LOS IMPUESTOS COMO INSTRUMENTOS DE POLÍTICA ECONÓMICA EN MÉXICO

LOS IMPUESTOS COMO INSTRUMENTOS DE POLÍTICA ECONÓMICA EN MÉXICO

Luis Alberto Jiménez Trejo (CV)

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CAPÍTULO IV MÉXICO, LOS IMPUESTOS Y SU IMPACTO EN LA ECONOMÍA.

Este capítulo aborda algunos aspectos importantes de la imposición en México, realiza una breve reseña histórica de los impuestos y su aplicación desde 1810 hasta nuestros días, posteriormente describe cómo está organizado el sistema impositivo actual y busca definir sobre quiénes pesa la mayor parte de la carga fiscal.

4.1.- Antecedentes históricos de los ingresos públicos en México.

A partir de 1810, Hidalgo, Morelos y los caudillos de la independencia lucharon contra la esclavitud y por la abolición de alcabalas, gabelas y peajes. Esa fue su bandera.

Después vinieron la independencia y la lucha por el poder en sin número de cuartelazos. Esto impidió consolidar un sistema fiscal serio, y fatalmente trajo consigo una tendencia del mexicano a no pagar contribuciones. Lo ruinoso de este vicio caería sobre el propio mexicano durante largos periodos de crisis.

Con el arribo al poder de Antonio López de Santa Anna se decreta una contribución de un real por cada puerta y cuatro centavos por cada ventana de las casas, e inventa un impuesto de dos pesos mensuales por cada caballo robusto y un peso por cada caballo flaco, así como también un peso al mes por cada perro, fuera cual fuese su estado.

Después de Santa Anna vino el imperio de Maximiliano. El monarca hizo traer colaboradores europeos que aún cuando no conocían el país eran tan imaginativos para inventar impuestos como Santa Anna.

Con Benito Juárez triunfó la república y la situación empezó a cambiar, pero la mentalidad de los mexicanos padecía ya, por atavismo, un fuerte rechazo a los impuestos. Ni el presidente Juárez ni su sucesor Lerdo de Tejada pudieron hacer mucho en materia fiscal por ese motivo.

Apenas iban las cosas mejorando cuando ocurrió la revolución de Tuxtepec con Porfirio Díaz levantado en armas. Los planes hacendarios se desvanecieron y comenzó la dictadura: don Porfirio duplicó el impuesto del timbre postal, gravo las medicinas y cien artículos más, de hecho llegó a cobrar impuestos por adelantado.

En 1887 Porfirio Díaz77 pide prestados 10.5 millones de libras esterlinas al gobierno inglés. La deuda externa sube a 52 millones de pesos. Se pagan muchos intereses. Ocho años después la "evolución económica" tan mencionada por el gobernante se manifiesta así: 193 millones de deuda externa; nuevo aumento del impuesto al timbre; otro préstamo de 40 millones de dólares y emisión de 23 millones de pesos.

Esto continuó así hasta que el descontento llegó a su máximo y en 1910 con la Revolución Mexicana se puso fin al Porfiriato. Los gobiernos siguientes tuvieron tantos problemas que no pudieron prestar mayor atención a los fiscales.

Cuartelazo de por medio, Victoriano Huerta se hace del poder en 1913.

Adiciona los derechos de importación y grava fuertemente a licores, vino, cervezas, alcoholes, tabaco y petróleo. Se gasta 36 millones de pesos en hacer la guerra y contrata un empréstito: 16 millones de libras esterlinas.

Huerta disuelve la cámara de diputados; se agrava la crisis; cierra las instituciones de crédito durante tres meses para que no tengan que pagar; recarga otros impuestos y emite nuevos bonos en el interior por 50 millones de pesos al 6% de su valor nominal.

“...La revolución constitucionalista echó a Huerta del poder, la división de los caudillos revolucionarios y la emisión de los billetes llamados "bilimbiques": de Carranza: 25 millones; del gobierno provisional de México: 42 millones; del de Veracruz: 599 millones; de papel de Monclova: 5 millones. Y hay billetes de Villa, de Obregón, de González, de Arrieta, de Diéguez, de Caballero y de Munguía.”78 Obviamente los mexicanos dejan de pagar impuestos por defenderse de las balas, “... Allá por 1917 la tesorería recauda 75 millones de oro y 236 en papel, pero tiene gasto por 96 millones en oro y 855 en papel. Se gravan con 40% las bebidas alcohólicas, con 16% la cerveza, con 40% lo importado;”79 se duplica el impuesto al tabaco y se gravan teléfonos, anuncios y luz.

