SOCIEDAD, CONFLICTO Y AMBIENTE

Medio ambiente y política pública en Nuevo León: Análisis crítico del Parque Nacional Cumbres de Monterrey

Adán Cano Aguilar*
Beatriz A. Servín Herrera*

Introducción

Este trabajo tiene como propósito principal, analizar las posibles relaciones entre el medio ambiente y la política pública en el estado de Nuevo León, de manera que este análisis permita reflexionar en torno a la idea de sustentabilidad y el estilo de desarrollo que se sigue en una de las entidades de mayor dinamismo económico en el país y ver cómo se refleja esto en el manejo de una de sus tres Áreas Naturales Protegidas de jurisdicción federal: el Parque Nacional Cumbre de Monterrey.

La conservación y protección del medio ambiente y los recursos naturales, ha sido destacada como una de las principales metas de la agenda pública nacional e internacional. De estas políticas públicas, posteriores a las del estado interventor de los setenta, se desprenden términos que contienen aspectos novedosos o distintivos de estas nuevas acciones públicas. Uno de estos términos es el de desarrollo sustentable, sin embargo, el surgimiento de este término, tiene tras de sí, una importante evolución histórica de la noción acerca del desarrollo vinculada principalmente desde sus orígenes al ámbito exclusivamente económico.

En la primera parte de este artículo se discutirán los aspectos principales ligados a la noción de desarrollo y su evolución, hasta llegar a lo que hoy se conoce como desarrollo sustentable, las dimensiones en las cuales se inserta, y las relaciones sociales y situaciones político-económicas que entraña. Esta discusión permitirá luego ubicar el análisis de las acciones públicas emprendidas en la entidad, relacionadas con el medio ambiente, particularmente con el Parque Nacional Cumbres (PNCM), en dos líneas: la sustentabilidad y el desarrollo.

En el tópico de “sustentabilidad”, se describen las características del área delimitada como el PNCM, que justifican que se le haya protegido. Se aborda la importancia de este parque en términos de los servicios ambientales que provee a los habitantes de los municipios que lo conforman, y la relevancia de la biodiversidad y los ecosistemas contenidos en sus límites. En el apartado de “desarrollo” se examinan las acciones públicas emprendidas en el PNCM que implican actividades económicas.

Se consideran acciones públicas no sólo los programas y acciones gubernamentales, sino toda acción del gobierno que tenga un efecto en la sociedad o la economía (Titmuss, 1981). Se analizaron los decretos del PNCM, y programas y agencias federales y estatales, involucradas en las políticas del PNCM. Para el análisis se aplicó una estructura teórica (Servín y Cano, 2006) elaborada con base a diversos autores (Titmuss; Martínez; Nirenberg, Brawerman y Ortiz; Cohen y Franco), y en la cual se consideran los elementos del modelo clásico (objetivos, beneficiarios, acciones o programas, resultados), como el ‘nuevo paradigma’ (evaluación, participación, descentralización, focalización).

Este reducido enfoque conduce a preguntarnos si el cuidado y preservación del medio ambiente es compatible con el desarrollo económico, y si es una tarea que corresponde al sector público económico o al social. No se consideran en este artículo las acciones emprendidas por el sector privado, sin embargo, no se ignora que en las últimas fechas éstas se han visto involucradas en una aguda polémica. Finalmente, el análisis de las acciones gubernamentales emprendidas en un caso concreto, permitirá concluir con una reflexión acerca del concepto “desarrollo sustentable”.

Contexto histórico del desarrollo

Un breve repaso de la historia puede aportar a este artículo, una explicación sensata acerca de la forma en que ha evolucionado la idea del desarrollo y con esto, las modificaciones que se han dado en materia de política pública y los ajustes que han tenido ciertas áreas como la económica, la social y la ambiental en tiempos más recientes, y sobre todo el papel que éstas han jugado para nutrir a una visión ‘contemporánea’ del desarrollo, en donde lo sustentable figura como el componente principal.

Para comenzar es necesario decir que la idea del desarrollo se ha visto inmersa en una aguda polémica entre diversas corrientes del pensamiento. Algunos autores (Sunkel, 2006; González, 2006) coinciden en que la teoría del desarrollo se ha modificado de manera continua, a la par de los grandes acontecimientos económicos y sociales a nivel mundial, que la han llevado a un estado de permanente evolución histórica, lo que ha ido abriendo paso a una nueva forma de entender el desarrollo en la actualidad.

Si bien la noción de desarrollo ha sido desde sus orígenes, ampliamente abordada desde la ciencia económica, es también en esta área del conocimiento donde se ha visto nutrida por tres corrientes de pensamiento fundamentales: a) la perspectiva clásica a la que corresponden las aportaciones de connotados economistas de la primera mitad del siglo XIX, que si bien no dedicaron sus esfuerzos a conceptualizar el desarrollo, sus estudios aportaron categorías importantes que permitieron la consideración de políticas para el desarrollo, tales como acumulación, riqueza, ingreso, capital, salarios, renta, desigualdad, distribución, especialización, progreso, entre otras; b) la corriente neoclásica, que considera como aspecto principal la visión hacia las relacione estáticas y macroeconómicas y cuyo supuesto más sobresaliente giraba en torno a la idea del comercio exterior como un motor de crecimiento automático; c) la perspectiva keynesiana que toma auge tras la época de la crisis económica mundial de 1929 y con la cual se regresa a otorgar la preeminencia que antes tenían los problemas a nivel macro de la economía (González, 2006).

De lo anterior, al pensamiento desarrollista que empezaba a gestarse alrededor de la década de los años 30 del siglo pasado, la diferencia es que la atención se empezó a centrar en Latinoamérica. El énfasis en esta idea del desarrollo eran las miras ‘hacia adentro’ de los países y la sustitución de importaciones, que promovían la industrialización y el comercio exterior. Un década después, la alta teoría del desarrollo otorgaba una alta ponderación al capital, ubicándolo como instrumento principal del desarrollo (González, 2006).

Alrededor de la época de la segunda posguerra, las intenciones de reconstrucción de los países se vieron cristalizadas con la promoción para la creación de organismos internacionales como la Organización de las Naciones Unidas, la Organización para la Cooperación Económica Europea (más tarde OCDE), el Banco Mundial y el GATT (más tarde OMC) por mencionar algunos y que más adelante tendrían importantes injerencias en las políticas económicas de algunos países, sobre todo en las de los (sub)desarrollados.

Ya en la década de los años 50 del siglo pasado, las condiciones desiguales del desarrollo eran el centro de las discusiones de quienes empezaron a formular una crítica de los términos de intercambio de los países latinoamericanos: los subdesarrollados, con otros países.

Desde la segunda posguerra hasta la crisis petrolera de principios de los 70 y la ruptura del sistema financiero internacional Breton Woods tuvieron que pasar dos décadas, para que tras estos acontecimientos, algunos se dieran cuenta de que: a) el desarrollo no es igual a crecimiento económico; b) el desarrollo no es un término mesurable en términos absolutos; c) el desarrollo es un fenómenos social e histórico; (Becerra y Pino, 2005) y que entonces las preocupaciones deberían centrarse en atender problemas socioeconómicos como la pobreza y problemas ecológicos que empezaban a afectar a la humanidad. Con esto el reconocimiento de que el crecimiento tiene límites, y con las preocupaciones sobre el tema, se iniciaron trabajos interesantes sobre el desarrollo tanto en el marco institucional como en el académico (González, 2006).

En términos generales, hasta la época de los años 70, el desarrollo se sigue explicando a partir de términos como el crecimiento económico y el bienestar (Becerra y Pino, 2005) y es durante los 20 años previos que el objetivo del desarrollo dominó la política económica latinoamericana subdesarrollada, primordialmente intervenida y accionada por el Estado, pero sin suprimir al mercado (Sunkel, 2006). Hoy en día la inversión de la participación de los actores Estado y mercado en la política económica (y social), ofrece evidencias de que la balanza se inclina cada vez más hacia el segundo.

