CONFERENCIA 6. Políticas públicas en materia de convergencia tecnológica de la radiodifusión y las telecomunicaciones en México

Gabriel Sosa Plata
Universidad Autónoma Metropolitana (UAM) Unidad Cuajimalpa

Abstract: Este artículo tiene como propósito hacer una revisión crítica sobre el modelo de convergencia de la radiodifusión y las telecomunicaciones adoptado en México a partir de 1999. Para ello, se presenta un panorama breve sobre la penetración de servicios de telecomunicaciones en el país, los principales grupos operadores de la televisión y las telecomunicaciones, así como una descripción de los estándares de la televisión digital terrestre, de su capacidad para dar cabida a nuevos operadores y ofrecer una mayor diversidad de servicios.

Consumo de telecomunicaciones

Desde hace algunos años, los mexicanos, sobre todo los que vivimos en las grandes ciudades del país, hemos sido consumidores activos de productos y servicios derivados de la digitalización, la convergencia de las telecomunicaciones y la informática.

El impacto que hoy día tienen en nuestra sociedad estas tecnologías, son sorprendentes en algunos casos. La telefonía celular, por ejemplo, alcanza ya al 42 por ciento de los hogares mexicanos. Los hogares con computadora crecieron en un 73.7 por ciento entre el 2001 y el 2005; esto significa que hasta el año pasado uno de cada cinco hogares tenían equipo de cómputo; números todavía pequeños, pero en aumento gracias principalmente a los esquemas de pago a plazos, según el INEGI.

En contraste, la conectividad de los hogares vía Internet es baja si se compara con los resultados alcanzados en otros países de la OCDE. México apenas alcanza una cuarta parte del promedio de 40.4 por ciento que alcanzan los miembros de dicha organismo internacional. Según el INEGI, sólo un 9 por ciento de los hogares mexicanos tenían servicio de Internet en 2005.

Aunque el uso de Internet es bajo, no deja de ser interesante el hecho de que los mexicanos que tienen acceso a Internet utilizan cada vez más los recursos derivados de la convergencia, como la descarga de videos o música. Un 10 por ciento de los usuarios de la red utilizan la tecnología para fines de entretenimiento.

Otro dato revelador lo proporcionó a inicios de este año la Asociación Mexicana de Productores de Fonogramas (AMPROFON), la cual denunció que durante 2005 los usuarios de Internet en México bajaron ilegalmente alrededor de 615 millones de temas y de éstos 249 millones fueron quemados en discos compactos. El lugar en el que más se obtiene música ilegalmente son los cibercafés, donde cerca de 75 millones de temas fueron copiados sin el pago de los derechos correspondientes.

Otra organización, la Asociación Mexicana de Internet, reveló que el 48 por ciento de los “internautas bancarizados” utilizan los servicios en línea de su banco, lo que significa que alrededor de tres millones de mexicanos hacen ya trámites bancarios a través de la red.

Gasto creciente en telecomunicaciones

El incremento de la penetración de estos servicios, forzosamente se tenía que reflejar en los gastos que las familias mexicanas realizan en servicios de telecomunicaciones, incluso ya superiores a los que se destinan a otros bienes o servicios básicos como la salud o la energía eléctrica.

La Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, realizada por el INEGI, reportó en 2004 un gasto de 432 pesos al mes en servicios como telefonía, televisión de paga e Internet. En 1994 los hogares destinaban 2.5 por ciento de su gasto total a telecomunicaciones; en el 2004 ese rubro subió a 4.1 por ciento.

También son cada vez más las familias que registran ese tipo de gastos: en 1994, sólo 8.1 millones de hogares destinaba recursos en servicios de telecomunicaciones, en el 2004, ya son más del doble, esto es, 17.1 millones de familias, lo que significa que dos terceras partes de los hogares en el país consumen este tipo de servicios, aunque la mitad del total de ese gasto lo realizan sólo 20 por ciento de los hogares con mayor poder adquisitivo.

El costo de servicios de telecomunicaciones es elevado si nos basamos en los parámetros internacionales. Esta es una de las razones por las que las diversas tecnologías no están disponibles para todos. Según el reporte de telecomunicaciones de la OCDE 2005, México es uno de los países con las tarifas más altas en diversos servicios como Internet, larga distancia internacional y telefonía celular.

El mismo INEGI establece que el equipamiento de los hogares con tecnologías de información presenta un “serio rezago” por “limitaciones de carácter económico”. Otro factor muy relacionado con el uso de las tecnologías de información es el nivel de escolaridad y la asistencia a la escuela, espacio este último ya fundamental en el uso y aprovechamiento de Internet.

Problemas de concentración

Parte del problema de acceso a los servicios de telecomunicaciones también tiene su causa en la aún incipiente competencia en el sector, que repercuta en una mayor oferta de servicios a precios más bajos. Como ha sido ampliamente documentado, en México continúa existiendo un predominio importante de pocos grupos en el sector de las telecomunicaciones y por supuesto de la radiodifusión (radio y televisión abiertas).

Telmex controla el 95 por ciento de telefonía fija, el 80 por ciento de larga distancia, el 75 por ciento de la telefonía celular y cerca del 70 por ciento de servicios de Internet.

