se busca articular las herramientas informáticas con la obtención de datos primarios y la estructura organizacional.

Como una primera aproximación a los sistemas de información, plantearemos una diferenciación entre los sistemas necesarios para la gestión operativa (sistemas “transaccionales”) y los sistemas que brindan información para planificar, tomar decisiones y controlar. Los comentarios que siguen se centrarán en estos últimos.

Hay varias maneras de nombrar a los sistemas de información: sistema de información organizacional, sistema de información y decisión, sistema de información de gestión, sistema de procesamiento de datos. En general, cabe decir que, ante el volumen y complejidad de los datos a procesar, es indispensable la incorporación de herramientas informáticas. Pero, en contra de una generalizada creencia, un sistema de información orientado hacia la planificación, la decisión ejecutiva y el control no es simplemente un conjunto de computadoras. Es un sistema de funciones y relaciones que vincula las herramientas informáticas, la organización, el personal capacitado, la comunidad a la que se sirve y la conducción del gobierno local. Técnicamente, lo esencial de ese sistema es la información, registrada, procesada y comunicada mediante computadoras, programas informáticos y técnicos idóneos.

El objetivo de toda información es describir y explicar situaciones reales mediante datos cuantitativos y cualitativos, numéricos, gráficos, conceptuales, relacionales, para direccionar la acción política en el marco de un contexto dinámico. Con respecto a la planificación y la toma de decisiones, la información cumple las siguientes funciones: Reduce el nivel de incertidumbre; permite prever la aparición de problemas o desviaciones; disminuye el tiempo de reacción ante nuevas situaciones; eleva el nivel de racionalidad de las decisiones; optimiza la eficacia y eficiencia de las acciones.

En un sistema de información, las diversas áreas de la organización procesan y suministran en forma sistemática y homogénea la información propia, compatible con la información del resto. El sistema vincula todos los datos y los pone a disposición de los usuarios / productores de información. Es fundamental esa sistematización, para asegurar la conectividad técnica (protocolos de comunicación, soft de soporte, medios magnéticos, etc.) y la conectividad funcional (que datos almacenar y que características deben tener). Esa información debe fluir a través de una red o malla, con múltiples posibilidades de relación, en una comunicación multidireccional, con variados niveles de acceso y jerarquías de usuarios. También deben establecerse relaciones con otras organizaciones, para recibir y dar información.

La implantación de un sistema integrado de información, con frecuencia plantea inconvenientes, tales como: Reticencia a compartir información -Desparejo nivel de sistematización -Carácter político de la organización -Modalidades de la toma de decisiones -Variedad y dispersión de nomenclaturas y unidades -Hábitos de planificación “subjetiva” -Escepticismo ante la complejidad del sistema propuesto.

Para implantarlo con éxito hay que definir primero los objetivos del sistema y el nivel de detalle con que trabajará. Es importante aprovechar toda la información ya existente, sistematizada o no. Finalmente, hay que buscar que los sistemas entreguen resultados prácticos y tangibles.

Los diversos tipos de control suelen definirse tomando como criterio de diferenciación el momento de la actividad general en que el control se realiza. Desde ese punto de vista se habla de:

• Control preliminar: Este tipo de control trata de prevenir la ocurrencia de problemas durante la posterior ejecución de las actividades. Es una verificación de los atributos, cantidades y disponibilidad de recursos necesarios, en relación con los niveles de actividad previstos. Las técnicas de control habituales en este tipo de control son: el proceso de selección (por ejemplo, la selección de candidatos para un puesto, a fin de prever su buen desempeño futuro); la inspección de materias primas y materiales necesarios (por ejemplo, la verificación de existencias y de calidad de los elementos para una campaña de vacunación); el presupuesto de capital (para saber, por ejemplo, cuanto dinero exigirá la ejecución de un proyecto y cada una de sus etapas o fases); y el presupuesto financiero (por ejemplo, para asegurar que las fuentes de financiación y el flujo de fondos acompañarán a la ejecución física de las actividades).

• Control concurrente: Este tipo de control se realiza “en paralelo” con la ejecución de las actividades y tiene por objeto la detección temprana de posibles desviaciones, y la verificación de la correcta ejecución de las mediciones de desempeño, con miras al control de resultados. También se incluye en este tipo de control la supervisión directa de la gerencia mediante observación personal y ocasionales intervenciones y directivas dadas en cada caso.

