Capítulo 4: LA CALIDAD TOTAL EN LA GESTION PUBLICA

a) La calidad como objetivo central de las organizaciones

En todo tipo de organizaciones, frente a un mundo más dinámico y cambiante, más competitivo y exigente, hay que asumir un fuerte compromiso con la calidad y con los costos para sobrevivir y prosperar. Esto también es válido para las organizaciones públicas, aunque no haya competitividad de tipo empresarial, porque hay escasez de recursos, necesidad de “hacer más con menos” y demanda creciente de servicios y sobre todo, de gestión pública (para corregir los desvíos del mercado) por parte de la sociedad .

Los planteos de la Calidad Total, si bien no son la panacea universal, constituyen una respuesta valida a esas exigencias, y son insoslayables a la hora de resolver los problemas que plantea la consolidación y crecimiento de las organizaciones. Conocer la filosofía de la Calidad Total, saber cómo ponerla en práctica, qué técnicas aplicar y como evidenciar esa situación de mejora continua, ya sea mediante una certificación de la calidad según ISO 9000 u otras normas similares, o simplemente mediante la evidencia del reconocimiento de los ciudadanos, se ha vuelto un conocimiento indispensable para la gestión organizacional de la Administración Pública avanzada.

En las industrias privadas, los costos totales de no - calidad suelen ascender al 20 o 30% de los costos anuales. En las empresas privadas de servicios, esos costos totales de no – calidad suelen ser aún mayores, y ascender al 30 o 40% de los costos anuales. En la Administración Pública, es razonable suponer que el porcentaje ha de ser al menos similar al de este último caso, y que ocasionalmente puede ser incluso algo mayor.

Estas cifras dan una idea clara de las posibilidades de ahorro de recursos que se pueden obtener, los cuales permiten, en definitiva, expandir los servicios, mejorar su calidad y reconocer los méritos del personal que los obtiene.

Calidad Total avanza hacia la mejora de la calidad del servicio mediante la disminución de los costos de no – calidad, lo que explica la aparente contradicción entre mejorar la calidad y disminuir los costos al mismo tiempo.

Calidad Total centra su acción en la atención de los requerimientos y expectativas de los clientes. En el caso de la Administración Pública, se trata de la atención de los requerimientos de los ciudadanos, cuyo bien es la razón de ser y el fin último del Estado. Esto es particularmente perceptible en el caso de los Municipios, que son ámbitos de relación directa, cara a cara, entre el Estado y la Sociedad.

En este aspecto, Calidad Total puede inaugurar una nueva era en la relación democrática de los poderes del Estado con los ciudadanos, tanto individualmente considerados como en sus agrupaciones sociales, para la definición y realización participativa de políticas y proyectos, con notable impacto positivo en el prestigio y liderazgo político de los funcionarios electos.

En estos tiempos de profunda crisis de la representación política, y de desprestigio generalizado de la élite dirigente, la iniciación de procesos de mejora de la calidad de los servicios públicos, y la evidencia de resultados concretos, es un sólido camino para la re-legitimación de los políticos que participen en ellos y los lideren, y de re-prestigio para la actividad pública en general. En muchos casos, la realización de procesos de mejora continua mediante métodos de Calidad Total suele ser condición previa del liderazgo de los planes estratégicos que se elaboran para el desarrollo de las comunidades.

Calidad Total es inseparable de la gestión participativa de las organizaciones, de modo que pone en marcha nuevas formas de trabajar, basadas en el trabajo en equipo, el reconocimiento de los logros, la capacitación sistemática y la comunicación bi direccional; y usa procedimientos de desconcentración, descentralización, delegación y autocontrol.

Esto permite resolver otra aparente contradicción: cómo aumentar la eficiencia de la organización y al mismo tiempo mejorar la calidad de vida laboral del personal, reemplazando las rutinas burocráticas repetitivas por una labor mucho más creativa y útil para los ciudadanos y para el propio desarrollo personal del empleado o funcionario, que verá acrecentadas su posibilidades de participación creadora.

Por los motivos expuestos, nos ha parecido interesante y valioso ofrecer una síntesis de los conceptos básicos de la Calidad Total, de los métodos y técnicas para conocer los requerimientos de los ciudadanos y para poner en marcha procesos de mejora continua de la calidad en el ámbito público, combinando los enfoques de la teoría con la síntesis de la experiencia llevada a cabo por entidades públicas argentinas (p.ej. la Municipalidad de Rafaela) y españolas.