En la televisión por cable un puñado de cinco empresas domina el sector, no obstante la existencia de varios cientos de concesiones. La televisión directa al hogar o DTH es monopolio de Televisa al operar la empresa Sky y quedarse con los clientes de DirecTV cuando esta última empresa quebró. En la televisión MMDS o por microondas también la empresa dominante es Multivisión (ahora conocida como MasTV), la cual opera directamente 11 sistemas en las principales ciudades del país.

Lo mismo sucede en el ámbito de la radiodifusión. Las dos principales empresas de televisión dominan más de 90 por ciento de las concesiones: Televisa controla el 80 por ciento y Televisión Azteca el 13 por ciento. Como afirma Raúl Trejo Delarbre, ambas empresas “constituyen un duopolio que, más allá de las intenciones o los intereses de cada uno de esos consorcios, es posiblemente el mayor signo de la antidemocracia en el México de nuestros días”. En radio, también existe una concentración en una decena de grupos, aunque no tan evidente como en televisión.

Los oligopolios en telecomunicaciones y en radiodifusión se han convertido no sólo en un problema económico, sino también han dañado la cultura y sus manifestaciones más diversas, la competencia comunicacional y por supuesto la transición democrática que se aspira en México.

Convergencia y la mediamorfosis

Con esos operadores es como se está generando parte importante de la convergencia tecnológica en México.

La convergencia es definida de diferentes maneras. E. Holsinger dice: “Se entiende por convergencia la capacidad de diferentes plataformas de red de transportar tipos de servicios esencialmente similares. El multimedia es el resultado de la tendencia convergente de diversas tecnologías. Cada una mantiene su propia evolución y además, se integra en el nuevo sistema para dinamizarlo”.

En el Libro Verde de la Comisión Europea sobre la Convergencia este concepto es definido como “la capacidad de diferentes plataformas de red de transportar tipos de servicios esencialmente similares, o la aproximación de dispositivos de consumo tales como el teléfono, la televisión y el ordenador personal”. Es decir, el propósito es que a través de una misma red se ofrezcan los servicios de telecomunicaciones que antes se tenían que dar en soportes individuales.

La Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) es todavía más precisa: la convergencia “se utiliza para describir casi cualquier tendencia que representa un contacto aún más estrecho entre los sectores de las tecnologías de la información, la radiodifusión y las telecomunicaciones”.

Al proceso de convergencia se le ha demonizado comúnmente como “triple play” por los tres ámbitos fundamentales de los servicios considerados: datos, audio y video, que se transmiten en una misma red de telecomunicaciones. También ahora se habla de un “cuadruple play” por la incorporación de servicios móviles como la telefonía celular.

La convergencia digital comenzó entre las telecomunicaciones y la informática y de ésta con la radiodifusión. Ahora esta convergencia se está presentando entre la radiodifusión, las tecnologías de información y las telecomunicaciones.

Una de las variantes de esta convergencia es que a través de las frecuencias de radio y televisión abiertas se ofrezcan al mismo tiempo y por la misma red servicios de telecomunicaciones que sólo existían parcialmente en los sistemas analógicos. A esta última convergencia es sobre la que hablaré a continuación.

A nivel técnico, la convergencia entre la radiodifusión (radio y televisión abiertas, reiteramos) y las telecomunicaciones tiene un potencial importante en materia de nuevos o más servicios agregados o adicionales, gracias a la digitalización. Hay quienes consideran que a través de esta convergencia lo que se presenta es una mediamorfosis: “Cuando emergen nuevas formas de medios de comunicación, las formas antiguas generalmente no mueren, sino que continúan evolucionando y adaptándose”, dice Roger Fidler.

Nuevas posibilidades

En el sector de las telecomunicaciones, una amplia gama de servicios pueden ser prestados a través del espectro radioeléctrico por donde viajan las señales de la radiodifusión. En el caso de la televisión, además de la gran calidad de imagen, con formato ancho, similar al cine, y sonido similar al disco compacto y multicanal (teatro en casa), se logra la transmisión de varios flujos de datos “multiplexados” que permiten la transmisión de servicios como los siguientes:

• Internet

• Correo electrónico

• Transmisión de datos para empresas e instituciones

• Películas, canciones, juegos o cualquier otro contenido a demanda.

• Sonido y subtítulos en varios idiomas.

• Servicios de TV Interactiva: informativos en tiempo real, información de tráfico vehicular y clima, venta de productos (e-comerce).

• Teletexto

• Aplicaciones de educación.

• Servicios para personas con capacidades diferentes

En el caso de la radio, dependiendo de los estándares existentes que se desarrollan en el mundo, algunos de los servicios que potencialmente es posible ofrecer son:

• Sonido en 5.1 canales (teatro en casa)

• Transmisión de datos para empresas e instituciones

• Transmisión de imágenes

• Datos como nombre de la estación, identificación, frecuencia, autor o intérprete de la melodía que se transmite en ese momento, programa, etc.

• Información especializada (finanzas, cotizaciones, tráfico vehicular)

• Avisos comerciales

• Avisos de emergencia

• Localización de personas (paging)

• Carteleras electrónicas (tipo espectaculares)

Además de una mayor oferta de servicios, es innegable que puede generarse una mayor interactividad entre operadores y usuarios. “Con la televisión digital –dice Ramón Alonso- desaparece el espectador pasivo, cuya única interacción consiste en cambiar de canal o subir el volumen sonoro del receptor de televisión. La interactividad otorga la capacidad al espectador de intervenir en los programas o servicios que recibe en su receptor. Es una herramienta que sin duda revolucionará la forma en que la mayor parte de la población recibe contenidos audiovisuales”.