Transcurrieron muchos años para que se estabilizara la situación y para que los gobiernos modificaran las leyes fiscales para disponer de recursos, construir obras y prestar servicios a la colectividad, procurando así una mejor distribución de la riqueza.

Lo que en un tiempo se llamó impuesto y hasta carga fiscal, es ahora para los mexicanos una contribución, o sea una enaltecedora colaboración humana (quienes más tienen contribuyen con más, y los que tienen poco lo hacen dentro de sus posibilidades), para que México cuente con escuelas, hospitales, higiene, comida, habitación, caminos y progreso económico en general.

Desde el decenio de los cincuenta hasta a mediados de los setenta la recaudación impositiva con respecto al PIB aumentó 4%.80 En un cuarto de siglo la captación tributaria creció con lentitud y registró una elasticidad prácticamente unitaria respecto al nivel y el ritmo de crecimiento que exige el desarrollo económico. Esto es, el sistema tributario mostró una falta de progresividad, y la captación de recursos no permitió financiar los gastos del gobierno federal, lo que amplió la brecha inflacionaria y el endeudamiento del sector público.

Los cambios estructurales de 1977 a 1982 propiciaron que la carga fiscal se elevara de 11.8 a 15 por ciento, gracias a la expansión de la economía y a una política económica que osciló entre objetivos desarrollistas estabilizadores.

En el lapso 1983-1988 la carga tributaria se estancó, al fluctuar de 15 a 16 por ciento debido a la profunda crisis económica.

Si bien la política tributaria se constituyó en un instrumento básico de la política de ingresos, al incrementar la recaudación, mejorar la equidad del sistema tributario, simplificar los procedimientos fiscales y promover la 80 Enríquez; Roberto. “Evidencia econométrica sobre el desenvolvimiento del ingreso y la carga tributaria en México (1950-1972)”, Comercio Exterior, vol. 24, núm. 11, México, noviembre de 1974, pp.1159-1165.

desconcentración de la actividad económica, mantuvo la inercia de una estructura legal que protegió a las empresas y a los ingresos de capital de las personas físicas, deteriorándose la base gravable y efecto de las tasas progresivas.

Incluso bajo los efectos de la crisis de la deuda de los ochenta, el sistema tributario mostró ciertos avances, productos de la reforma impositiva iniciada en 1978, la cual incidió en la mayor parte de los principales gravámenes. Por ejemplo, la tasa impositiva para las empresas se fijó en 42% y la tasa marginal más elevada para el ingreso personal en 55%; en todo caso, se había dotado de mayor progresividad al impuesto personal sobre la renta.

El impuesto al valor agregado (IVA) reemplazó al impuesto sobre ingresos mercantiles en parte para que la recaudación fiscal no fuera afectada por la inflación, pues los impuestos sobre el consumo habían pasado a gravar el valor.81 La reforma tributaria a partir de 1987 se centró en la modificación del impuesto corporativo; la base de éste se racionalizó mediante la completa indización inflacionaria, con lo que su sistema de tasa múltiple de 5 a 42% se sustituyó por una uniforme de 35%. Asimismo, la aplicable a las ganancias de capital se simplificó y se automatizó el ajuste inflacionario de la depreciación y de las variaciones de inventarios, mientras que las tasas correspondientes al IVA oscilaron entre 0 y 20%, aplicándose la primera a alimentos básicos, excepto en las regiones fronterizas con Estados Unidos, donde se estableció que fuera del 6%.

Siguiendo un estudio de Carlos Valero y Nicolás Mandujano82, nos damos cuenta que la reforma también eliminó el sistema de créditos fiscales que favorecía a un pequeño grupo de grandes empresas. Para evitar problemas de liquidez a las empresas afectadas, el nuevo sistema fiscal se extendió gradualmente a un periodo de 5 años, durante el cual los impuestos sobre la renta de las empresas se pagaron parcialmente con base en el antiguo sistema impositivo.