Los cambios ocurridos en el contexto del Estado, cuya causa puede encontrarse en la acción combinada de factores tales como la revolución científico-tecnológica, el proceso de la globalización, el surgimiento de un mundo unimultipolar y la crisis del Estado de Bienestar, han producido impactos negativos sobre la Administración Pública, reforzando su Imagen estereotipada de ineficacia, ineficiencia, lentitud, gasto excesivo, actitud auto-defensiva, rápida para sancionar, lenta para cumplir, con efectos en general nocivos para el mercado; y sobre la Imagen negativa del empleado público, cuya estabilidad garantizada, organigrama inmutable, y proliferación de asesores, es objeto de una comparación desfavorable con los servicios privados.

El consenso del Estado de Bienestar, tal como se lo conoció, está irremediablemente roto. La cultura de la Gestión de la Estabilidad no puede resolver los problemas sociales que plantea la introducción de nuevas tecnologías en la actividad productiva y en la vida cotidiana. La Gestión de la Estabilidad se vio reemplazada por la “Gestión de la Incertidumbre”, con diferenciación y pluralismo, para desenvolverse en entornos cambiantes. Hay que construir una nueva legitimidad para la Administración Pública sobre la base de prestar servicios a los ciudadanos para crear valor público, con eficacia y eficiencia. Para ello es fundamental plantear sobre nuevas bases la Gestión de Operaciones en el sector público, con el respaldo de una nueva Gestión de Calidad. En especial, se trata de atender cabalmente los requisitos de los ciudadanos, que en el ámbito público cumplen el mismo rol que los clientes en el ámbito privado.

Cumplir los requisitos del cliente significa: identificar al cliente; tomar la iniciativa de comunicarnos con el; averiguar sus requisitos y expectativas y plantear nuestras posibilidades; lograr con el un acuerdo de requisitos; registrarlo por escrito y comunicarlo a quien corresponda, y cumplirlo. También significa mejorar continuamente la relación y la comunicación, ajustando el acuerdo de requisitos a lo largo del tiempo. En esta relación están involucrados, en primer lugar, nuestros clientes externos, aquellos que reciben nuestros productos o servicios; y también nuestros proveedores y clientes internos: aquellos compañeros de trabajo que nos proveen los insumos de nuestro proceso o que reciben el producto de nuestro trabajo como insumo para el suyo. Cabe aclarar que, en esta visión de la organización del trabajo, los proveedores externos a nuestra organización y los distribuidores, representantes o concesionarios deben ser vistos como partes integrantes de la misma red de procesos, de esas cadenas de relaciones proveedor - cliente, con independencia de su pertenencia a la misma o diferente entidad jurídica.

Otro concepto básico de Calidad Total se refiere a la Prevención. La prevención consiste en trabajar de tal manera que se intente seriamente eliminar la posibilidad de que se produzcan errores, defectos o problemas, que originan siempre incumplimientos y conflictos, a cuya corrección hay que dedicar luego recursos, tiempo y esfuerzos. Solemos decir que no hacemos las cosas bien “porque no tenemos tiempo”, pero luego tenemos que encontrar el tiempo para hacerlas dos veces. Esa maraña de dificultades perjudica mucho a la atención debida a los clientes, a la eficiencia de las operaciones y a la calidad de vida laboral de sus integrantes.

La Calidad Total parte de la idea de que no es adecuado acostumbrarse a convivir de algún modo con esos errores y fallas, y que tampoco es conveniente inspeccionar y corregir los errores ya cometidos. Considera que hay que analizar los procesos para determinar previamente donde pueden presentarse errores y como puede aplicarse la prevención para que no ocurran.

Veamos ahora el tema de los costos de la calidad. Hay que establecer claramente desde el principio el doble sentido del proceso de mejora: la mejora de la calidad y la reducción de los costos, que en una primera mirada aparece como una contradicción. En general, estamos acostumbrados a pensar que las mejoras de calidad aumentan los costos (“Caro pero el mejor” decía un slogan publicitario) y efectivamente es así, en el campo de los procesos y organizaciones tradicionales. La respuesta está en el concepto de costo de la no - calidad, que otros autores, como Crosby, por ejemplo, denominan precio del incumplimiento.