Los estándares

Los servicios que pueden ofrecer las televisoras y las radiodifusoras digitales como consecuencia de la convergencia con las telecomunicaciones pueden ampliarse y diversificarse, dependiendo de las plataformas tecnológicas que lo soporten. Los diseñadores de tecnología, generalmente grandes empresas o consorcios internacionales, establecen principios elementales para las aplicaciones técnicas, por lo que las modalidades de los usos educativos, sociales, culturales y comerciales pueden variar.

En el ámbito de la radio y la televisión abiertas (como de las restringidas o de paga) se han desarrollado diferentes estándares tecnológicos. En general, todos ellos han privilegiado la alta definición tanto de audio, para la radio, y de sonido e imagen en el caso de la televisión, pero la digitalización y la compresión de señales es lo que permite generar posibilidades de servicios, de comunicación e interacción diferentes que incluso pueden modificar el modelo en el desarrollo de la radiodifusión y las telecomunicaciones. Todo depende de los alcances y límites de la legislación, de la visión de los órganos reguladores o bien de los intereses políticos y económicos de los sectores involucrados para, por ejemplo, limitar o ampliar las posibilidades de los servicios en una tecnología, liberar frecuencias del espectro radioeléctrico u otorgar canales o licencias para nuevos operadores.

Por ejemplo, en la radio hay varios estándares digitales. El sistema Eureka 147, desarrollado por los europeos, opera en una banda de frecuencias, más grande, que permite una capacidad mayor para nuevos operadores, mientras que el sistema IBOC de Estados Unidos lo que hace es fundamentalmente digitalizar las transmisiones de las emisoras de AM y FM actuales, conservando la misma estructura de control de frecuencias de los mismos grupos radiofónicos, no obstante que la digitalización en los canales de FM permite la transmisión de canales de audio adicionales.

Una determinante importante de la elección de los sistemas es de carácter económico y geográfico. Lo que se busca son las llamadas economías de escala para que las inversiones en la implementación de los sistemas, los gastos de investigación y desarrollo y la fabricación de receptores digitales, sean redituables en un plazo no muy extenso. Diversas organizaciones se han pronunciado en ese sentido.

En el 2003, la Comisión Interamericana de Telecomunicaciones (CITEL) de la Organización de Estados Unidos (OEA) adoptó a través de uno de sus grupos de trabajo (el Comité Consultivo Permanente II Radiocomunicaciones) una resolución en la que insta a los países miembros de la OEA a que utilicen una norma común en todo el hemisferio y que la instalen tan rápidamente como lo permiten las condiciones locales. Las palabras de uno de los promotores más importantes del estándar ATSC son claras sobre esas pretensiones unificadoras:

“La adopción de una norma de transmisión TTD común en todo el hemisferio creará grandes economías de escala, gracias a las cuales habrá muchos más programas y productos de consumo ofrecidos por más proveedores a precios más bajos, con lo que la TTD será accesible para todos y se acelerará la transición a la TTD en toda la región”.

Sin embargo, la lógica económico-geográfica, no siempre es compartida por todos los países en un territorio continental. Por ejemplo, Brasil eligió el estándar digital desarrollado por los japoneses (el ISDB), lo cual parecía imposible si consideramos que ese país tenía un sistema de televisión analógico creado por los europeos. Brasil eligió en 2006 ese sistema porque a su parecer habrá un beneficio de inversión hacia el país sudamericano mediante la instalación, por parte de la empresa nipona Toshiba, de una fábrica de semiconductores, y porque el sistema ofrece más opciones, entre ellas que los teléfonos móviles y otros aparatos portátiles actúan como receptores clásicos de televisión, lo que permite ver en tiempo real y de manera gratuita los mismos programas que desde un televisor casero. De igual manera, Argentina rectificó su decisión inicial, durante el gobierno de Carlos Menem, de adoptar el sistema ATSC, y ahora estudia nuevas opciones, lo cual abre un nuevo escenario sobre el desarrollo de la televisión en el denominado Mercosur.

China es otro país que prefirió desarrollar su propia norma de televisión digital, con base en dos estándares creados de manera independiente por la Universidad de Oinghua, de Beijing, y la Universidad Jiatong, de Shangai. El gobierno chino considera que con esta decisión el país se ahorrará una gran cantidad de dinero en el pago de patentes. Se prevé que en el 2007 comenzará a operar el nuevo estándar chino.

La elección de estándares no es, por ejemplos como los anteriores, algo sencillo y por ello es necesario que confluyan los diferentes intereses de los actores de los directa e indirectamente involucrados. En el mundo, diversas organizaciones han hecho recomendaciones muy claras a los países sobre los procesos de transición analógico-digital en virtud de que se trata de procesos complejos con implicaciones económicas y sociales que van más allá de una mera migración técnica.