Algunos autores (Sunkel, 2006) afirman que en el ámbito internacional, la concepción mercadocéntrica de la política económica (y social), instaurada en Latinoamérica desde mediados de los años 70 del siglo pasado, y en México poco tiempo después a partir de los años 80, ha promovido una 'nueva' forma de entender el desarrollo y desde luego, son otras las prioridades de las políticas públicas: apertura económica, adelgazamiento del Estado, privatización, liberalización y desregulación comercial, entre otras. La gran incógnita es: el medio ambiente, los servicios ambientales y los bienes naturales gratuitos como el agua, ¿se ven involucrados en esta lógica?, ¿cómo se han ido adentrando en esto?

Del desarrollo económico al desarrollo sustentable

Las líneas arriba citadas dan cuenta de que el pensamiento sobre el desarrollo ha pasado por múltiples consideraciones que incluyen aspectos económicos principalmente, además de asuntos demográficos, comerciales, etc. La noción de desarrollo tradicionalmente entendida había dejado de lado cuestiones fuera de su ámbito económico primario. Enkerlin y otros, (2002) argumentan que con el concepto de desarrollo sustentable se busca reconciliar a las actividades, “durante años” incompatibles, de ‘desarrollo’ y ‘conservación o protección ambiental’.

Si bien el término desarrollo sostenible surgió en la década de los años ochenta, ya en 1972 había sido llevada a cabo la primera reunión mundial sobre medio ambiente, celebrada en Estocolmo, pero fue hasta entonces que la idea de desarrollo sostenible fue planteada primero por la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (lUCN), en 1980, cuando se dio a conocer la Estrategia Mundial de Conservación, la cual puntualizaba la sostenibilidad en términos ecológicos, pero con muy poco énfasis en el desarrollo eco¬nómico, por lo que fue tachada de antidesarrollista. Esta estrategia contemplaba tres prioridades: el mantenimiento de los procesos ecológicos, el uso sostenible de los recur¬sos y el mantenimiento de la diversidad genética.

“…en 1983 (la ONU) estableció la Comi¬sión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo”, (a cargo de Gro Harlem Brundtland) ‘la Comisión Brundtland, inició diversos estudios, debates y audiencias públicas en los cinco continentes durante casi tres años, los cuales culmina¬ron en abril de 1987, con la publicación del documento llamado Nuestro Futuro Común’ (Reporte Brundtland)” (Enkerlin et al, 2002: 506).

En concordancia con lo anterior, Carabias y Provencio (1992) señalan que dos han sido las vertientes que han alimentado el enfoque de desarrollo sustentable: a) la económica (revisión del concepto de desarrollo económico desde diferentes corrientes; b) la ambientalista (crítica al modo de vida contemporáneo). La primera vertiente se vio alimentada por el itinerario seguido por la crítica al desarrollo económico, la crítica del estructuralismo latinoamericano a través de la teoría cepalina de la dependencia, sin embargo, como señalan los autores, una de las vetas de dicha crítica y que nutrió al enfoque de desarrollo sustentable fue lo limitado de los efectos del desarrollo para superar la pobreza y lograr sociedades más equitativas.

Por su lado, la vertiente ambientalista, se vio nutrida por la crisis de agotamiento de recursos, la contaminación o desaparición de diversas especies y fue cuando en la década de los años 80, esta crisis llevaron a la necesidad de reformular los paradigmas económicos que regían, debido a la alarma que suscitaron los problemas del calentamiento global y la destrucción de la capa de ozono, entre otros.

El desmantelamiento del aparato estatal mexicano y su injerencia en la política económica y social, se ha visto aparejado con el agravamiento de problemas como la pobreza (Torres y López, 1996), la marginación, la desigualdad en el acceso a los recursos, la contaminación, el elevado consumismo, la precariedad laboral, la urbanización, el abandono del campo (Torres y López, 1996; Warman, 2004; BID, 2006; Salinas, 2006). Fenómenos como los anteriores ofrecen evidencia acerca de que el tema del desarrollo, a decir de Sunkel (2006) había sido olvidado por un tiempo en el que se pensaba que el crecimiento económico y el bienestar estarían asegurados si los principios promovidos por el neoliberalismo se seguían al pie de la letra. La realidad es que si bien se han tenido importantes etapas de crecimiento económico, éste no se ha visto reflejado en mejoras del nivel de vida para la mayoría de la población, a la par de los problemas sociales así generados, se encuentran otros de similar importancia como los ambientales, además de los que componen una vasta gama de situaciones problemáticas asociadas a la globalización y al neoliberalismo.

Es de esta manera que el desarrollo sostenible como concepto emergente, empieza a enarbolarse en México como uno de los ingredientes principales a considerar en el diseño de las políticas públicas, siendo incorporado por primera vez en el plan nacional de desarrollo del período gubernamental zedillista como uno de los cinco objetivos rectores para el sexenio. Cabe mencionar, que el término sustentable fue asociado aquí con el término sostenible, y ambos a su vez, vinculados con el crecimiento económico.

Para el caso que nos ocupa, la revisión de la noción del desarrollo será útil para enmarcar el conjunto de disposiciones de la política pública que se han destinado para el Parque Nacional Cumbres de Monterrey. En aras de abogar por una reflexión profunda al respecto de la cuestión, es imprescindible colocarla en un contexto estructural, histórico e internacional que ofrezca una visión no unívoca del modelo de desarrollo seguido hasta el momento.

El Parque Nacional Cumbres de Monterrey y las acciones de la política pública y privada

El Parque Nacional Cumbres de Monterrey (de aquí en adelante PNCM) es una de las tres Áreas Naturales Protegidas de jurisdicción federal con las que cuenta actualmente el estado de Nuevo León. Comprendida dentro de la región noreste de dicha entidad se encuentra sólo la región prioritaria llamada Parque Cumbres, la cual está conformada por los municipios del corredor que se forma en la carretera nacional (Ciudad Victoria - Monterrey), Montemorelos, Allende, Rayones, y Santiago; y los del surponiente de la ZMM (hacia la carretera de Monterrey – Saltillo), Monterrey, San Pedro, Santa Catarina y García (Semarnat, 2005).

Las actividades económicas principales en torno al PNCM, incluyen la forestal y el aprovisionamiento de agua para el Área Metropolitana de Monterrey (AMM) (CONABIO, 2006). Actualmente la conservación del parque Cumbres reviste una insoslayable importancia debido a la alta contaminación urbana, industrial y agropecuaria del AMM. Las principales problemáticas que la CONABIO (2006) registra para dicho parque son: el aprovechamiento desmedido de recursos hídricos, además de deforestación, desecación, urbanización y construcción de caminos, explotación forestal y pastoreo.

Para efectos de enmarcar la problemática en la que se ve inmersa actualmente el PNCM, es necesario remontarse a la época en que su importancia fue considerada de tal envergadura, lo que llevó al hecho de que la zona se elevara a rango de Área de Natural Protegida en su categoría de parque nacional en el período cardenista del gobierno mexicano.

Marco jurídico del gobierno federal

DECRETOS.

En el decreto de 1939, en donde se le declara Parque Nacional, se consideran al parque como parte del sistema de “montañas culminantes del territorio nacional”, y se considera su importancia como preservador del “equilibrio climático de las poblaciones que como la Ciudad de Monterrey, cuenta con un clima riguroso”. Se considera en este decreto la importancia hidrológica, forestal, “para evitar la erosión”, y para la “buena salud” de sus pobladores, del parque Cumbres.

Entre las consideraciones para emitir este decreto, el gobierno federal tomó en cuenta también la importancia del Río Santa Catarina, el cual proviene de la región del parque La Huasteca (dentro de los límites del parque Cumbres). También se valoró el potencial de “la misma belleza natural de estas montañas y la de su flora y fauna”, para el desarrollo del sector turismo en la entidad. El último considerando de este decreto enfatiza la importancia del río Santa Catarina en toda la región:

Es necesario asegurar por todos los medios posibles la conservación de la vegetación que actualmente cubre los terrenos montañosos a que se ha hecho referencia y además restituir mediante trabajos de repoblación el arbolado que ha desaparecido en amplias zonas dentro de la Cuenca Hidrográfica del Río de Santa Catarina, que forma parte del Río San Juan, cuyas aguas se almacenarán en la Presa "El Azúcar", Tamps., que actualmente se viene construyendo… (Decreto de 1939).

