BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales


UN APORTE A LA GESTIÓN PUBLICA

Eduardo Jorge Arnoletto y Ana Carolina Díaz



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b) La influencia del contexto y la visión relacionista

Actualmente estamos impactados por procesos globales , de una magnitud sin precedentes. Como aspecto positivo, nuestro mundo se caracteriza por una verdadera revolución científico-tecnológica y un incremento vertiginoso de los intercambios, tanto de capitales, bienes y servicios, como de información, ideas, tecnologías y pautas culturales. Como aspecto negativo, experimentamos procesos de enorme concentración de la riqueza y de marginación social, y un agrandamiento vertiginoso de la brecha entre países desarrollados y subdesarrollados, mientras hay ya manifestaciones concretas de una crisis ecológica de alcance planetario, y se corre el grave riesgo político de una hegemonía imperial, basada en el predominio de la economía financiera y su correlato militar por sobre la política de convivencia multilateral entre los pueblos.

La globalización no es un proceso fatal ni irreversible, pero se presenta en nuestros días con una fuerza hegemónica prácticamente irresistible. No todos los aspectos de la globalización están igualmente desarrollados o consolidados. En nuestros días, los aspectos realmente logrados de esa globalización son:

• La espectacular expansión del mercado internacional de capitales.

• La apertura de los mercados a un intercambio asimétrico de bienes y servicios exento o aliviado de tasas aduaneras.

• La formación de bloques de integración regional.

• El crecimiento en tamaño, complejidad y poder de las empresas transnacionales.

• La redefinición del rol y las incumbencias del Estado nacional, con una redefinición crítica del concepto de soberanía nacional, y un creciente pragmatismo en las relaciones internacionales. También hay profundos cambios en lo interno, por vía de privatizaciones y descentralizaciones.

Hay otros aspectos, en los que la globalización tiene un nivel de realización muy inferior o es prácticamente inexistente:

• La circulación de la información sobre los sucesos mundiales, que está en manos de oligopolios informativos.

• La circulación de la tecnología, que se produce con cierta fluidez en el ámbito interno de las empresas transnacionales pero no en entre empresas.

• La circulación de las personas, en su condición de trabajadores, que está hoy mucho más restringida que antes.

La impresión general es que vamos hacia un mundo mucho más exigente, competitivo e impredecible que aquel del cual venimos, y las condiciones descriptas plantearon a los estados nacionales la imperiosa necesidad de integrarse en bloques continentales para conservar protagonismo y lograr la masa crítica necesaria para desarrollarse. Las primera faz de esos procesos es netamente económica; luego se desarrollan fases políticas, sociales y culturales. Los actuales estados - naciones quizás se conviertan en futuras “provincias” confederadas de nuevos megaestados emergentes. En el interior de estas complejas estructuras se dan procesos de integración a otro nivel: interprovincial, intermunicipal, etc.

Los impactos de esos procesos a nivel nacional pudieron apreciarse claramente durante las últimas décadas en la reforma del Estado, por vía de las privatizaciones, las descentralizaciones y la reducción de sus incumbencias; y en la aparición a nivel político – social de problemas “nuevos”, quizás no en su naturaleza pero si en su magnitud. Hubo una transferencia de actividades que eran públicas al ámbito de lo privado, por vía de la privatización de empresas estatales, otorgamiento de concesiones, etc. Por otra parte, se produjo un proceso de descentralización, de transferencia de funciones, con o sin transferencia de recursos, desde el gobierno nacional hacia los gobiernos provinciales y desde los gobiernos provinciales hacia los gobiernos municipales. Estos últimos vieron notablemente acrecentadas sus incumbencias, especialmente en los sectores de educación, salud y promoción del desarrollo.

Después de varios años de aplicación de las recetas neoliberales, y ante los desastrosos resultados obtenidos, la opinión pública mayoritaria se muestra adversa, no solo al Gobierno, sino también al modelo, y plantea el requerimiento de una “revisión de la revisión”. La ilusión de una administración privada de los servicios públicos más eficiente y beneficiosa para la población ha sido sustituida por un “desencanto de lo privado” como clave para resolver problemas; y muy en particular, los problemas sociales gravísimos que han creado las privatizaciones y el achicamiento de las funciones estatales.

A su vez, en la sociedad, la acción combinada de diversos factores produjo un incremento muy fuerte de la exclusión social, por vía del desempleo. Las sociedades se han vuelto duales (o más bien dobles) en un nuevo sentido, no entre ricos y pobres, como antes, sino en grupos integrados al sistema de producción y consumo (con una gran mayoría de receptores de salarios empobrecidos) por una parte, y los grupos sociales segregados de dicho sistema, o que participan del mismo en forma precaria, ocasional o delictiva, por otra. En muchas partes, los grupos sociales excluidos se están organizando para intentar salidas a esta situación y resolver problemas relacionados con ella, como habitación, salud, educación, recalificación laboral, etc. Esto explica la aparición y auge del llamado “tercer sector” de la economía y la sociedad, del cual las organizaciones no gubernamentales son una clara expresión.