Al respecto, la Comisión de las Comunidades Europeas hizo en el 2003 la siguiente comunicación a los estados miembros de la comunidad europea:

“Las intervenciones políticas de los Estados miembros deberán ser transparentes, justificadas, proporcionadas y oportunas en el tiempo, con el fin de minimizar los riesgos de falseamiento de la competencia. Deberán formularse con arreglo a unas directrices políticas específicas y bien determinadas en función de las dificultades que presente el mercado. Esto exige la realización de evaluaciones de impacto y la instauración de un seguimiento, tanto de la aplicación de la política como de la evolución en el mercado. Intentar imponer la conversión en contra de los intereses del sector y de los usuarios puede tener consecuencias insostenibles… Además, toda intervención deberá ser no discriminatoria y neutra desde el punto de vista tecnológico. Todo tratamiento diferenciado de los actores del mercado debe justificarse…”. (el subrayado es mío)

En este proceso de digitalización y convergencia, recalca la Comisión de las Comunidades Europeas, hay una situación especial del sector de la radiodifusión, no comparables con las que tienen otros servicios de telecomunicaciones:

“En las sociedades democráticas (la radiodifusión) desempeña un papel fundamental, especialmente en el desarrollo y difusión de valores sociales. La radiodifusión ofrece un conjunto de características único. Su penetración amplia permite una cobertura prácticamente total de la población mediante diferentes redes de radiodifusión; la divulgación de ingentes cantidades de noticias y acontecimientos, así como de programas culturales, hace que a la vez influya y refleje la opinión pública y los valores socioculturales. La conversión puede tener repercusiones en estos intereses generales”.

El documento final de “El Consenso de Tegucigalpa”, resultado de la Reunión de la Consulta “Retos y Oportunidades de la Sociedad de la Información” (Centroamérica, México, Cuba y República Dominicana), auspiciada por la UNESCO y la UIT, establece en uno de sus puntos que las Tecnologías de Ia Información y la Comunicación (TIC) deben estar al servicio de del desarrollo, la erradicación de la pobreza, la gobernabilidad democrática y la preservación del entorno común y el ambiente. Para ello es necesario “el fortalecimiento de las instituciones y de los actores, así como de las capacidades del desarrollo local, nacional y regional. De modo específico demanda la realización de diagnósticos comparativos y el diseño de políticas nacionales democráticas y estrategias sectoriales y regionales concertadas, así como la armonización de marcos normativos y regulatorios” (el subrayado es mío).

Situación de México

En México, la política implementada para la digitalización y la convergencia tecnológica se ha sostenido fundamentalmente en los ritmos y necesidades del sector empresarial de la radiodifusión, apoyado por los grandes grupos transnacionales desarrolladores de la tecnología y de las empresas fabricantes de equipos.

La llegada de la digitalización, las posibilidades para el desarrollo de nuevos servicios, llevó a conformar un mecanismo de presión, fundamentalmente político-mercantil, para la creación de un marco jurídico favorable hacia la convergencia entre los mismos operadores de la radiodifusión y las telecomunicaciones.

Como se sabe, la regulación de la radiodifusión y las telecomunicaciones se mantuvo separada, en virtud de las características de los servicios, pero especialmente por su impacto social y cultural: mientras la radio y la televisión abiertas tuvieron siempre una mayor cobertura por su “gratuidad” en la recepción –que hoy llega a más del 90 por ciento de la población del país-, otros servicios de telecomunicaciones como los sistemas de radio y televisión de paga, precisamente por el costo de los servicios, tienen una penetración de no más del 20 por ciento de la población.

Con una visión de largo plazo, delante de los legisladores y del gobierno federal, el consorcio de medios más importante de México, Grupo Televisa, con el apoyo del organismo cúpula del sector, la Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión (CIRT), llevaron de la mano al gobierno para el establecimiento de un modelo jurídico acorde a sus necesidades de expansión, de crecimiento en la era digital, tal como ocurre con otras empresas oligopólicas en el mundo.

Esta situación, como dice María de la Luz Casas, no fue generada fortuitamente. Responde a una estrategia implementada desde hace años, incluso décadas, de los grandes capitales internacionales y de las industrias de los medios con repercusiones directas en la región y por supuesto en México. Hay varios hechos decisivos: la venta de Teléfonos de México a Carlos Slim en 1991 y la posterior incorporación de socios extranjeros, las modificaciones al artículo 28 constitucional para permitir la inversión extranjera en las telecomunicaciones en el 2003 y la creación de la Ley Federal de Telecomunicaciones en la que se abrió el sector (redes de telecomunicaciones, espectro radioeleléctrico y comunicación vía satélite) a los capitales extranjeros hasta en un 49 por ciento y en un 100 por ciento en la telefonía celular.

“En el caso de la industria del entretenimiento, y particularmente por lo que toca a la radio y la televisión, pareciera ser que la política pública siempre ha sido lo suficientemente benéfica para la industria, como para facilitar su desarrollo sin mayores contratiempos”, afirma María de la Luz Casas. Más adelante apunta: “Así observamos que por primera vez en la historia de nuestro país, la infraestructura tecnológica en materia información y de comunicaciones de la que hoy depende nuestro desarrollo, ha sido dejada casi enteramente en las manos de un puñado de empresarios; lo cual implica que el crecimiento del sector en el futuro dependerá de la articulación entre los intereses nacionales y los de las grandes industrias de desarrollo tecnológico internacional. Lo anterior ha propiciado el crecimiento paulatino de un centro de concentración de poder localizado tanto dentro como fuera de las estructuras del Estado”.

Los acuerdos gubernamentales sobre la política digital iniciaron casi al término del sexenio de Ernesto Zedillo y se han cristalizado en la administración del presidente Vicente Fox. Uno de estos acuerdos consistió en reservar las bandas de frecuencias que serán utilizadas para las tecnologías de radio y televisión terrestres digitales, según el acuerdo del entonces titular de la SCT, Carlos Ruiz Sacristán, publicado en el Diario Oficial de la Federación en marzo del 2000, bajo la justificación “de realizar trabajos de investigación y desarrollo relativos a la introducción de la radiodifusión sonora y televisión digitales”.