• El control de resultados: Es el más habitual, o por lo menos el que más se asocia con la idea general de la función de control. Se realiza una vez finalizada la actividad (por ejemplo, al terminar la ejecución de un proyecto) o al cabo de un determinado período de tiempo (por ejemplo, los balances o inventarios anuales). Son datos definitivos, que nos informan sobre la medida en que se alcanzaron los objetivos del proyecto o del período que abarca el ejercicio. Este último caso permite también medir la evolución en períodos sucesivos. Es un procesamiento de datos históricos, cuya finalidad última es corregir el futuro.

Las técnicas más usuales en este tipo de control son los presupuestos, los costes estándar, los estados financieros, el control de calidad de los productos terminados, la evaluación del desempeño de los empleados, etc. En el caso de los servicios, públicos o privados, debido a su carácter intangible, es frecuente acudir como fuente de información a las encuestas de satisfacción de los clientes o ciudadanos.

En todo proceso administrativo , hay que hacer de los datos la base de las decisiones y las acciones. Hay que discutir las cuestiones a partir de datos, de hechos. Usar índices numéricos permite, en muchos casos, comprender la situación actual, basar los planes de futuro, medir los avances, determinar las prioridades, solicitar los medios necesarios, determinar a priori las consecuencias probables de los cambios, comparar resultados, informar a los interesados, reconocer los méritos y apoyar el compromiso de los empleados y directivos.

Los datos recogidos no deben ser necesariamente muchos, sino significativos; registrados y usados correctamente, mediante muestreos aleatorios y métodos de análisis estadístico. No se deben distorsionar los resultados, ni complicar las cosas, ni buscar más o menos datos que los necesarios, ni dejar de tener en cuenta los diferentes contextos de la información.

La información sobre resultados debe ser “fácil de ver”, con indicadores visibles y simples, que prácticamente cualquier persona pueda entender. Aunque los aspectos organizacionales y humanos suelen ser lo que más llama la atención, no debe descuidarse la importancia de la tecnología, del uso del control estadístico de procesos, etc.

Tienen particular importancia los ciclos de regulación y control, para el mantenimiento de los procesos en su correcto funcionamiento; para la mejora de los procesos (más simples, más baratos, más rápidos, más seguros); y para las acciones correctivas cuando sean necesarias.

Con respecto al control de gestión, hay que partir de considerar que las funciones esenciales de todo gobierno son:

• La creación proactiva de futuros posibles y deseables.

• La establización y regulación de las actividades del conjunto social gobernado.

• La evaluación del desempeño o control de gestión.

El control de gestión es típico del nivel de gobierno, que luego de construir el modelo que considera adecuado para relacionar el sistema que gobierna con su ambiente, y de definir las políticas que se seguirán para ello, realiza el control de gestión sobre las gerencias encargadas de las diversas actividades administrativas y sobre sus ejecutores directos.

Es el gobierno quien dispone de las herramientas del control de gestión par evaluar el logro de las metas establecidas y para medir el grado de satisfacción de los usuarios del sistema. Mediante ese monitoreo o control de gestión, el gobierno también realiza el seguimiento, evaluación y corrección de las políticas frente a los cambios que impone lo impensado, lo imprevisto, la incertidumbre que acompaña siempre a todo proceso de planeamiento y realización de proyectos.

Para cumplir con esa tarea, el gobierno debe ejercitar primero en plenitud su función básica de información y control, que esencialmente consiste en:

• Diseño del sistema de información y control.

• Coordinación de las capacidades de procesamiento de la información.

• Programación de las actividades de información y control, para obtener información significativa.

Es muy importante que todas las actividades clave, los procesos críticos y las condiciones en que deben cumplirse las diversas actividades, queden claramente reflejadas en los indicadores del sistema de control de gestión. Es esencial una adecuada elección y construcción de dichos indicadores.

El logro o desempeño en proyectos y programas se expresa de diversas formas, cuantitativas y cualitativas. Existen al menos cuatro tipos básicos de indicadores:

• Indicadores de resultados o de magnitud de los servicios brindados.

• Indicadores de las condiciones de producción de esos resultados.

• Indicadores ambientales o del contexto.

• Indicadores del nivel de satisfacción de los usuarios.

En el plano de lo estrictamente económico, valen los indicadores que miden la eficacia de los procesos de producción, financiación y comercialización de los productos o servicios. Pero el sector público no solo se orienta por consideraciones económicas o de mercado, sino que se tiene en cuenta una perspectiva social: las demandas colectivas, los derechos civiles, las necesidades impostergables, la seguridad, la justicia. En el control de gestión de las instituciones públicas debe tenerse muy en cuenta su propia naturaleza, su misión y su razón de ser.

