GASTO PÚBLICO Y DESARROLLO HUMANO EN LOS MUNICIPIOS DE VERACRUZ
1995-2004
LOS CASOS DE CÓRDOBA Y ORIZABA


Miguel A. Mastroscello

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CONCLUSION GENERAL.

Una de las principales pretensiones de esta tesis era revalorar el concepto de desarrollo, conocer su evolución en la teoría económica, buscar su aplicabilidad práctica en un territorio determinado, analizando desde un enfoque regional los mecanismos mediante los cuales el Estado mexicano puede contribuir más eficientemente a la obtención de mejores niveles de desarrollo para su población.

Se consideró que el paradigma del Desarrollo Humano es una base teórica solvente que puede utilizarse para medir avances en tres dimensiones importantes del desarrollo: salud, educación e ingreso y que la aplicabilidad de este concepto a través del Índice de Desarrollo Humano permite evaluar esos avances considerando diferentes dimensiones territoriales: el país, el estado, el municipio.

Otra de las pretensiones de la investigación tenia que ver con el municipio como célula del desarrollo, del gobierno local como el promotor y gestor medular del desarrollo en la actualidad.

El puente entre la teoría del desarrollo y la gestión municipal es, en la concepción de este documento, el manejo de las finanzas públicas, ya que el dinero público es el principal instrumento con que cuenta el Estado, en sus tres órdenes, para impulsar estrategias de desarrollo.

Por desgracia, la evidencia empírica analizada para formular el problema de investigación mostró que el gasto público municipal no incidía consistentemente en el Desarrollo Humano de municipios con características muy favorables (tanto de desarrollo como de disposición de recursos públicos) como Córdoba y Orizaba y este trabajo se aboca a descubrir algunos de los factores determinantes de esa incidencia endeble.

Partiendo de que el gasto público municipal, compuesto por participaciones federales, aportaciones estatales e ingresos propios del municipio, ha tenido poca incidencia en el Índice de Desarrollo Humano en los casos de Córdoba y Orizaba, debido a diversos factores de índole económico, sociopolítico e institucional, durante el período 1995-2004.

Se consideró que los factores determinantes de esa poca incidencia eran los criterios de asignación de las participaciones y aportaciones federales, los criterios utilizados para efectuar las transferencias estatales a los municipios, los montos de captación de recursos propios por parte de los ayuntamientos, la composición política de los cabildos municipales y las divergencias en los objetivos de planeación federal, estatal y municipal.

Al contrastar los supuestos teóricos y analíticos de la tesis con la realidad del estado de Veracruz en general y de los municipios de Córdoba y Orizaba en particular se encontró que, tal como lo indica la postura teórica de esta tesis, el gasto público es un instrumento eficaz (cuando se le aplica adecuadamente) para que el gobierno municipal incida en el desarrollo de sus localidades; según lo analizado numéricamente y por las experiencias recolectadas a través de las entrevistas realizadas para la investigación la incidencia del gasto en los municipios en cuestión para el período de estudio no ha sido consistente ni existe claridad en los gobiernos locales para comprometerse con una estrategia centrada en el desarrollo humano.

Las diversas experiencias de los entrevistados indican que el problema de la poca incidencia del gasto público en el desarrollo es multicausal y que efectivamente los factores planteados inicialmente en la investigación: 1.- Los criterios federales y estatales para la asignación de recursos públicos a Córdoba y Orizaba, 2.- La disponibilidad de recursos propios por parte de los ayuntamientos, 3.- La capacidad técnica de gestión del desarrollo de las autoridades municipales y la composición política de los cabildos, 4.- El horizonte de planeación del desarrollo en estos municipios y la concordancia de sus objetivos de planeación con los estatales y los federales.

Son determinantes en mayor o menor medida, dependiendo del período y el municipio analizado de la poca incidencia del gasto público en Desarrollo Humano. Además, los entrevistados plantearon otras cuestiones que también son determinantes de este fenómeno como: la atomización municipal, la imposibilidad de reelección inmediata en la esfera municipal, la corta duración del período de gobierno, el poder casi absoluto que tienen los alcaldes en algunos asuntos, la ausencia de un servicio civil de carrera a nivel municipal en el estado de Veracruz, la falta de reglamentación municipal en términos de comercio, abasto, residuos sólidos, obras públicas, etcétera y la falta de proyectos de desarrollo intermunicipales.

Se buscó que la investigación contara, para la validación de las hipótesis, con información cuantitativa y cualitativa, la información cuantitativa se obtuvo de varias fuentes oficiales (nacionales, estatales y municipales) abarcando todo el período de estudio (1995-2004) y la información cualitativa se obtuvo mediante entrevistas a actores claves de la gestión del desarrollo y del manejo de los recursos municipales en los casos de Córdoba y Orizaba.

La idea era contar con testimonios de personas en los tres órdenes de gobierno, tanto de los poderes ejecutivo como legislativo en las áreas de hacienda pública y planeación del desarrollo, siendo las experiencias más importantes las de los 5 ex Alcaldes (3 de Córdoba y 2 de Orizaba) que compartieron sus experiencias para la realización de esta investigación.

Lo que se obtuvo del proceso investigativo fue, a grandes rasgos, que el poder local sigue siendo más un asunto de liderazgos personales o familiares que de instituciones o partidos políticos, el carisma, la experiencia y el perfil profesional de los Presidentes municipales es clave para conocer su grado de compromiso con el desarrollo de su municipio.