Según este estudio, para ampliar la base gravable se suprimió la exención a los sectores agrícolas y de transporte y se les incorporó al régimen general del impuesto sobre las empresas. La valoración de éste se hizo conforme a un sistema simplificado con base en el flujo de efectivo, manteniéndose vigentes ciertas exenciones limitadas a favor de ejidos, de algunas asociaciones agrícolas, de agricultores individuales y de pequeños comerciantes con ingresos de hasta cuatro salarios mínimos.

Otra disposición importante fue la creación en 1989 del impuesto al activo de las empresas, complementario del impuesto sobre la renta (ISR), consistente en gravar con un monto mínimo de 2% los activos de las empresas de los contribuyentes que habían venido presentando declaraciones sin pago del ISR.83 A partir de 1988 el número de rangos del ISR de las personas se redujo de 12 a 8 y 6 en 1989 y 1990; la tasa máxima se redujo a 35% y con ello se igualaron las tasas marginales del impuesto sobre la renta de las empresas y de las personas, reduciéndose por ende, el alcance del arbitraje impositivo.

En 1991 la tasa general del IVA se redujo de 15 a 10% como parte de la política antiinflacionaria del gobierno; la tasa especial en las zonas fronterizas se sustituyó por la general y a los alimentos se les fijo la tasa cero.

Asimismo, la recaudación de este impuesto mejoró al transferirse su administración a los estados. De 1991 a 1992, revela el estudio de Valero y Mandujano, se redujeron los impuestos sobre el consumo de mercancías individualizadas tras haber aumentado anteriormente en el marco de la restricción fiscal, eliminándose los gravámenes al consumo de refrescos, azúcar, seguros y llamadas telefónicas, así como los derechos de minería y sobre bebidas alcohólicas y tabaco, los cuales se incluyeron en la base del IVA, los aranceles a las importaciones se redujeron a un rango de 10 a 20%.

A pesar del cambio estructural en las finanzas públicas la tasa media anual de crecimiento de los ingresos del gobierno federal fue ligeramente menor que la del PIB. Lo mas contrastante fue la evolución relativa de los ingresos tributarios y no tributarios a través del tiempo, por ejemplo, mientras que en 1988 los primeros presentaron 70% de los ingresos totales en 1996 su participación cayó a 57%.

Recapitulando, el cuadro 3 presenta un breve resumen e todos los cambios que se fueron dando en la estructura fiscal federal del país, desde 1925 hasta 1990.

Continuando con la reseña histórica podemos decir que desde 1989 y hasta 1994 el gobierno realizó la privatización de la mayoría de las empresas propiedad del Estado, empezando por la banca estatizada; en materia de combate a la evasión fiscal, se combatió al contribuyente omiso, procediendo a la consignación de varios miles de ellos.

Por otro lado, siguiendo el ejemplo de la política tributaria estadounidense, se aplicó una sensible reducción de la tasa de los rendimientos de las personas morales. Hubo déficit en la recaudación tributaria, sin embargo existió superávit financiero gracias a la venta de las empresas de participación estatal; se disminuyó en términos reales la participación de los estados y municipios en la recaudación tributaria.

“Durante el periodo 1995-2000 uno de los aspectos más importantes fue el aumento de la tasa general del impuesto al valor agregado (IVA) de 10 a 15% en 1995, esto para compensar la caída en la captación de recursos por los problemas de evasión fiscal e informalidad económica que se vive en el país, tratando de que los recursos recaudados no cayeran drásticamente.”85 En el año 2001, después del triunfo de la oposición en las elecciones presidenciales, el Gobierno Federal pretendió impulsar una reforma integral en materia fiscal, llamada La Nueva Hacienda Pública Redistributiva, dicha propuesta, a grandes rasgos, contenía los siguientes puntos: .

Una gran simplificación en la tramitología fiscal, eliminándose gran cantidad de formatos fiscales, como son algunas declaraciones informativas y avisos.

Aplicación de una sola tarifa de impuesto para las personas físicas; eliminándose la gran cantidad de tarifas y tablas que hoy se aplican para determinar el I.S.R. de las personas físicas.