Manuel Castells , en su obra “La Era de la Información” nos dice que “Una revolución tecnológica, centrada en torno a las tecnologías de la información, está modificando la base material de la sociedad a un ritmo acelerado. Las economías de todo el mundo se han hecho interdependientes a escala global, introduciendo una nueva forma de relación entre economía, Estado y sociedad en un sistema de geometría variable”.

Con respecto a los impactos culturales de estos grandes procesos, vamos a sintetizar el tema en tres observaciones básicas:

• Se ha producido la aparición de una cultura global, que en buena parte es una mundialización de aspectos básicos de la cultura norteamericana actual, con mezcla abundante de ingredientes de otras culturas avanzadas.

• Se produce también un resurgimiento de las culturas locales, como reacción contra la globalización y como revalorización de lo propio.

• Se están generando contraculturas, en los grupos excluidos o marginados del proceso, que probablemente chocarán con las de los no excluidos, en una peligrosa y conflictiva convivencia, en el mismo tiempo y espacio, de grupos con divergentes valores y sentidos de la vida, como puede verse en muchas de las actuales formas delictivas de la lucha de pobres contra pobres.

La Administración Pública no podía quedar al margen de los profundos cambios experimentados por el mundo en las últimas décadas, primero por los planteos neoliberales privatistas, y ahora por las renovadas exigencias de una reconstrucción de la convivencia social. La crisis ha resaltado la gravitación de ineficiencias que en otros tiempos se toleraban y que hoy resultan inadmisibles, o que por lo menos provocan fuertes reacciones. Por tal motivo, la Administración Pública, carga sobre sus espaldas, en casi todos los países del mundo, con un profundo estereotipo de ineficacia, ineficiencia, lentitud de respuesta, falta de reflejos para atender las nuevas demandas sociales, incapacidad de contener el gasto público, y tendencia a tejer un entramado burocrático auto-defensivo en sus relaciones con los ciudadanos.

Mientras la actividad privada se fue adaptando gradualmente a nuevas formas de gestión: trabajo en equipo, organización matricial por proceso / función, gama de trabajo enriquecido, polivalencia funcional, etc., que fueron preparando el camino para la adopción en nuestros días de las modalidades de Gestión Participativa y Calidad Total, la Administración Pública, con algunas notables excepciones, permaneció como “detenida en el tiempo” , conservando el modelo burocrático weberiano de los años 1920, de manera que ahora es muy grande el salto que tiene que dar para ponerse al día.

Otra dificultad específica se refiere a que en la Administración Pública se puede mantener la ilusión de que es algo que siempre existirá, lo cual es cierto, pero no con la misma forma, porque las sociedades no pueden permitirse el lujo de que algo tan importante sea disfuncional por muy largo tiempo.

Por último, una especial dificultad surge del hecho de que por las bajas remuneraciones, lenta carrera y clientelismo político, el nivel de preparación técnica promedio de los funcionarios y empleados de la Administración Pública suele ser más bajo que sus equivalentes de la actividad privada, lo que plantea la urgente necesidad de un amplio proceso de capacitación y el replanteo de las actuales modalidades de admisión a la carrera administrativa pública.

La manifestación más amplia de la actitud propia de la gestión participativa es la visión relacionista . Se trata de incorporar y de adecuar según sus requerimientos específicos, en el ámbito de la Administración Pública, la visión aportada por el desarrollo de alianzas estratégicas entre empresas privadas, con la finalidad en nuestro caso de crear más valor público para beneficio de la sociedad. Este enfoque puede aplicarse de varias maneras y en varios niveles:

• Mediante una adecuada coordinación de roles y tareas, entre los niveles verticales de gobierno: nacional, provincial y municipal, con independencia del mayor o menor grado de autonomía de esos niveles. Esta coordinación se puede hacer tanto en regímenes federales como unitarios.

• Por alianzas estratégicas entre entidades políticas del mismo nivel, tales como:

- Mercados comunes, zonas de libre comercio, comunidades de naciones.

- Uniones interprovinciales, para la creación de regiones dentro de un mismo país.

- Alianzas entre ciudades, creación de entes intermunicipales.

• Por relación entre organizaciones públicas estatales, como municipios, por ejemplo, y organizaciones no gubernamentales, empresas o incluso individuos.

La finalidad que se persigue con esta forma de organización es establecer mecanismos de cooperación interinstitucional para “hacer más y de otro modo entre muchos”.

La posibilidad de crear estas mallas o redes de instituciones, mediante diversas formas de asociación, como consorcios, mancomunidades, sociedades mixtas, etc., nace de una estrategia de gestión que privilegia la cooperación y la integración de esfuerzos entre asociados por encima de la competencia y el control.


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