En el estado de Veracruz existe gran discrecionalidad en cuanto a la asignación de las obras públicas realizadas por parte del gobierno del estado y el criterio que priva en las decisiones de inversión es eminentemente político, lo que distorsiona la racionalidad de las decisiones, haciéndolas en muchos casos ineficientes en términos de Desarrollo Humano.

El gobierno federal, tal como lo argumenta el Dr. Ángel Escudero, entrevistado para esta investigación, en los últimos años se ha limitado a transferir a los gobiernos estatales los recursos que les corresponden sin ser garante o impulsor de ninguna estrategia concreta de desarrollo.

Ante estas circunstancias, consideramos que la apuesta debe ir en el sentido de reorientar los objetivos de planeación nacional, estatal y municipal del desarrollo, encausar los criterios de asignación de los recursos públicos en términos de Desarrollo Humano, profundizar la descentralización de recursos públicos a la esfera municipal y capacitar a los funcionarios municipales para que destinen eficientemente los recursos en las obras y acciones prioritarias que generen mejoras en los Índices de Desarrollo Humano local, por lo menos en los casos de municipios medios como Córdoba u Orizaba.

La investigación planteó en un inicio que el gasto público municipal no incidía consistentemente en el IDH de Córdoba y Orizaba en el periodo 1995-2004, sin embargo, a lo largo del trabajo se descubrió que hubo etapas en que el gasto en cuenta corriente se reducía, quedando más recursos para gasto de inversión, mejorando las condiciones de vida de la población en esos lapsos.

Otro aspecto difícil de medir es la temporalidad del efecto del gasto en el IDH, debido a que el período de la investigación es sólo de diez años y muchos de los efectos del gasto público son cuantificables, por lo menos parcialmente, a más largo plazo.

Una cuestión interesante surgió en la hipótesis relacionada con la planeación del desarrollo, debido a que en la investigación se consideró inicialmente que los objetivos eran discordantes y en la realidad se reconoce que algunos de los objetivos de planeación del desarrollo federal, estatal y municipal si concuerdan y que es en la implementación de los programas donde hay problemas de coordinación intergubernamental que efectivamente frenan, limitan o inhiben la consecución de mejores niveles de Desarrollo Humano.

Esta investigación tuvo varias limitaciones, entre las más importantes se pueden considerar el tiempo, ya que gran parte de las fuentes se encontraban en la región de estudio y los numerosos viajes a la ciudad de Xalapa, capital del estado de Veracruz y a las ciudades de Córdoba y Orizaba disminuyeron el tiempo para procesar la información y para redactar los diversos apartados de este documento. Otra limitante fue la imposibilidad de utilizar las cuentas públicas municipales de Córdoba y Orizaba para los años que abarcan el período de estudio, que se encuentran bajo resguardo legal del Órgano de Fiscalización del Congreso del estado de Veracruz y que no fue posible consultar debido a la inoperatividad de la Ley de Acceso a la Información Pública del estado de Veracruz. Una tercera limitante fue que en el período destinado para el trabajo de campo en Córdoba y Orizaba los municipios veracruzanos estaban preparando el proceso electoral local para renovar tanto los cabildos municipales como el congreso del estado y los funcionarios municipales en activo no tenían la menor actitud de cooperación ante cualquier persona, organismo o institución que fuera ajena a su ámbito de control directo.

Una vez concluida esta investigación quedan más dudas que certidumbres en cuanto al problema de investigación, es por ello que se proponen como líneas de investigación futuras las siguientes: En cuanto a la teoría del desarrollo, es necesario profundizar en el conocimiento de la teoría, analizar la evolución futura del concepto de Desarrollo Humano y de su parte operativa, el Índice de Desarrollo Humano, para dilucidar la pertinencia o no de proponer criterios de asignación de recursos a estados y municipios basados en este indicador.

En el área de los estudios regionales, partiendo de la multidisciplinariedad enriquecedora, es necesario pugnar por la adopción de la óptica regional en la búsqueda de soluciones a los problemas municipales, que cada vez más trascienden sus fronteras, sus potestades y sus posibilidades económicas.

En cuanto al municipio como eje rector del Desarrollo Humano local es importante: a)buscar la institucionalización de las responsabilidades que en materia de planeación, promoción y gestión del Desarrollo Humano tienen los cabildos municipales, dejando de lado criterios políticos que sólo distorsionan el proceso de desarrollo y b)generar indicadores ingreso/gasto municipal y gasto/IDH para que cada gobierno municipal tenga las herramientas necesarias para que sus inversiones impacten efectivamente en el Desarrollo Humano local y puedan generarse estrategias de inversión escalonada que hagan del proceso un círculo virtuoso de Desarrollo Humano en cada municipio del país.

En lo referente a las finanzas públicas, es conveniente profundizar la descentralización de los recursos, no sólo de las responsabilidades, dar mayor potestad a los gobiernos locales en la gestión y promoción del Desarrollo Humano, todo esto acompañado de mejores mecanismos de rendición de cuentas por parte de los gobernantes y de contraloría social por parte de los ciudadanos, que deben ser sin duda protagonistas de su propio desarrollo.


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