Otro logro importante fue la modificación de los títulos de concesiones y permisos para que sus titulares adopten “todas las medidas que dicte la Secretaría para la introducción, desarrollo e implantación en México de las tecnologías digitales aplicables a la radiodifusión”, de acuerdo con lo publicado en el Diario Oficial de la Federación del 3 de octubre de 2000.

Pero quizás el logro más importante fue haber creado, antes de los acuerdos mencionados, el Comité Consultivo de Tecnologías Digitales para la Radiodifusión en julio de 1999, en cuyas manos ha estado prácticamente todo el proceso de introducción de las tecnologías digitales de la radiodifusión en México.

Dicho Comité, creado a petición de la misma CIRT, tiene las facultades de emitir recomendaciones al secretario de Comunicaciones y Transportes en torno de las acciones legales, administrativas y técnicas para la adopción de las tecnologías digitales en materia de radio y televisión. El titular de la SCT, en su caso, las adoptará y “realizará las acciones pertinentes”, según lo establece el acuerdo.

El beneficio para la industria de la radiodifusión es que este Comité sólo cuenta con seis miembros: tres designados por la SCT y tres por la CIRT, “sin perjuicio de que puedan invitarse a las sesiones del Comité a las personas o instituciones que el mismo estime necesario, en razón de sus conocimientos técnicos en materia de tecnologías de radiodifusión”.

Es un Comité en el que los permisionarios de las estaciones de radio y televisión (emisoras culturales o educativas sin fines de lucro, entre ellas las comunitarias) son sólo simples espectadores. No digamos cualquier otro sector de la sociedad.

Pese a esta situación, la actual administración del presidente Vicente Fox mantuvo el camino planteado por los radiodifusores. El Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2001-2006 reitera la necesidad de llevar a cabo las labores de investigación y desarrollo de las tecnologías digitales, a través del mismo Comité Consultivo de Tecnologías Digitales para la Radiodifusión.

Televisión digital terrestre

Uno de los resultados más exitosos del Comité fue la recomendación del estándar tecnológico estadounidense ATSC y el establecimiento de la política para la transición a la televisión digital terrestre en México.

Un acuerdo funcional a los intereses y tiempos de los empresarios de la televisión, donde las obligaciones que ellos tienen son las que ellos mismos se impusieron con base en sus metas de trabajo. Son ellos los que mediante este documento han determinado que para el 2006 debieran existir los primeros canales de televisión digital en las principales ciudades del país y establecieron que para el periodo del 2010 al 2012, entre cuatro y seis años después, para que las televisoras culturales y educativas tengan las primeras señales digitales en zonas de cobertura de un millón y medio de habitantes en adelante.

El acuerdo establece como fecha probable para el término de la era analógica de la televisión es el 31 de diciembre del año 2021. Sin embargo, no es una fecha definitiva dado que hay posibilidades de ampliar el plazo, si las condiciones económicas o de mercado así lo determinan. El acuerdo también precisa seis periodos de introducción de la televisión digital en ciudades que va de más a menos habitantes (2004-2006, 2007-2009, 2010-2012, 2013-2015, 2016-2018 y 2019-2021).

Otro aspecto relevante que demuestra la habilidad política de los empresarios de la radiodifusión es que a cambio del compromiso de llevar a cabo las transmisiones digitales en los plazos señalados, se refrendarían los refrendos con vencimiento al mismo 31 de diciembre de 2021. Precisa el documento que estos refrendos se realizan con el fin de que los empresarios de la televisión puedan realizar sus inversiones para el cambio tecnológico con la seguridad de que sus concesiones no serán tocadas.

Paralelamente el gobierno llevó a cabo la asignación de un canal adicional a cada uno de los operadores para las transmisiones digitales (“canales espejo”). Al concluir la digitalización, los canales analógicos serán devueltos, aunque una reforma a legislación de radio y televisión aprobada en el 2006, sobre la cual hablaremos más adelante, da la posibilidad para que los concesionarios se queden con esos canales, lo que reforzaría el esquema actual de concentración.

A mediados de 2006, Televisa, Televisión Azteca y Multimedios Televisión, división del grupo Multimedios Estrellas de Oro, ya tenían canales de televisión digitales al aire en algunas ciudades del país, como el Distrito Federal, Monterrey, Guadalajara, Tijuana, entre otras.

Modelo funcional

El modelo de televisión digital terrestre elegido por México puso de relieve dos aspectos:

1) Uno de ellos es que con base en este acuerdo de política digital, México, al igual que Estados Unidos, privilegió la alta definición en los canales digitales de televisión, lo cual impide que un mismo canal de 6 Mhz pueda ser dividido en dos, tres o hasta cuatro señales digitales para la transmisión de contenidos de televisión.

En varios países europeos, en los que se adoptó un estándar distinto, el ISDB, el espectro de 8 megahertz destinado originalmente a cada canal analógico de televisión, se dividió para dar paso a nuevos canales de televisión digitales y abrir el espectro radioeléctrico para nuevos operadores.

¿Es posible que con el estándar ATSC adoptado por nuestro país se haya realizado una apertura similar para nuevos operadores? Por supuesto que si. El estándar ATSC como en general la mayoría de los sistemas digitales comprimen las señales para dar cabida a nuevos servicios en el mismo canal.