En el artículo primero del decreto, se marcan los límites del parque Cumbres de Monterrey, “destinado a la conservación de la flora y fauna comarcanas”, partiendo de la carretera México – Laredo (ahora carretera nacional, Monterrey – Ciudad Victoria), del paraje Lazarillo; se delimita el área siguiendo al río San Juan (Guadalupe, al este), luego el Pesquería (norte a oeste), luego el cerro del Fraile, siguiendo por García (el Jonuco), subiendo por la sierra de Laguna de Sánchez, baja por las Adjuntas, culminando en el punto de partida.

Partiendo del paraje denominado Lazarillo, situado al SW del cerro de este nombre, el lindero sigue con rumbo NE a lo largo de la carretera México-Laredo hasta llegar al paraje denominado Los cristales en cuyo recorrido se deja comprendido el lugar denominado Juanuco o Villa de Santiago, situado en el kilómetro 960 de dicha carretera; de los Cristales el lindero sigue con dirección NE y N.N siguiendo las cumbres más latas de la Serranía de la Silla, hasta llegar al poblado de Guadalupe; de aquí se continúa con rumbo NE hasta llegar al paraje Santa Rosa que es la confluencia de la Carretera México-Laredo con el Río Pesquería; de Santa Rosa, el lindero sigue con dirección N y sigue el cauce del Río Pesquería hasta llegar al Cerro del Fraile; de este cerro se continúa con rumbo SE siguiendo el cauce del Río de los Muertos, hasta llegar al paraje denominado Los Muertos; de este punto el lindero sigue con rumbo SE siguiendo el límite de los Estados de Nuevo León y Coahuila, hasta llegar al paraje denominado La Camotera, situado hacia el SE de la laguna de Sánchez, de este lugar la línea sigue con rumbo SE, hasta llegar al paraje denominado Potrero Redondo, de aquí la línea cambia con dirección NE, tocando Las Adjuntas, hasta llegar a Lazarillo que fue el punto de partida.

En el artículo tercero se faculta al Departamento Forestal y de Caza y Pesca como detentor de la administración y gobierno del parque; y a la SHyCP como la subvencionadora de los gastos que el parque requiera. En este artículo se excluyen del parque las áreas urbanas; los cultivos establecidos, con pendientes de 10 grados o menos; y la actividad minera. La actividad turística particular ya establecida se pone bajo la regulación del citado Departamento.

En el artículo cuarto, “teniendo en cuenta las razones expuestas en los consideraciones”, se excluyen los terrenos dentro del parque como susceptibles de dotación de ejidos, con base a un acuerdo presidencial de 1937, en el cual se declaraban a los parques nacionales como “inafectables en materia de dotaciones y restituciones ejidales”. Estos artículos tercero y cuarto serán materia de reforma en el decreto de 1942.

En este segundo decreto, cambia la visión del parque como ‘equilibrador’ del clima de la ciudad, y se amplía la visión de explotación económica en el parque, justificando la acción por la obligación estatal de repartición de tierras ejidales. En este decreto de 1942 se considera que no se autoriza en el primero el cultivo de los terrenos agrícolas “enmontados” dentro del parque, y “por tanto se ha estabilizado una situación de deficiente aprovechamiento que es nociva para la economía de la región”. en el sexto considerando, se señala la nueva orientación del PNCM: “que interesa a la Nación aprovechar todos los terrenos susceptibles de cultivo, para incrementar la producción agrícola, encontrándose en este caso los terrenos forestales con pendiente de menos de 10%, que puedan ser desmontados y cultivados”.

Se invoca entonces el artículo 27, fracción X de la Constitución vigente, el cual manda que se doten de ejidos a todos los núcleos de población. Y ante la existencia de “30 solicitudes ejidales” al gobierno estatal, se justifica en el documento, y para evitar un perjuicio contra el “incremento de la producción agrícola” en el estado; se declaran insuficientes las razones que llevaron a establecer los términos ya citados del acuerdo presidencial de 1937.

De esta manera, lo que se modifica del decreto de 1939, es el permiso exclusivo otorgado a las actividades agrícolas ya establecidas, y se extiende este permiso a nuevas actividades agrícolas, respetando el requisito de que sólo puede realizarse esta actividad en terrenos con pendientes menores a 10 grados, y siempre que se respeten las disposiciones de la (ahora) Dirección General Forestal y de Caza.

Así, reformándose el Acuerdo presidencial de 1937, se reforma el decreto de 1939. A lo largo del decreto, mientras se justifica la “desafectación” de los terrenos planos sin cultivar, dentro de los límites del PNCM, en aras de no causar perjuicios a la actividad agrícola de Nuevo León, se insiste también en que se respetarán los motivos por los cuales se declararon en la década de los 30, a ciertas zonas como parques nacionales. Sin embargo, la redacción de esta precaución es ambigua en el documento, en cuanto no se indican cuáles son estas razones:

ARTÍCULO CUARTO: El Departamento Agrario, al afectar los terrenos comprendidos dentro del Parque Nacional Cumbres de Monterrey, o la Dirección General Forestal y de Caza, al autorizar el aprovechamiento de terrenos que tengan las mismas características por parte de particulares, tendrán especial cuidado de establecer concretamente las limitaciones a que deberán sujetarse los explotantes, y prescribirán del modo más categórico que no podrán emprenderse sino cultivos y trabajos agrícolas que apruebe la dirección General Forestal y de Caza y que no sean susceptibles de causar perjuicio a las ideas medulares que inspiraron la creación de los parques nacionales en general y del Parque nacional Cumbres de Monterrey. Tratándose de resoluciones presidenciales y en materia ejidal, uno de los puntos resolutivos deberá contener de modo expreso esta limitación… (Decreto de 1942).

Llama la atención de que no fue en este período sexenal (de Ávila Camacho), sino en el anterior (de Cárdenas del Río), en el que se realizó la mayor repartición de ejidos con superficie cultivable (Warman, 2004); y sin embargo, la reforma al acuerdo de 1937 abre el paso a la explotación de los terrenos planos de los parques nacionales, figura jurídica que buscaba preservar ciertas áreas por motivos de equilibrio ambiental (aún a costa de pérdidas de oportunidad en cuanto a explotación agrícola se refería).

En el decreto del 2000, casi 6 décadas del emitido para abrir la explotación de terrenos planos sin cultivar en el PNCM, se definen minuciosamente los límites del mismo. Se mencionan a los municipios de Allende, García, Montemorelos, Monterrey, Rayones, Santa Catarina, Santiago y San Pedro Garza García, en los cuales se encuentra ubicado el parque. En este decreto se anulan los decretos anteriores, y se hace en su artículo primero una nueva demarcación de las dimensiones del parque, bajo la justificación, ambigua, de la preservación y el desarrollo sustentable. De esta manera, de las más de 250, 000 hectáreas con las que contaba el parque originalmente, se reducen a “ciento setenta y siete mil trescientas noventa y cinco hectáreas, noventa y cinco áreas, cuarenta y cinco punto noventa y ocho centiáreas”.

En este nuevo decreto también se reconoce la riqueza del ecosistema de las áreas desérticas ubicadas dentro del PNCM. Se reconoce, como en el primer decreto, la significancia de la belleza escénica y el potencial turístico del área. También se reconoce en las consideraciones del decreto que en este parque se encuentran las comunidades de flora y fauna ecológicamente más valiosas del estado; que habitan el parque 1, 368 especies de flora y fauna en total, 73 de ellas en peligro de extinción.

Ahora no se considera al parque como equilibrador climático, sino “hídrico”, y por la “extensión y ubicación geográfica” de los ecosistemas dentro del parque, se hace necesario, en una aparente contradicción, “modificar su poligonal para continuar cumpliendo con los objetivos de conservación”. Es decir, son muy importantes los extensos ecosistemas dentro del parque, por lo tanto, para poder conservarlos, hay que reducir el tamaño del parque. ¿Cuál es la razón para plantear esta aparente contradicción como justificación para recortar la extensión del parque como área natural protegida?