Peter Drucker, en su obra sobre instituciones sin fines de lucro destaca que ellas buscan que el usuario sea un participante, que construye algo, un cambio como ser humano. Los indicadores, en consonancia con ese enfoque, deben referirse a los cambios producidos en el estado del ciudadano, y no solo a la magnitud o el precio de los servicios entregados.

El desempeño que se procura evaluar tiene, pues, expresiones cuantitativas y efectos cualitativos. Esa calidad no es una variable de ajuste sino una condición de la misma prestación del servicio. Los efectos cuantitativos, visibles en el corto plazo, deben completarse con los efectos cualitativos, de largo plazo, relacionados con la misión de cada institución pública.

Ejemplos de algunos indicadores cuantitativos utilizables en actividades típicas del sector público pueden ser:

• Cantidad de usuarios atendidos por período de tiempo (estudiantes, enfermos, pasajeros, asistentes).

• Duración promedio del servicio o prestación (días cama/paciente, años de duración promedio de una carrera).

• Resultados finales (cantidad de inmigrantes por período de tiempo, de graduados, de pacientes dados de alta).

• Recursos asignados a un proceso (tiempo de atención médica, cantidad de docentes aplicados a un programa).

El control de gestión, desde el punto de vista de la eficacia, con un enfoque cuantitativo y normativo, puede aplicarse en la administración pública en los siguientes temas generales:

• En los procedimientos internos, respecto de la obtención y aplicación de recursos financieros por parte de las oficinas públicas, en especial cuando se requieren refuerzos de las partidas presupuestarias asignadas.

• En las decisiones de gestión, en aspectos tales como la aplicación de las leyes, la racionalidad técnica, la legitimidad y oportunidad de las acciones administrativas.

• En los controles entre los poderes constitucionales, especialmente del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo en la utilización de los recursos del Estado, como la Auditoria General, los entes reguladores, etc.

La principal crítica que se ha hecho a estos controles cuantitativos es que la burocracia se desentiende de los resultados y a lo sumo mide las erogaciones en comparación con los presupuestos, cuidando los procedimientos y juntando las constancias de haber cumplido con las normas, sin reparar en los resultados de la labor en términos de satisfacción de requerimientos sociales, solución a fondo de los problemas, etc. Una consecuencia frecuente de esto es que los burócratas reciben más dinero cuanto más fracasan, porque las necesidades son mayores.

Frente a la necesidad de incluir la consideración de los resultados cualitativos de los programas complejos, se ha propuesto la llamada evaluación global, que tiene en cuenta la realidad socio-política, en dimensión diacrónica y sincrónica, además de los aspectos normativos y presupuestarios. “Es necesario evaluar la calidad de las respuestas y medir no solo su productividad sino también su congruencia. Más de lo mismo no es suficiente. También debe tenerse en cuenta la existencia de resultados vitales, pero de difícil medición, como la democratización de las actitudes”, concluye Etkin en la obra mencionada.

Para cumplir sus tareas, la función de control dispone de varias herramientas, que vamos a describir a continuación, ordenándolos según las dos principales modalidades de control que se practican: el control presupuestario y el control no presupuestario .

El control presupuestario: Todo presupuesto es, a la vez, un instrumento de control y de planificación. Un presupuesto es un conjunto de resultados esperados, expresados en términos numéricos. Los presupuestos son herramientas de gestión, que además de servir como instrumentos de la planificación (de la que son la expresión final) y de control, también sirven para descentralizar la toma de decisiones puntuales y para definir las responsabilidades emergentes, desde el momento en que asignan a cada unidad operativa los resultados que debe alcanzar y los recursos que necesita para ello.

Hay una gran cantidad de tipos de presupuestos, a partir de la división basica entre presupuestos monetarios (que se expresan en dinero y reflejan las previsiones de ingresos y gastos) y los presupuestos no monetarios (que se expresan en otras unidades, como tiempo, espacio, cantidad de productos, de clientes, etc.):

Presupuesto de ingresos y gastos: Es el presupuesto básico de toda organización, e influye sobre la preparación de otros presupuestos. Se confecciona siguiendo los siguientes pasos:

• Desglosar la organización en departamentos o áreas de actividad.

• Determinar los ingresos del ejercicio, desglosado por departamento o área de actividad.