Sin embargo, el gobierno reiteró el modelo de concentración, no hubo una posición de Estado, de pluralidad, como un proceso natural que ofrecía la digitalización de las señales. Una posición distinta fue la que adoptó la Comisión de las Comunidades Europeas:

“El desarrollo de la radiodifusión digital es positivo ya que mejora la variedad y la calidad de los servicios, especialmente gracias a la compresión. Ésta última aumenta tanto el rendimiento del espectro como la capacidad útil de la red”. Asimismo, dice, entre las ventajas de la digitalización, se encuentra una “mayor competencia en el mercado y estímulo de la innovación gracias a la llegada de nuevos competidores en distintos niveles de la cadena de valor, por ejemplo de radiodifusores u operadores de aplicaciones interactivas”.

Si bien es cierto que la digitalización permite hacer menos rigurosa la norma de la tecnología analógica consistente en la necesaria separación de varios canales entre uno y otro canal en operación o en servicio, no deja de ser relevante la visión conservadora del cambio tecnológico que avaló el gobierno federal mexicano.

2) El segundo aspecto fundamental consiste en la prestación de servicios adicionales de telecomunicaciones en los canales de la radiodifusión. En el acuerdo de la televisión digital ya se preveía la convergencia tecnológica en los términos siguientes:

“El modelo promoverá la prestación de servicios de telecomunicaciones por parte de los concesionarios y permisionarios de las estaciones de televisión, conforme a la legislación y disposiciones reglamentarias en materia de telecomunicaciones, sin que esto impida permanentemente la transmisión de programas de alta definición. En este sentido, la solicitud para la prestación de servicios de telecomunicaciones que, en su caso, sea factible prestar por el concesionario o permisionario, a través de los canales asignados a la TDT, sin que de manera alguna implique la interrupción total o parcial de la TDT, estará sujeta y se resolverá conforme a la Ley Federal de Telecomunicaciones y demás disposiciones legales y reglamentarias que sean aplicables”.

La Ley Federal de Radio y Televisión, de 1960, y la Ley Federal de Telecomunicaciones, de 1995, en virtud de regular ambos servicios de manera separada, no preveía esa convergencia, por lo que para Televisa era fundamental un marco legal favorable para el desarrollo de los servicios convergentes, más aún ante el inminente inicio de las transmisiones de televisión digital bajo el estándar estadounidense ATSC.

Las posibilidades para el desarrollo de nuevos negocios para Televisa, era prioritaria, como se aprecia en las palabras de uno de los altos directivos de esta empresa, expresadas antes de la aprobación de la denominada “ley Televisa”:

“Yo creo que si los radiodifusores nos quedamos en la idea de solamente seguir transmitiendo imágenes con su audio asociado, o en el caso de la radio solamente música y voz, estamos desaprovechando una gran oportunidad para ser efectivamente parte, primero, de la convergencia digital, y segundo, explotar esas nuevas oportunidades de negocio. Hay que recordar que el impacto que tiene la transmisión pública, abierta, que llega directamente desde el centro de transmisión a las casas, sin que el televidente tenga que pagar un centavo, es una excelente oportunidad para, con un poco de talento y tecnología, poder hacer negocios asociados al negocio principal que todos nosotros manejamos, que es la televisión o la radio”.

Paralelamente, aún sin el marco jurídico favorable, Televisa comenzó a llevar a cabo transmisiones experimentales para el desarrollo de servicios adicionales de telecomunicaciones en sus canales de televisión. Para ello se asoció con la empresa coreana Aircode. De acuerdo con una nota informativa de Aircode, desarrolladora de la tecnología para la prestación de estos servicios, algunas de las aplicaciones de su plataforma son “información en pantalla durante partidos de futbol en HDTV, la programación con juegos acertijos interactivos, los servicios informativos en tiempo real, el comercio a través de la televisión y las encuestas de audiencia”.

El nuevo marco jurídico

Con la televisión digital terrestre en marcha y con la experimentación de servicios adicionales de telecomunicaciones en frecuencias asignadas a la radiodifusión, sólo bastaba el marco legal adecuado. Después de un intenso cabildeo y presión política, Televisa lo logró en el año 2006. Las reformas a la legislación en radiodifusión y telecomunicaciones se hicieron luego de varios años de debate intenso en esta materia.

En efecto, justo al inicio de la actual administración, se creó una mesa de diálogo, en el marco de la Reforma del Estado, a la que fueron invitados diferentes sectores de la sociedad para definir una nueva ley en materia de radio y televisión. Sin embargo, las conversaciones se rompieron al publicarse inesperadamente una serie de reformas al Reglamento de la Ley Federal de Radio y Televisión -que benefició a las televisoras con nuevas facilidades para la transmisión de publicidad-, y la modificación del acuerdo del tiempo fiscal, existente desde 1968, que obligaba a las emisoras de radio y televisión a ceder el 12.5 por ciento de su tiempo para los fines que considerara el Estado.

Las organizaciones ciudadanas, sacadas de esta manera del proceso de revisión del marco legal, impulsaron una nueva iniciativa de ley, la cual fue avalada por un grupo de senadores. Sin embargo, los empresarios nuevamente cuestionaron la propuesta, ya que en su opinión no se consideraba la convergencia tecnológica ni la conformación de un solo órgano regulador para la radiodifusión y las telecomunicaciones, como ocurría en otros países avanzados.