Es un paso muy importante del comienzo de un proceso de mejora por Calidad Total el relevamiento y estimación en dinero de los elementos componentes de esa no - calidad. Ponerle precio nos permite expresar el hecho en un lenguaje claramente comprensible para todos, al cual la dirección es particularmente sensible; y tener una idea de su magnitud con respecto al tamaño de nuestro presupuesto. Nos indica dónde están los principales problemas a enfrentar, ya que seguramente tendremos que establecer prioridades, porque no podremos enfrentar todos los problemas a la vez, y, por último, cuando constatemos una reducción efectiva del costo de la no - calidad, tendremos en ello una medida objetiva para evaluar nuestro avance hacia la calidad.

Es grande, pues, el interés por relevar y evaluar esos altos costos, para priorizar los problemas, decidir acciones correctivas y saber si estamos realmente mejorando. Pero no es fácil, porque hay costos de no - calidad visibles, otros difícilmente visibles y otros invisibles.

Los costos visibles son todos aquellos que se registran en la contabilidad: rezagos, retrabajos, reclasificaciones, garantías, mermas de inventario, horas perdidas y pagadas, etc.; los costos difícilmente visibles no se contabilizan pero se pueden captar por otras observaciones más cuidadosas: desmotivación falta de participación, pérdida de sentimiento de pertenencia, etc.; los costos invisibles pueden inferirse por sus efectos, en forma indirecta, pero también pueden pasar completamente inadvertidos: ventas perdidas, clientes insatisfechos que no reclaman, pérdida de imagen y prestigio, lentitud de reacción, inventarios ocultos, máquinas paradas y retrabajos no declarados, problemas en entregas no informados, etc. En la Administración Pública se trata sobre todo de pérdida de prestigio, de poder y de legitimidad política.

Por último agregaremos algunos conceptos de Calidad Total sobre el factor humano y la cultura organizacional. Las técnicas, por si solas, no producen calidad. La calidad la producen los hombres, cuando actúan con responsabilidad y creatividad. El motor de toda organización ha sido, es y será siempre el conjunto de personas que la forman. Por eso, a nivel de la dirección de las organizaciones, la expresión concreta de este criterio básico es la elaboración de una política de gestión de personal que sea coherente con los principios de la Calidad Total.

Con respecto a los empleados públicos, el tema es encontrar factores de motivación, basados en la oportunidad de participar, en la mejora del clima laboral y en el orgullo del trabajo bien hecho, para que presten mejores servicios a los ciudadanos (clientes externos) y a sus propios compañeros de trabajo (clientes internos). Con respecto a los ciudadanos, si se logra incorporarlos al proyecto de calidad pública, dejan de ser “usuarios”, receptores de un servicio estandarizado, de parámetros genéricos y se convierten en “clientes”, destinatarios de una oferta de servicio personalizada, o al menos diferenciada, que busca fidelizarlo y motivarlo a participar en la creación de valor público para todos.

Crear una Administración Pública “orientada al cliente” implica una transformación de fondo en la cultura organizativa burocrática centrada en el poder, por una cultura orientada hacia la calidad y el servicio a los ciudadanos. En las Administraciones Públicas suele haber hábitos y comportamientos de largo arraigo, algunos de origen tayloriano y weberiano , que favorecen una actitud “ensimismada”, vuelta hacia los procesos internos, e indiferente hacia los clientes- ciudadanos.

Afortunadamente, en muchos casos “el cambio” no es incorporar un valor totalmente nuevo sino poner en vigencia efectiva valores que ya existían en la organización, que todos compartían en principio pero no aplicaban en la práctica. La nueva cultura- de servicio al ciudadano y de mejora continua de los servicios- solo podría construirse potenciando los hábitos y comportamientos preexistentes que apunten en la nueva dirección, para modificar los hábitos que se oponen a ella.

Mediante la aplicación de la gestión de calidad se pueden operar los siguientes cambios en la Administración Pública : Conocimiento de los requerimientos de los ciudadanos; actuación equilibrada de largo, mediano y corto plazo; mejora continua de los procesos, con medidas preventivas; trabajo en equipo, con sinergia y objetivos claros y compartidos; estructura flexible, interactiva, coordinada; mandos coordinadores, formadores, capaces de establecer relaciones de mando basadas en la interdependencia, la confianza y el compromiso mutuo, que ven a la capacitación como una inversión y toman decisiones en base a datos y sistemas de análisis.