Justificando la decisión de redilimitar el PNCM en “estudios e investigaciones” elaborados por el ITESM, la UANL, el gobierno estatal e “instituciones conservacionistas y científicas”, el gobierno federal reduce el área de conservación con este decreto, invocando el lado conservacionista del término “desarrollo sustentable”, y paradójicamente, se remite el decreto de 1939:

Que por ser de interés del Gobierno del Estado de Nuevo León lograr la conservación de los recursos naturales ha solicitado a la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca la redelimitación del Parque Nacional Cumbres de Monterrey, a efecto de hacer compatible el desarrollo sustentable de la región con la política ecológica en materia de áreas naturales protegidas, restableciendo con ello el objeto de la primera declaratoria;

Que la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, en coordinación con el Gobierno del Estado de Nuevo León, la Universidad Autónoma de Nuevo León, el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey, y con la participación de instituciones conservacionistas y científicas, realizaron estudios e investigaciones, de los que se desprende la necesidad de modificar los límites del Parque Nacional Cumbres de Monterrey, para permitir planificar y administrar integralmente el cuidado y uso adecuado de los recursos naturales de la región y proteger las condiciones ambientales para armonizar y dinamizar su desarrollo… (Decreto del 2000).

En el artículo segundo del decreto, se establece que será la entonces Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), la encargada del manejo, administración, preservación, y vigilancia del PNCM, mediante la designación de un director del parque, el cual será apoyado por un Consejo Asesor (artículo quinto). En el artículo tercero se establece la naturaleza conservacionista del decreto, con respecto a los terrenos que quedarán dentro del parque en la nueva delimitación, “no pudiendo dárseles otro destino distinto a aquellos que resulten compatibles con la conservación y protección de los ecosistemas”.

En el artículo cuarto del decreto se establece que debe haber coordinación entre los municipios colindantes con el PNCM, el gobierno del estado, la SEMARNAP, y “los sectores social y privado”, a fin de establecer la forma de administración del parque; la coordinación de las políticas públicas respectivas, de los tres niveles de gobierno; “el ordenamiento ecológico territorial”; la elaboración de su programa de manejo; las tareas de monitoreo, investigación, vigilancia, en el parque; las actividades del cuidado de los recursos hídricos; la capacitación de los habitantes en actividades turísticas, recreativas y de educación ambiental pertinentes; la participación de ‘comunidad, grupos sociales, científicos y académicos’; y la determinación de los recursos financieros para la administración.

En la fracción VII de este artículo, se contemplan también las “acciones necesarias para contribuir al desarrollo socioeconómico regional, mediante el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y que sean compatibles con los propósitos del parque nacional”. Nótese que se introduce el concepto de desarrollo sustentable, presentándole en sus dos componentes fundamentales: el desarrollo económico y la sustentabilidad (Enkerlin y otros, 2002), al incluir ambos componentes en un mismo párrafo del decreto. También debe notarse que se incluyen en estas disposiciones del artículo cuarto no sólo a los tres niveles de gobierno, sino también a otros actores: la comunidad, los académicos, los científicos, la sociedad civil, los grupos sociales, el sector privado.

En el artículo sexto, se establece que será la SEMARNAP quien “formulará el programa de manejo”. Éste debe incluir como mínimo 9 aparatados: 1) los objetivos; 2) sus características biofísicas, económicas, y socioculturales, en el “contexto nacional, regional y local”; 3) la situación de la tenencia de la tierra; 4) inventario y lineamientos de conservación de flora, fauna, y de cuidado de los recursos hídricos; 5) las acciones a realizar dentro del parque (investigación, turismo, recreación, educación ambiental, difusión, operación, coordinación, “extensionalismo”, seguimiento y control); 6) los mecanismos de congruencia entre los objetivos y programas de los tres niveles de gobierno involucrados; 7) los lineamientos para las acciones consideradas en el inciso 5) y el establecimiento de “épocas y zonas de veda”; 8) las fuentes de financiamiento del parque; y 9) los planes y mecanismos de “regularización de la tenencia de la tierra”.

En el artículo séptimo y octavo, a fin de cumplir con el componente de preservación, como justificación para la redelimitación, se establece que

En el Parque Nacional Cumbres de Monterrey no se podrá autorizar la fundación de nuevos centros de población, ni la urbanización de las tierras ejidales, comunales o particulares, incluidas las zonas de preservación ecológica de los centros de población. En todo caso, los planes de desarrollo municipal que se elaboren y acuerden deberán ser congruentes con el programa de manejo y la zonificación del parque nacional…

Los propietarios y poseedores de inmuebles o titulares de otros derechos sobre tierras, aguas y bosques, que se encuentren dentro de la superficie del Parque Nacional Cumbres de Monterrey, estarán obligados a la conservación del área, de conformidad con lo dispuesto en el presente Decreto, el programa de manejo y las disposiciones legales aplicables.

En el artículo nueve, se establecen los lineamientos para la conservación y aprovechamiento (desarrollo sustentable) de los recursos hídricos del parque. en el artículo décimo se manda el establecimiento de “vedas de flora y fauna”, como medida para “fomentar la conservación, la protección y la preservación de los recursos naturales”. Además, de acuerdo a lo establecido en el artículo undécimo, la SEMARNAP autorizará otras actividades de conservación (así como de investigación, recreación, educación ambiental y turismo de observación de natura).

En el artículo décimo segundo se mencionan las actividades permitidas dentro del parque: las económicas realizadas por “las comunidades que ahí habiten”, dentro de lo estipulado por las disposiciones emanadas de este decreto; las de mantenimiento de la infraestructura localizada en el parque, y de conservación de ecosistemas; y las de infraestructura requerida para la administración del parque. En el artículo décimo tercero se establece que

Cualquier proyecto de obra pública o privada que se pretenda realizar dentro del Parque Nacional Cumbres de Monterrey, deberá sujetarse a los lineamientos establecidos en la presente declaratoria, el programa de manejo del área y a las disposiciones legales aplicables. Asimismo, quienes pretendan realizar dichas obras o actividades deberán contar, en su caso, con la autorización de impacto ambiental correspondiente, previamente a su ejecución, en los términos de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y del Reglamento de Impacto Ambiental.

Se especifica lo que queda prohibido en el parque redelimitado, en el artículo decimocuarto:

I. Modificar las condiciones actuales de los acuíferos, cuencas hidrológicas, cauces naturales de las corrientes, manantiales, riberas y vasos existentes, salvo aquellas actividades (autorizadas) que no impliquen algún impacto ambiental significativo…;

II. Verter o descargar contaminantes, desechos o cualquier tipo de material nocivo…;

III. Usar explosivos…;

IV. Tirar o abandonar desperdicios;

V. Realizar aprovechamientos forestales, salvo los autorizados…;

VI. Realizar actividades industriales, sin autorización…;

VII. Cambiar el uso de suelo forestal para actividades agrícolas y ganaderas;

VIII. Extraer flora y fauna viva o muerta, así como otros elementos biogenéticos, cuando se realice sin autorización salvo que sea necesaria en la realización de trabajos de sanidad forestal, contingencias y emergencias ambientales o para la repoblación de otras áreas naturales debidamente justificados;

IX. Realizar actividades cinegéticas, así como introducir especies vivas exóticas;

X. Construir confinamientos de materiales y sustancias peligrosas, sin la autorización correspondiente;

XI. La apertura para el aprovechamiento de bancos de materiales dentro del parque nacional;

XII. El desarrollo o construcción de campos de golf;

XIII. La edificación o construcción de infraestructura;

XIV. Realizar aprovechamientos mineros, sin la autorización que en materia ambiental corresponda, y

XV. Construir nuevas vías de comunicación, con excepción de los caminos, brechas o senderos que sean necesarios para las comunidades rurales asentadas en el parque nacional, así como para la operación, investigación y vigilancia de dicha área, debidamente justificados y autorizados.

SEMARNAT.