El debate se polarizó y en la Cámara de Senadores diversos senadores hicieron todo lo posible por desechar la propuesta de ley de radio y televisión. Cuando la discusión del anteproyecto había entrado en una etapa de agonía por las constantes trabas de algunos legisladores, el 1 de diciembre de 2005 la Cámara de Diputados aprobaba una nueva reforma, calificada como la “ley Televisa”, que tan intensamente se debatió en los meses siguientes.

La nueva reforma satisfacía plenamente los requerimientos en materia de convergencia tecnológica y establecía nuevas disposiciones para hacer más difícil la entrada al sector de futuros operadores.

El artículo 28 de la reformada Ley Federal de Radio y Televisión es la base fundamental de la convergencia entre radiodifusión y telecomunicaciones, al dar las posibilidades para que los concesionarios de frecuencias de radio y televisión puedan proporcionar los servicios adicionales de telecomunicaciones. Dicho artículo establece lo siguiente:

“Los concesionarios que deseen prestar servicios de telecomunicaciones adicionales a los de radiodifusión a través de las bandas de frecuencias concesionadas deberán presentar solicitud a la Secretaría.

“Para tal efecto, la Secretaría podrá requerir el pago de una contraprestación, cuyo monto se determinará tomando en cuenta la amplitud de la banda del espectro radioeléctrico en la que se prestarán los servicios de telecomunicaciones adicionales a los de radiodifusión, la cobertura geográfica que utilizará el concesionario para proveer el nuevo servicio y el pago que hayan realizado otros concesionarios en la obtención de bandas de frecuencias para usos similares, en los términos de la Ley Federal de Telecomunicaciones.

“En el mismo acto administrativo por el que la Secretaría autorice los servicios de telecomunicaciones, otorgará título de concesión para usar, aprovechar o explotar una banda de frecuencias en el territorio nacional, así como para instalar, operar o explotar redes públicas de telecomunicaciones, a que se refieren las fracciones I y II, respectivamente, del artículo 11 de la Ley Federal de Telecomunicaciones.

“Estos títulos sustituirán la concesión a que se refiere el artículo 21 de la presente ley.

“Los concesionarios a quienes se hubiese otorgado la autorización a que se refiere este artículo deberán observar lo siguiente:

“I. Las bandas de frecuencias del espectroradioeléctrico y los servicios de telecomunicaciones que se presten en ellas, se regirán por las disposiciones aplicables en materia de telecomunicaciones;

“II. El servicio de radiodifusión se regirá por las disposiciones de la presente ley, en lo que no se oponga a la Ley Federal de Telecomunicaciones”.

Artículo 28-A. La Secretaría emitirá disposiciones administrativas de carácter general para fines de lo previsto en el artículo 28 de esta ley atendiendo, entre otros, a los siguientes criterios:

I. El uso eficiente del espectro radioeléctrico y de la infraestructura existente;

II. La promoción de la competitividad, diversidad, calidad y mejores precios de los servicios, y

III. El impulso de la penetración y cobertura de servicios.

La Secretaría vigilará que no se afecten en forma alguna los servicios de radiodifusión, ni la implantación futura de la digitalización de los propios servicios.

La reforma fue aprobada por la Cámara de Senadores el 30 de marzo de 2006, luego de un intenso debate.

Gracias a las modificaciones legales, los concesionarios de radio y televisión pueden prestar servicios adicionales de telecomunicaciones en las mismas bandas de frecuencias que les han sido concesionadas, tan sólo avisándole a la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel). Para ello, la Cofetel “podrá” recibir el pago de una contraprestación y no se requerirá de la opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia (Cofeco).

Bajo el argumento de promover la convergencia tecnológica, las televisoras estarán en posibilidad de desarrollar nuevos negocios en los “canales espejo” destinados a la transmisión de sus señales digitales. Para que esto suceda, los concesionarios tendrán que sustituir sus títulos de concesión de servicios de radiodifusión por el de servicios de redes públicas de telecomunicaciones. Sobre este tema, hubo infinidad de cuestionamientos que no fueron atendidos por los senadores. En uno de los dictámenes técnicos elaborado por el mismo gobierno federal, a través de la SCT se comenta que “si bien es deseable que se presten servicios de telecomunicaciones, en todo momento debe de prestarse el servicio de televisión digital”.

Y precisa: “Como está planteado existen inclusive dos formas extremas de verlo: 1. Por un lado cabe la posibilidad de que el espectro (se refiere al canal analógico de televisión que deberá devolverse una vez concluido el periodo de transición hacia la digitalización) nunca se restituya al Estado, ya que el particular podrá argumentar que a él le aplica la Ley Federal de Telecomunicaciones y que en consecuencia no le retiren el canal adicional , y 2. Que el espectro que aún no se ha otorgado, no se puede otorgar en los términos planteados en la política (es decir, la asignación de un canal adicional de televisión a cada concesionario para que en aquel se realicen las transmisiones digitales) y en los títulos de concesión o permisos, ya que la forma planteada en dichos documentos se opone a la Ley Federal de Telecomunicaciones y, por lo tanto, debiera ser licitado y no asignado”.

El artículo referido también fue cuestionado porque las emisoras permisionadas fueron excluidas de la posibilidad de prestar los servicios adicionales de telecomunicaciones, lo cual también va en contra de lo contenido en el acuerdo sobre la televisión digital terrestre.