• Distribuir los costes, tanto asignables como no asignables, independientemente de que sean fijos o variables.

Presupuesto de ingresos: Consiste en prever los ingresos futuros de la organización, a partir de las previsiones de ventas, de ingresos tributarios, etc. El presupuesto anual se desglosa en períodos mensuales.

Presupuesto de gastos: Consiste en la determinación de los gastos que se van a producir para que la organización alcance sus objetivos. Esos gastos suelen desglosarse por departamentos, o por línea de productos o servicios, y por períodos de tiempo acordes con los de otros presupuestos que maneja la organización.

Presupuesto de capital: Consiste en el registro de los montos de las inversiones a largo plazo que va a realizar la organización, de las fuentes de financiamiento que van a proporcionar los capitales necesarios, y los momentos o períodos en que se va a producir ese flujo de fondos, tanto de ingresos como de amortizaciones.

Presupuesto de tesorería: Es un presupuesto derivado de los presupuestos anteriores (ingresos, gastos y capital) cuyo objetivo es conocer, en todo momento, la cantidad de dinero disponible, o sea el nivel de liquidez de la organización.

Los presupuestos no monetarios no se expresan en dinero sino en otras unidades, como horas de trabajo, metros cuadrados, horas máquina, unidades producidas o servicios prestados. Su finalidad es establecer pautas de actividad para el posterior desempeño, y también suelen servir de base para el cálculo de los presupuestos monetarios.

El control presupuestario consiste en comparar las previsiones de los presupuestos con la información real obtenida tras su ejecución o durante la misma. De ese modo se detectan desviaciones, que plantean según sea el caso diversos problemas:

• Sobrepresupuestación: Esto ocurre cuando el presupuesto es excesivamente detallado y no deja a los gerentes capacidad de maniobra en la gestión de sus recursos.

• Exceder las metas de la organización: La razón de ser de los presupuestos es lograr las metas, los objetivos generales de la organización, no simplemente “cumplir el presupuesto”. Si las metas se exceden en mucho, puede suceder que la planificación haya infravalorado la capacidad realizadora de la organización y en realidad la esté frenando. Hay que rever la planificación.

• Esconder las ineficiencias: Si los presupuestos se construyen en base a los presupuestos o gastos anteriores, puede ocurrir que los más ineficientes se vean “premiados” con mayor asignación de fondos.

• Ocasionar inflexibilidad: Si los presupuestos no se modifican en base al cambio en las previsiones y en el comportamiento del contexto.

Hay algunas variedades de presupuestos que apuntan a resolver estos problemas:

• Presupuestos flexibles: Se modifican en la medida en que se van produciendo cambios importantes en las previsiones de base. Hay varios tipos: Presupuestos suplementarios; presupuestos indicativos; presupuestos alternativos.

• Presupuestos de base cero: Se inician desde cero en cada nuevo período, reevaluando los programas y gastos.

Una parte del control se lleva a cabo sin usar presupuestos como herramientas, aunque siempre como controles complementarios de los anteriores. Las principales formas de control no presupuestario son:

• La información estadística: Relacionada con estándares y referida a los objetivos de la empresa, la información estadística, generalmente presentada mediante gráficos, permite predecir tendencias en función de la extrapolación de datos históricos.

• Informes y análisis especiales: Los análisis particulares de actividades o situaciones bien delimitadas suelen permitir la detección de oportunidades de ahorro o mejoras, que pasan inadvertidos en análisis más genéricos.

• La auditoria interna: Se trata de análisis sistemáticos de las diversas actividades, realizados por el personal staff de la organización.

• La observación personal: Es la supervisión directa, por observación in situ y comunicación interpersonal con los empleados, actividad que los directivos deben realizar, aparte del análisis de los datos y los gráficos.

• Las encuestas de satisfacción: Las que se dirigen a clientes o usuarios permiten medir la satisfacción real, nen lugar de la simple “no formulación” de reclamos; las que se dirigen a los empleados permiten medir el ambiente laboral y la motivación del personal en su trabajo.

• La evaluación del desempeño: Es una técnica de control de los trabajadores en cuanto a su desempeño a lo largo del tiempo, que a la vez permite establecer metas de superación y dar ocasión a explicaciones pertinentes.

Estas funciones son secuenciales, se realizan periódicamente, en momentos significativos de la vida de la empresa. En el resto del tiempo, los directivos realizan las llamadas funciones continuas:


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