A partir del 2001, desaparece la SEMARNAP, y el parque Cumbres (como el parque nacional Cerro de la Silla, y el parque El Sabinal), queda bajo la creada Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). Se revisaron los informes anuales de labores emitidos por esta dependencia, del 2001 al 2006. Sólo se mencionan en los informes de los años 2004 y 2006, acciones destinadas al PNCM. En el informe de 2004 se hacen dos menciones al parque, en el capítulo 18, “Comisión Nacional Forestal”, bajo el tópico 18.2.13, “Temas de atención especial”, en un documento en el cual el desarrollo sustentable aparece plenamente como idea rectora, y en el apartado titulado “Montañas”:

Como una de las estrategias de cooperación transversal, la CONAFOR instaló el Comité Nacional de Montañas el 9 de abril de 2003 (que actualmente preside) para promover la integración de impactos de los programas federales que inciden en las 60 montañas prioritarias de México (…) Entre los avances realizados podemos mencionar:

(…) Con la estrategia de cooperación transversal con la CONANP, se espera rebasar la meta programada en 2004 (parques nacionales Cumbres de Monterrey, El Chico, Izta-Popo,…) y continuar la elaboración de los programas de gestión y complementarlos para su funcionamiento (…)

Se logró un donativo de 5 mil dólares de la FAO para la instalación de 13 foros locales de gestión, previstos para las montañas: Sierra de Juárez (B.C.), La Calera-La Mariquita (Sonora), Cumbres de Monterrey (Nuevo León), Volcán Nevado de Colima (Jalisco y Colima), (…). Estos comités quedarán debidamente instalados en diciembre de 2004 (SEMARNAT, 2004: 167).

En el último informe de labores, correspondiente al año 2006, se hace mención una sola vez al PNCM, en el capítulo 17, “Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas”, bajo el rubro 17.8, “Consolidación”, como una de las acciones para impulsar la cooperación internacional:

En marzo de 2006 se llevó a cabo el Taller Trilateral de Áreas Naturales Protegidas Hermanas, en el que participaron la Reserva de la Biosfera Mariposa Monarca, los parques nacionales Iztaccíhuatl Popocatépetl y Cumbres de Monterrey, y el Área de Protección de Flora y Fauna Maderas del Carmen, las cuales se hermanaron con dos áreas de Canadá y siete de los Estados Unidos (SEMARNAT, 2006: 153).

Así, el Parque Nacional Cumbres se presenta como destinatario de acciones de programación interinstitucional o de cooperación transversal; de recursos para actividades de gestión; y de acciones para la cooperación internacional de organismos conservadores de áreas naturales protegidas.

Programas de Desarrollo Regional (PRODERS)

El PNCM está ubicado en la región Noreste de los Programas de Desarrollo Regional Sustentable (PRODERS), de la SEMARNAT. Esta región comprende regiones prioritarias de los estados de Chihuahua (conformada por 10 regiones prioritarias); Coahuila (4 regiones); Durango (2 regiones); Tamaulipas (4 regiones prioritarias); y Nuevo León, en donde el parque Cumbres es la única región prioritaria (SEMARNAT, 2005: 51).

En el primer informe de labores (2001) de la SEMARNAT, en la página 129, en el capítulo 18: “Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas”, bajo el epígrafe “18.2. Programas de Desarrollo Regional Sustentable”:

Dentro de los Programas prioritarios, se le ha dado especial impulso al Desarrollo Regional Sustentable (PRODERS), cuya misión es la de contribuir a la transformación de las regiones pobres marginadas, mejorando las condiciones de vida de sus habitantes a través del incremento de la productividad e ingreso, al mismo tiempo que se detiene el deterioro ambiental y se mejoran las técnicas de aprovechamiento y conservación de los recursos naturales (SEMARNAT, 2001: 129).

En este párrafo se destaca que la relación entre los componentes del desarrollo sustentable, introducida en el decreto de 2000, ya analizado, se ve complicada por la introducción de las problemáticas de la pobreza, el deterioro ambiental, y el incremento de la productividad. En el último informe de labores de la SEMARNAT, correspondiente al año 2006, se informó que:

A través de los programas de Empleo Temporal y de Desarrollo Regional Sustentable fue posible contratar jornales aplicados a actividades de conservación y restauración de suelos; se realizó el ordenamiento de obras y actividades ecoturísticas, aprovechamientos de acahuales, se apoyó la elaboración de artesanías con los recursos naturales localizados en las comunidades, y se llevó a cabo el estudio de prefactibilidad para definir las opciones de diversificación productiva (SEMARNAT, 2006: 150).

En el reporte financiero de las cuenta pública del PRODERS, del año 2005, se informó que el total de la inversión autorizada para los PRODERS fue de alrededor de 88 millones de pesos; de esta cantidad fueron asignados al PNCM (y por lo tanto al estado de Nuevo León) fueron asignados 700, 000.00, de cuya aplicación resultaron 100 beneficiarios directos; y 500 beneficiarios indirectos.

Este presupuesto se dividió como se muestra en la tabla 1:

Tabla 1. Descripción del presupuesto ejercido por el PRODERS en Nuevo León: 2005

Proyectos comunitarios: 448, 000. 00 Estudios técnicos: 116, 000.00 Capacitaciones comunitarias: 66, 000.00 Gastos de operación:

Vivero comunitario en el ejido El Pajonal, Santa Catarina: 148, 000.00 (15 bd*, 75 bi). Monitoreo del oso negro en el Ejido de Laguna de Sánchez, Santiago (5 bd; 25 bi).

Curso taller en el E. Laguna de Sánchez, en Santiago: 40, 000.00 (30 bd; 150 bi).

70, 000.00

Proyecto ecoturístico en el Ejido Laguna de Sánchez, Santiago: 300, 000.00 (20 bd; 100 bi). Curso taller en el E. El Pajonal, en Santa Catarina: 26, 000.00 (30 bd; 150 bi).

*bd: beneficiarios directos; bi: beneficiarios indirectos.

Fuente: elaboración propia con base en el reporte financiero de la cuenta pública 2005 del PRODERS.

En el “informe final” de PRODERS, de septiembre 2006, se reportan todas las actividades con un 50 % de avances, el total de la inversión autorizada para los PRODERS fue de casi 98 millones de pesos; al PNCM le fueron asignados 900, 000.00, casi el 1 % del presupuesto total del programa; y se reportaron 100 beneficiarios directos; y 500 beneficiarios indirectos. Este presupuesto para Nuevo León se dividió de la siguiente manera: (véase la tabla 2):

De acuerdo con la evaluación externa del ejercicio del PRODERS en 2005, al comparar los recursos invertidos en 2001 ($ 14, 469, 129); con los de 2005 ($ 87, 814, 496), se observa que la inversión pública aumentó casi en 6 veces. El monto promedio invertido por acción en 2004 fue de 62, 837; y en 2005 de 70, 710. la inversión en 2005 en el PNCM fue de un 0.8 % del total; el número de acciones implementadas en este parque representaron el 0.4 % del total de las implementadas en el país; y la inversión promedio por acciones en este parque fue de 140, 000.00.

No se realizaron en el PNCM proyectos comunitarios de conservación de suelos, de conservación de ecosistemas, ni de infraestructura acuícola. No hubo acciones de capacitación en gestión ni en educación ambiental. No se realizaron estudios técnicos de factibilidad ni programas de desarrollo. El estado de Nuevo León aparece en esta evaluación externa como una de las entidades (lo acompañan en el rubro los estados de Yucatán y Baja California Sur) que más invirtieron en promedio (más de $ 115, 000.00).

Tabla 2. Descripción del presupuesto ejercido por el PRODERS en Nuevo León: 2005

Proyectos comunitarios: 620, 000.00 Estudios técnicos: 110, 000.00 Capacitaciones comunitarias: 80, 000.00 Gastos de operación:

Proyecto ecoturístico en Mauricios, Santiago: 190, 000.00 (15 bd.; 90 bi). Monitoreo del oso negro en San Antonio de la Osamenta, Santa Catarina (0 bd.; 30 bi).

Curso taller sobre educación ambiental, en el E. Laguna de Sánchez, en Santiago: 40, 000.00 (30 bd; 150 bi).

90, 000.00

UMA de flora silvestre, en San Antonio de la Osamenta, Santa Catarina: 130, 000.00 (15 bd.; 50 bi).

Centro de interpretación ambiental, en San Antonio de la Osamenta, Santa Catarina: 200, 000.00 (20 bd; 80 bi). Curso taller sobre manejo de UMAS’s, en San Antonio la Osamenta, en Santa Catarina: 40, 000.00 (30 bd; 150 bi).

Senderos interpretativos, en L. de Sánchez, Santiago: 100, 000.00 (15 bd; 60 bi).

*bd: beneficiarios directos; bi: beneficiarios indirectos.

En contraste, en el estado de Tabasco, también con una sola área prioritaria PRODERS, se implementaron 95 acciones, con una inversión promedio de 40, 000. 00 por acción.