Para dar congruencia a estos nuevos servicios adicionales de telecomunicaciones, las reformas incorporaron una nueva definición de “industria de radio y televisión”, como aquella que “comprende el aprovechamiento de las ondas electromagnéticas, mediante la instalación, funcionamiento y operación de estaciones radiodifusoras por los sistemas de modulación, amplitud o frecuencia, televisión, facsímile o cualquier otro procedimiento técnico posible, dentro de las bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico atribuidas al servicio”. En opinión de la SCT este artículo permite sin que exista licitación se presten por parte de los concesionarios de radio y televisión todo tipo de servicios que técnicamente sean posibles. “Esto atenta contra toda práctica internacional en la materia, ya que para servicios adicionales en el mundo existen aprovechamientos adicionales para el Estado”.

En efecto, la regulación de los servicios adicionales responde a criterios distintos en diversos países del mundo. En Estados Unidos, la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC por sus siglas en inglés) estableció que aquellos radiodifusores que ofrezcan servicios adicionales por las que se cobre una tasa a los abonados que las reciban, deberán pagar al gobierno una tasa equivalente al 5 por ciento de los ingresos brutos generados por ese servicio. A su vez en España se dispuso que los concesionarios de televisión digital terrestre que deseen ofrecer “servicios digitales adicionales de TTD (Televisión Terrestre Digital)” se obligan a “tramitar las correspondientes licencias o autorizaciones, de acuerdo con la Ley 11/1998, del 24 de abril, General de Telecomunicaciones, no pudiendo prestar tales servicios previamente a obtenerlas”. La Ley General de Telecomunicaciones de ese país establece, en todo caso, una contraprestación obligatoria.

En el caso de la radio, también se prevé la convergencia tecnológica con las telecomunicaciones, pero la decisión del estándar tecnológico (Eureka 147, IBOC o DRM) quedará en manos del ya mencionado Comité Consultivo de Tecnologías Digitales para la Radiodifusión.

CUADRO COMPARATIVO SOBRE TELEVISIÓN DIGITAL

PAIS ESTÁNDAR ANCHO DE BANDA DE CANAL TV SERVICIOS ADICIONALES CONDICIONES CONCESIONES

España

DVB

8 Mhz

Si Contraprestación obligatoria. Sólo un 20% de espacio para estos servicios

10 años

Estados Unidos

NTSC

6 Mhz

Si Tasa por uso de espectro equivalente al 5% de los ingresos generados por el servicio

8 años

México

NTSC

6 Mhz

Si El gobierno podrá requerir una contraprestación. Los concesionarios de radiodifusión se convierten en redes públicas de telecomunicaciones

17 años

Dos visiones

La discusión de las reformas a la Ley Federal de Radio y Televisión y la Ley Federal de Telecomunicaciones no estuvo alejada del análisis e investigación de lo que se ha denominado la Sociedad de la Información y el Conocimiento y particularmente en lo referente a la convergencia tecnológica.

La amplia discusión que se generó a fines de 2005 y durante el 2006, nos llevó a diferentes terrenos en prácticamente todos los campos: lo político, lo económico, lo social y lo cultural. Sin lugar a dudas, ha sido una discusión histórica en materia de medios de comunicación en nuestro país.

En el ámbito tecnológico, hubo dos visiones claras sobre cómo se concibe a las nuevas tecnologías. Una fundamentalmente empresarial, que se apoyó en las bondades de la convergencia tecnológica y la digitalización, del mundo de la modernidad que esperaba a los mexicanos con estas tecnologías, de la ampliación de la oferta de servicios y en contra de una mayor regulación para impulsar el mercado. La otra, sustentada en un discurso que apoya la convergencia y la digitalización, pero sobre bases de una mayor participación social y la democratización de los medios de comunicación.

Finalmente se impuso el primer modelo, aunque no sobre la base de la argumentación, sino de la presión política de los empresarios de la industria y los intereses de los partidos políticos bajo el competido proceso electoral del 2006. Fue de esta manera como se jugó el futuro de los servicios convergentes de la radiodifusión y las telecomunicaciones, sin que existiera en ningún momento una política pública promovida por el Estado.

A lo largo de la discusión de estas reformas, fue relevante la participación activa de diversos investigadores de la comunicación, quienes contribuyeron a generar una visión más amplia de las consecuencias que tendrían estas reformas en la sociedad, la comunicación y los medios en México. Su aportación fue fundamental en el debate, pero mucho más en la promoción de políticas públicas en el sector que no sólo se limiten a satisfacer la lógica de mercado de quienes las impulsan.

Sobre esta incidencia, la investigadora Delia Crovi escribió:

“Como ciudadanos y desde la academia, tenemos la posibilidad de realizar intervenciones que permitan pasar de la simple propuesta discursiva, optimista, de los organismos financieros internacionales, a una lectura de la realidad que lleve a delinear políticas públicas acordes con las necesidades de los países. Esta es la puerta que nos deja abierta una sociedad de la información y el conocimiento (¿o de la comunicación?) inconclusa, planteada más en el discurso, en el desiderátum, que en la realidad. Se trata sin duda de una tarea compleja, multisectorial, cuyo objetivo es hacer de los nuevos medios y su convergencia una herramienta para el conocimiento y un instrumento de participación social.”

El debate sobre la convergencia de la radiodifusión con las telecomunicaciones sigue abierto en México.

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