En materia de coordinación fiscal, aplicar las potestades legales de cada orden de gobierno, buscando apoyar a estados y municipios en sus niveles de recaudación.

Desaparece el crédito al salario como una obligación de pago que hacen los patrones a sus trabajadores. El nuevo esquema contempla que el Gobierno Federal depositará en la cuenta individual (AFORES) del trabajador, el crédito al salario que corresponda.

En materia del Impuesto al Valor Agregado, se propone un mecanismo de “cobrado-pagado”, es decir, que el I.V.A. se cause cuando se cobren la enajenación de bienes o la prestación de servicios; y se acreditará cuando efectivamente se haga la erogación respectiva.

Se crea un nuevo régimen para personas físicas, con ingresos anuales menores a 4 millones de pesos, consistente en un mecanismo denominado “flujo de efectivo” o nuevo régimen, y va dirigido a las personas físicas, pequeños empresarios y sobre todo al campo y al transporte.

En materia de deducciones para efectos del I.S.R., se propone el mecanismo de la deducción inmediata de las inversiones, dándole prioridad a las zonas marginadas del país.

En materia del I.S.R., se propone eliminar el 5% sobre dividendos.

En materia de los cálculos de ganancia o pérdida inflacionaria, para efectos del I.S.R., se hace una simplificación muy considerable.

La tasa máxima del I.S.R. para personas físicas, será del 32% .

En materia del I.S.R., se fusiona la actividad empresarial con el régimen de honorarios.

En materia del I.V.A., se ratifica una vez más que el Ejecutivo Federal propondrá al Congreso, homologar la tasa del 15% (incluyendo alimentos y medicinas).

No se hará gravamen alguno para las operaciones bursátiles o para las herencias y legados.

Las empresas pagarán el I.S.R. en materia de actividad empresarial a una tasa máxima del 32%.

Algunos de estos puntos fueron aprobados por el congreso y se encuentran vigentes en la Ley de ingresos de la federación, pero otros puntos quedaron pendientes, entre ellos todo lo referente a la redistribución de atribuciones fiscales entre los tres órdenes de gobierno; Federal, Local y Municipal.

Lo mas relevante en la discusión nacional en materia fiscal el último año ha sido la Convención Nacional Hacendaria, que fue convocada por el gobierno federal y que la conforman representantes del gobierno federal, estatal y municipal, buscando definir una nueva visión de federalismo mexicano, las responsabilidades de gasto, así como las atribuciones y facultades impositivas que corresponden a cada una de las partes.

Los objetivos de esta reunión son “…elaborar un diagnóstico de la situación actual de las haciendas públicas, generar un proceso y programa de reformas con visión de mediano y largo plazo, lograr un nuevo federalismo hacendario integral, definir puntualmente las responsabilidades de gasto, revisar las facultades tributarias y proponer quién legisla, quién administra y recauda, y quién recibe los frutos de las contribuciones, simplificar la legislación y efectividad de la administración, programar las reformas necesarias en las instituciones que operarán el nuevo sistema hacendario

federal, lograr la transparencia y armonización de la información hacendaria, generar mecanismos de rendición de cuentas, supervisión y control social ciudadano, revisar el marco jurídico para generar un capítulo hacendario en la Constitución y una nueva Ley de Federalismo Hacendario, lograr los cambios necesarios en la legislación secundaria, continuar el proceso de simplificación administrativa de los procesos programáticos, presupuestales y fiscales, así como para promover el desarrollo y la modernización institucionales.”86 El 17 de agosto de 2004 se entregó en declaratoria a la nación, los acuerdos de los trabajos de la Primera Convención Nacional Hacendaria en donde se plasman tanto los diagnósticos como las recomendaciones sobre los 7 puntos que se abordaron en dicha convención: Gasto público, ingresos, deuda pública, patrimonio público, modernización y simplificación de la administración hacendaria, colaboración y coordinación intergubernamentales, transparencia, fiscalización y rendición de cuentas.

Dejaremos ahora la parte histórica de la imposición en México para analizar la situación actual en materia impositiva, haremos énfasis en los impuestos sobre la renta y al valor agregado, por ser éstos los más importantes en relación a su recaudación como porcentaje del PIB nacional en los últimos años.