Marco jurídico a nivel del gobierno estatal

Poco antes de ser emitido el decreto del 2000, en su décimo octava gira de trabajo por el estado de Nuevo León, el entonces presidente Zedillo asistió a la presentación del programa estatal de reservas naturales, celebrada en el parque La Huasteca, en Santa Catarina. El entonces gobernador del estado presentó este programa mediante el cual se delimitarían 23 áreas naturales protegidas, las cuales estarían bajo la jurisdicción del gobierno estatal. En este evento se adelanta información sobre los términos del decreto del 2000, en ese entonces “en proceso” (el decreto fue finalmente signado por el ejecutivo federal uno par de semanas después, el 9 de noviembre).

Actualmente está en proceso un proyecto de decreto del Gobierno del estado para actualizar su estatus jurídico, mediante una nueva delimitación y el establecimiento de un programa de manejo racional y sostenible que permitan su preservación y el desarrollo urbano de la capital.

El proyecto de modificación del parque pretende equilibrar y regular los usos del suelo en las áreas aledañas, delimitando los núcleos urbanos vecinos y las zonas que, por su ubicación y características representan riesgos potenciales de urbanización.

Se revisaron las colindancias del parque (…) determinándose una zonificación interna de acuerdo a la situación que guardan algunos predios y asentamientos existentes; así, la superficie disminuiría de 246,500 has a 177,466 has.

En este documento se exponen los objetivos de este proyecto de redelimitación del parque, y se puede observar cómo se destaca en todos ellos, la dimensión económica del concepto de desarrollo sustentable, sobre la de preservación:

1. Determinar un nuevo límite del Parque Nacional que tome en cuenta los factores físicos y biológicos de la zona, así como las características socioeconómicas de la región.

2. Confirmar la categoría de Parque Nacional como la más idónea para conjugar la necesidad de preservación ecológica con la del aprovechamiento racional de los recursos naturales.

3. Formular un programa de manejo del área natural protegida, con base en la zonificación de la misma, y definir los sitios más apropiados para el desarrollo de actividades económicas sustentables, además de protección y restauración ecológica.

4. Diversificar las formas de uso y aprovechamiento de los recursos dentro del área, para lograr un desarrollo racional acorde con los elementos naturales.

5. Identificar la potencialidad natural de las diferentes zonas que integran el sistema ecológico para diversas actividades, incluyendo un manejo integral de la vida silvestre.

6. Incorporar el crecimiento urbano planeado como factor de delimitación del Parque Nacional "Las Cumbres" de Monterrey, a través de los planes de desarrollo de los municipios colindantes.

En las distintas actividades contempladas dentro del parque, se deja ver esta dimensión del desarrollo sustentable: en investigación y educación (“Centros de investigación de recursos naturales”, “Campos de experimentación agrícola, ganadera y forestal”); aprovechamiento (“de recursos naturales”, “Acuacultura”, “Actividades e instalaciones para ecoturismo y turismo de aventura: hoteles, albergues, campamentos, excursionismo, restaurantes, etc.”, “Recursos mineros”); e infraestructura de caminos y helipuertos (“Tratamiento y disposición de residuos líquidos y sólidos”, “Pistas para avionetas y helicópteros”).

En este documento también se presentó el proyecto “Huasteca Milenio”, cuyo propósito es la promoción internacional del estado y los municipios de Santa Catarina y Monterrey, con esto se pretende aprovechar el marco natural del parque para desarrollar un sitio turístico donde, en la actualidad, se exhiben espectáculos artísticos y/o culturales con luz y sonido (…) Sin afectar a la naturaleza, está proyectado un foro para albergar hasta 100 ó 200 mil espectadores; se levanta sobre una extensión de 17 hectáreas y tendrá un estacionamiento suficiente para 20 mil vehículos.

El proyecto se pondera comparándolo con “otros recintos de espectáculos internacionales” (Chichén Itzá, el Auditorio Nacional, la Plaza de Toros México, Teotihuacan, y el Estadio Azteca), de manera que la Huasteca albergaría a muchas más personas que cualquiera de estos lugares. En este proyecto se contempla el establecimiento de un terraplén inclinado para facilitar la visión de los espectáculos (como en los estadios); un escenario móvil; un sistema de iluminación sobre “los riscos de la Huasteca”, considerado como un espectáculo per se; un sistema de transporte que permita a los visitantes dejar sus vehículos en el estacionamiento, “a un costado del río Santa Catarina”.

DEL PROGRAMA SECTORIAL (ESTATAL) DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES 2004 – 2009.

En el capítulo del diagnóstico, en el rubro de “Patrimonio ecológico”, se describe el desarrollo y las características de la actual política ambiental del gobierno estatal, reflejo de la visión contenida en el plan nacional de desarrollo del gobierno de Vicente Fox (2000 – 2006).

Se reconoce que el interés por “la conservación de los ecosistemas representativos del territorio nacional” se inicia desde la creación del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (1984); y los criterios para la planificación del sector se establecen a partir del Programa de Áreas Naturales Protegidas de México 1995-2000. luego se resalta la importancia de la biodiversidad en la entidad: “Nuevo León es, después de Oaxaca y Tamaulipas, uno de los estados más ricos en diversidad de vegetación en México, puesto que en él están representados 7 de los 11 sistemas ecológicos mayores y 19 de los 40 tipos de vegetación del país” (35)

De acuerdo con este documento, los primeros intentos para establecer áreas naturales protegidas datan de 1992 (listado de los Comités Forestales Municipales, y estudios técnicos estatales en Linares y Galeana). Se menciona que desde 1995 se han realizado estudios sistemáticos dirigidos a la identificación sustentada de dichas áreas susceptibles de protección, a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas del gobierno estatal, con ayuda de la Facultad de Ciencias Forestales de la UANL y bajo la dirección del Consejo Consultivo Estatal para el Fomento y Preservación de la Flora y Fauna Silvestre de Nuevo León. Los criterios empleados para la selección fueron:

• Representatividad biogeográfica.

• Representatividad de sistemas ecológicos mayores.

• Representatividad de tipos de vegetación.

• Representatividad de asociaciones vegetales.

• Objetos (ecosistemas) naturales únicos.

• Ecosistemas o especies relictuales.

• Resguardar especies amenazadas, endémicas o raras.

• Resguardar zonas forestales protectoras de acuíferos (36).

En el 2000 el gobierno del estado publicó un decreto mediante el cual se establecieron 23 áreas de diversas dimensiones sujetas a conservación, localizadas en lugares de gran “valor escénico, turístico, recreativo, científico y ecológico para ser conservadas para las futuras generaciones” (36). En el año 2002 se añadieron tres áreas más a la lista. En 2003 se ampliaron los límites del área natural protegida “Cerro Picachos”. Así se fue conformando el actual Sistema Estatal de Áreas Naturales Protegidas, cuyo objetivo es

asegurar la conservación del patrimonio ecológico de la entidad, incluyendo la diversidad física y biológica del estado dentro de sus ecosistemas, a fin de permitir la conservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. Actualmente está constituido por 26 zonas, conocidas de forma genérica como “áreas naturales protegidas” (36).

A partir de 2001 se hicieron los programas de manejo de las áreas naturales protegidas, con la colaboración de instituciones académicas, organismos civiles, y la entonces Subsecretaría de Ecología. En esta época el gobierno estatal contribuyó (con financiamiento y personal técnico) a la elaboración del programa de manejo para el parque Cumbres, de jurisdicción federal, el cual, a la fecha de publicación del presente programa, “aún se encuentra en vías de publicación por parte de la Federación, lo que representa un reto pendiente que no ha permitido garantizar la certeza jurídica para los propietarios y poseedores de los terrenos ubicados dentro de esta área de protección” (37).

El gobierno del estado tiene bajo su jurisdicción, además de las zonas comprendidas en el Sistema estatal de Áreas naturales protegidas, “diversos parques urbanos” en el AMM: el Parque Zoológico de La Pastora; el parque urbano Niños Héroes; también “es propietario de los terrenos que ocupan los parques de La Estanzuela y la Huasteca, (…) dentro de las inmediaciones del Parque Nacional Cumbres, coadyuvando de esta forma en su promoción y vigilancia” (37).

Este apartado de patrimonio ecológico concluye enfatizando lo “indispensable” que es garantizar la certeza jurídica y ecológica” del PNC. Se expresa la necesidad de contar “de forma definitiva” con el programa de manejo. Como estrategia para la conservación ecológica (incluyendo las áreas del PNC, como los terrenos en la Estanzuela o en La Huasteca) se pretende una reforma de la normatividad jurídica vigente, tomando como referencia el esquema de la legislación federal. a partir del planteamiento de esta estrategia específica, se considera la participación del sector privado en el sector.

A fin de garantizar la protección de este patrimonio ecológico del Estado, se hace preciso readecuar el estatuto jurídico actual de las áreas naturales protegidas, a fin de darle mejores esquemas de conservación, administración y promoción. En este sentido, se ha planteado la conveniencia de recategorizar las áreas naturales protegidas existentes, bajo esquemas similares a los que plantea la legislación federal. Esto permitirá, incluso, aumentar la cobertura de territorio estatal sujeto a algún régimen de protección ecológica, ya que se contempla promover el establecimiento de áreas privadas y sociales de conservación, como una forma de vincular a los organismos civiles en las acciones de desarrollo sustentable de los ecosistemas de Nuevo León (37).

En el siguiente apartado, el de “Instrumentos de la política ambiental”, se considera al “Ordenamiento Ecológico” como el “cimiento de la política ambiental” (38), se define este instrumento como el conjunto de estudios interdisciplinarios que persiguen la integración armónica a escala regional e internacional de las demandas sobre aquellos componentes físicos, químicos, biológicos, sociales y económicos que forman parte de la actividad del hombre, así como de los impactos ecológicos de tales demandas (37)

Este instrumento tiene dos niveles: el general, concernido a todo el territorio estatal, y orientado al Sistema Nacional de Planeación; y el nivel regional o local, “de mayor definición cartográfica y analítica”:

El ordenamiento ecológico en su modalidad a escala local debe ser la base para determinar la densidad e intensidad de actividades y formas de uso de suelo en las zonas rurales, así como las áreas a conservar y restaurar. Es el instrumento eficaz para extender las políticas de conservación de ecosistemas y de recursos naturales más allá de los límites de las áreas naturales protegidas (38)

De esta forma, este concepto de ordenamiento ecológico se constituye como el marco jurídico y técnico administrativo, que permitirá alcanzar el desarrollo sustentable, de acuerdo a las necesidades y particularidades de cada región o localidad:

En resumen, el ordenamiento ecológico es un instrumento de planeación, de gran utilidad para maximizar los consensos y minimizar los conflictos, con el objetivo de dar al suelo de las zonas rurales y áreas naturales que están fuera de las ciudades, un uso compatible con su aptitud y vocación, dentro de un marco de desarrollo sustentable y apego al marco legal (38 – 39).

En 2000 se tuvo un estudio de ordenamiento ecológico del territorio estatal, sobre el cual se basó el Programa Estatal de Ordenamiento Territorial (PEOT). el diagnóstico obtenido en estos estudios, permitió identificar las siguientes problemáticas propias del sector, en el estado:

• Explotación irracional de los recursos naturales del estado.

• Deterioro de los ecosistemas amenazados por el crecimiento urbano, industrial y agrícola como es el caso de la zona del Huajuco.

• Proceso erosivo en la Sierra Madre Oriental.

• Explotación irracional de los mantos acuíferos.

• Contaminación y degradación de las zonas de recarga acuífera.

• Mal uso y agotamiento de los suelos donde la productividad agrícola potencial varía de mediana a alta en los municipios de Hidalgo, Montemorelos, General Terán y Galeana.

• Deficiente aprovechamiento de las extensas áreas de pastizales, en los municipios de Galeana, Iturbide, Aramberri y General Zaragoza.

• Práctica de métodos rudimentarios y agotadores en la explotación de los recursos no maderables en Mina, García, Galeana, Aramberri, Iturbide y General Zaragoza.

• Mala calidad de las aguas negras, provenientes de las cabeceras municipales, que se emplean para irrigar las zonas agrícolas aledañas a ciudades no conurbadas.

• Contaminación del aire por la emisión de humos y polvos provenientes del complejo industrial del AMM.

• Contaminación por plaguicidas y fertilizantes en la zona citrícola y en el distrito de riego Don Martín.

• Contaminación del suelo ocasionada por el uso inmoderado de agroquímicos.

• Contaminación de los ríos y arroyos localizados en el AMM.

• Acciones que ponen en peligro las condiciones de vida de la flora y fauna natural de las zonas localizadas junto a la zona urbana, en el Parque Nacional “Cumbres de Monterrey” y en las áreas protegidas estatales.

• Déficit de zonas verdes en el AMM (38).

Nótese que la muchos de las problemáticas enlistadas están relacionadas con la contaminación del medio ambiente en el AMM (contaminación del aire, déficit de zonas verdes, contaminación del agua); otras están relacionadas con la contaminación del medio ambiente producida por la actividad agrícola (uso de químicos, empleo de métodos rudimentarios, sobre o sub explotación de los recursos).

En el caso del PNC, éste se ve amenazado, según este diagnóstico, por “el crecimiento urbano, industrial y agrícola” en la zona del Huajuco; por el deterioro de sus servicios ambientales (particularmente en los recursos hídricos y en evitar la erosión); y la situación de peligro de las “condiciones de vida de la flora y fauna natural”.

Agencia de Protección al Medio Ambiente y Recursos Naturales. Gobierno del Estado de Nuevo León (APMARN)

ANTECEDENTES.

Gobierno federal:

• Secretaría de Salubridad y Asistencia, delegación federal de la subsecretaría de Mejoramiento Ambiental.

• → Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE) federal, delegación en la entidad.

Gobierno del Estado:

• Dirección de Ecología, de la Secretaría de Desarrollo Urbano (administración 1985-1991).

• → Subsecretaría de Ecología de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas (SEDUOP) en 1991, hasta la conclusión del periodo 1997-2003.

• Agencia de Protección al Medio Ambiente y Recursos Naturales, en 2003, organismo descentralizado de participación ciudadana (administración actual). Con la promulgación de la ley respectiva al decreto de creación de este organismo, “esta es la primera vez que la oficina encargada del medio ambiente y los recursos naturales en el ámbito estatal cuenta con su propio ordenamiento jurídico”. 4 – 5

MISIÓN Y VISIÓN

La creación del organismo surge de una “autentica preocupación” del gobierno estatal “por garantizar un desarrollo sustentable a las familias nuevoleonesas”. La agencia coordina acciones de diversas entidades públicas estatales, “en materia de preservación del equilibrio ecológico; protección y mejoramiento del ambiente, y conservación y aprovechamiento sustentable de la flora y la fauna silvestre, suelo, agua y otros recursos naturales, a través de la vinculación con todos los niveles de gobierno y con los diversos sectores de la sociedad”.

“PROGRESO SUSTENTABLE”: “no podemos comprometer el futuro sin garantizar la viabilidad del presente”. “la APMARN busque, mediante una reingeniería integral de las estructuras jurídicas y administrativas, generar las condiciones para alcanzar un Nuevo León próspero y de progreso en un ambiente sano y limpio, dando vigencia al compromiso de trabajar por una nueva sustentabilidad”.

SERVICIOS.

Debido a sus diversas atribuciones, la agencia proporciona una variedad de servicios, que atañen a problemáticas de contaminación del aire, el manejo de los residuos, la conservación de áreas naturales, asesorías y capacitación en diversos rubros del sector, etc. se destacan estos tres servicios:

• “Administración y Operación de Parques Estatales (La Pastora, la Estanzuela, Niños Héroes, La Huasteca y Gran Plaza de Monterrey)

• Administración del sistema estatal de áreas naturales protegidas (26 áreas)

• Coadyuvancia en áreas naturales protegidas de competencia federal (Parque Nacional Cumbres de Monterrey y El Sabinal)” pág. 10

DIRECCIÓN DE RECURSOS NATURALES Y PATRIMONIO ECOLÓGICO

Instrumentar políticas de preservación, conservación y aprovechamiento y desarrollo sustentable de los bosques y la vida silvestre de la entidad, y desarrollar las acciones que permitan la protección del patrimonio ecológico de la entidad, comprendido por los parques estatales, áreas naturales protegidas y áreas verdes de su competencia, coadyuvando con otros niveles de gobierno en las labores de inspección y vigilancia de los recursos naturales

INFORMES DE LA APMARN.

PRIMER INFORME DE LABORES. PERÍODO OCTUBRE DE 2003-SEPTIEMBRE DE 2004.

“Parques Estatales y Áreas Naturales Protegidas: …Los parques de La Pastora, la Estanzuela, Niños Héroes y La Huasteca y la Gran Plaza de Monterrey, fueron sujetos a diversas evaluaciones y diagnósticos desde el principio de la actual Administración, lo que ha permitido desarrollar esquemas que permitan ofrecer, para los próximos años, mejoras sustanciales en sus instalaciones, a fin de llevar esparcimiento, diversión y espacios de convivencia social a la comunidad nuevoleonesa. En especial, destacan las tareas de rehabilitación de la Plataforma Milenio de La Huasteca, y el incremento en las acciones de verificación y mejoramiento de la operación del Zoológico La Pastora.

En cuanto al Sistema Estatal de Áreas Naturales Protegidas, se han iniciado los trabajos que permitan contar con un… programa de catastro que permita identificar de manera precisa a los poseedores y propietarios de los terrenos que integran la zona decretada como protegida.”

“Coordinación interinstitucional: El13 de mayo… se firmó un Convenio General de Coordinación entre el Gobierno del Estado, representado por la Agencia de Protección al Medio Ambiente y Recursos Naturales, la Corporación para el Desarrollo Agropecuario de Nuevo León y la empresa Servicios de Agua y Drenaje de Monterrey; y el Gobierno de la República a través de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y sus organismos sectorizados (PROFEPA; CONANP, CNA, CONAFOR) que permitirá detonar una serie de acciones y mecanismos de promoción del desarrollo sustentable en toda la entidad, en los temas más prioritarios de la problemática ambiental. …una inversión cercana a los 70 millones de pesos… aportados por el Gobierno del Estado,… principalmente a programas de protección forestal, educación ambiental y fortalecimiento de infraestructura.

En particular, se han reforzado los contactos permanentes con los delegados estatales de la PROFEPA, así como de SEMARNAT y de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, a fin de evaluar y supervisar las acciones que se desarrollen en el Parque Nacional Cumbres de Monterrey, con el fin de garantizar su conservación como patrimonio ecológico de todos los nuevoleoneses…

Se destaca en este apartado la coordinación del gobierno del Estado con otros niveles de gobierno, en materia de conservación de los recursos naturales en áreas comunes, como el Parque Cumbres, de jurisdicción federal, pero con áreas a cargo de regulaciones y administración de los niveles municipales y del Estado.

SEGUNDO INFORME DE LABORES. PERÍODO OCTUBRE DE 2004-SEPTIEMBRE DE 2005

Instrumentos jurídicos de vanguardia

“entró en vigor la nueva Ley Ambiental de Nuevo León, que sustituyó a la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, tras 16 años de vigencia. La nueva Ley, propuesta por el Ejecutivo de la entidad, contó con la participación de la ciudadanía a través de diversos ejercicios de consulta... incorpora cambios importantes, afines a la legislación federal...

Patrimonio ecológico

Las áreas naturales y los parques públicos estatales son espacios de convivencia y aprovechamiento social de gran importancia… Así, con la entrada en vigor de la nueva Ley Ambiental de Nuevo León, se promoverá la creación de nuevas áreas naturales protegidas de acuerdo con las necesidades de conservación de la biodiversidad en el Estado, y se recategorizarán las ya existentes...

Con relación a los parques urbanos, cabe señalar que se efectuaron obras de conservación en La Pastora, La Estanzuela y La Huasteca, orientadas a garantizar mejores espacios de convivencia y recreación en beneficio de sus visitantes...

Coordinación interinstitucional

Se ratificó el Convenio General de Coordinación entre el Gobierno del Estado y el Gobierno Federal

De esta manera, se continuará desarrollando una serie de acciones coordinadas y mecanismos de promoción del desarrollo sustentable en la entidad, con relación a los temas más prioritarios de la problemática ambiental. Dicho convenio compromete una inversión cercana a los 90 millones de pesos que serán aportados de forma concurrente por el Gobierno Federal y el Gobierno del Estado, principalmente para programas de protección forestal, educación ambiental, vida silvestre y fortalecimiento de infraestructura ambiental, entre otros.

TERCER INFORME DE LABORES. PERÍODO OCTUBRE DE 2004-SEPTIEMBRE DE 2005

Coordinación interinstitucional

Durante este período, se desarrollaron diversas acciones interinstitucionales en la definición de los proyectos de regeneración del Cerro del Obispado, manejo integral del Cañón de la Huasteca, y de rescate urbano y ambiental del Centro Histórico de García, N.L., entre otros. Además, se participó activamente en el análisis de las propuestas de zonificación del uso de suelo, realizadas por la Federación, para el Programa de Manejo del Parque Nacional Cumbres de Monterrey...”

En esta última selección del tercer informe, se destaca que el gobierno estatal ha ampliado sus relaciones interinstitucionales, más allá de la esfera gubernamental, estableciendo compromisos y acciones conjuntas con instituciones civiles y académicas.

Conclusiones

En este trabajo se ha hecho un breve recuento histórico de la noción de desarrollo y las formas en que ha sido adoptada en las políticas públicas de los países, especialmente de los subdesarrollados como es el caso de México.

El anterior examen crítico ha intentado poner en perspectiva histórica el concepto de desarrollo (y desarrollo sustentable), tan ampliamente utilizado y del que se ha abusado, dejando de lado la mayoría de las veces, el proceso de larga data que le ha dado origen.

Nos ha interesado someter a consideración algunas ideas que desde un punto de vista particular, permiten explicar diversos tipos de relaciones entre el medio ambiente y la política pública. La intención ha sido siempre, verificar si hay congruencia entre un campo y el otro.

El Parque Nacional Cumbres de Monterrey ha generado situaciones polémicas, en tanto, ha sido protagonista de diversas intervenciones de la política pública en los varios decretos oficiales, en los que el Estado ha destacada como figura principal. La pregunta aquí es: ¿cómo influiría en la conservación del PNCM, el tránsito de una concepción estadocéntrica del desarrollo a una de tipo mercadocéntrica ya claramente divisada en México?.

Bibliografía

Carabias, J. y E. Provencio (1992). “El enfoque del desarrollo sustentable. Una nota introductoria”. En: Problemas del Desarrollo. Revista Latinoamericana de Economía. México: Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM. Vol. XXIII, Núm. 82, Octubre-diciembre

González, M. (2006). “Una gráfica de la teoría del desarrollo. Del crecimiento al desarrollo humano sostenible. Cuba”. /

Sunkel, O. (2006). En busca del desarrollo perdido. En: Problemas del desarrollo. Revista Latinoamericana de Economía. México: UNAM. Vol. 37. Núm. 147. Archivo electrónico.

Titmuss, Richard (1981), Política social, Barcelona. Ariel.

Regiones hidrológicas prioritarias.

Otras Fuentes:

CGP (2000) Presentación del programa estatal de reservas naturales. Carpeta Informativa de la Gira de trabajo No. 18 por el estado de Nuevo León, de Ernesto Zedillo, 26 de octubre de 2000. Coordinación de giras presidenciales. (página consultada el

Agencia de Protección al Medio Ambiente y Recursos Naturales

APMARN (2004) Manual de organización y servicios. Agencia de Protección al Medio Ambiente y Recursos Naturales. Gobierno del Estado de Nuevo León.

Organigrama APMARN. Fuente: Manual APMARN.

Informes de labores de la APMARN.

Primer informe de labores. Período octubre de 2003-septiembre de 2004. Agencia de Protección al Medio Ambiente y Recursos Naturales, Gobierno del estado de Nuevo León.

Segundo informe de labores. Período octubre de 2004-septiembre de 2005. Agencia de Protección al Medio Ambiente y Recursos Naturales, Gobierno del estado de Nuevo León.

Decretos del 39 y del 42.

Decreto de 2000.

SEMARNAT, Informes de labores:

Informe de 2001

Informe de 2004

Informe de 2006:

SEMARNAT (2005) Reglas de operación del PRODERS. México: Diario oficial de la Federación, Primera Sección, miércoles 1º de junio de 2005. Pp. 38 – 90.