LA ECONOMÍA DEL FIN DEL MUNDO
CONFIGURACIÓN, EVOLUCIÓN Y PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE TIERRA DEL FUEGO

CAPÍTULO 7 – PROMOCIÓN, DIVERSIFICACIÓN PRODUCTIVA Y DESARROLLO (1980-2001)

7.1. LA LEY 19.640

En 1972 el gobierno nacional sancionó un nuevo régimen de promoción económica para Tierra del Fuego, mediante la promulgación de la ley Nº 19.640, que iba a tener un peso notable en el futuro devenir económico —y también en el político y social— de la región fueguina. Uno de los principales impulsores de un mecanismo promocional en Tierra del Fuego había sido el ministro de economía de Lloret, el contador Mariano R. Viaña, quien desde hacía unos años venía ejerciendo su profesión en Río Grande, por lo que tenía un buen conocimiento del medio y sus limitaciones. Viaña, al igual que el aún reducido núcleo de empresarios locales, estaba convencido de la necesidad de diversificar la producción mediante una acción política definida del gobierno nacional. Quizá como un símbolo de esa coincidencia entre gobernantes y gobernados –algo que hoy veríamos casi como un hecho curioso- le tocó a Odino Querciali, por entonces presidente de la Cámara de Comercio de Ushuaia y miembro de aquella camada de inmigrantes italianos arribada entre 1948 y 1949, llevar en sus manos la primera copia del texto de la ley que llegó a la isla.

El principal eje motivador estaba determinado por un enfoque predominante en esa época, cuando se prestaba especial atención a las consecuencias políticas de los aspectos geográficos: en una palabra, por la geopolítica.

Las relaciones fronterizas entre Argentina y Chile aún tenían en aquel tiempo un sesgo conflictivo que se iba acentuando en la medida en que se avanzaba hacia el sur del continente. Lo escaso de la población (además, con alta proporción de extranjeros, y en particular de chilenos) de la región austral argentina era vista por el gobierno militar como una debilidad geopolítica importante, y por ese motivo prendió la idea de impulsar la migración interna hacia la zona. En el mensaje de elevación del proyecto de ley, el ministro Cayetano Licciardo sostenía que “…el régimen anterior había cumplido su ciclo, pero las circunstancias que lo motivaron originariamente, en cuanto se referían a la peculiar situación geográfica —extremadamente austral— de los territorios involucrados y sus consecuencias directas en materia de relativo aislamiento, condiciones de vida y grado de actividad económica y su desarrollo, en gran parte mantienen su actualidad”.

La cuestión de la promoción económica planteaba, entonces como ahora, un eje polémico que en cierto modo no es más que otra de las numerosas variantes de la histórica disputa de fondo entre la corriente de pensamiento clásica y la de sus cuestionadores keynesianos y estructuralistas, de la que ya nos hemos ocupado antes.

Al respecto, diremos aquí que el enfoque ortodoxo sostiene que la dotación de recursos y el juego de las fuerzas del mercado determinan lo que habrá de producirse en una determinada región, y que el equilibrio espacial está garantizado por la movilidad de dichos factores o, en su defecto, por el comercio. Desde la orientación opuesta, se propone la intervención estatal mediante la instauración de regulaciones y otras medidas, a las que se engloba con el calificativo de promocionales, de manera de resolver problemas que el mercado no consigue atender. Sin embargo, como lo observa Laveglia, más allá del debate doctrinario, el avance de este último tipo de políticas se verificó tanto en los países atrasados como en los industrializados, y dentro de estos últimos sin que se notaran grandes diferencias entre las naciones con tradición de capitalismo anglosajón (“salvaje”) identificado con la tradición clásica, y las que siguieron el paradigma renano (“social”) de corte keynesiano. Además, muchas de ellas continúan vigentes en la actualidad.

Así vemos que el fisco de los Estados Unidos —que además de ser la más rica, es una de las economías más desreguladas del mundo— ha recurrido más de una vez a las transferencias y los avales crediticios para ramas industriales determinadas; en los años setenta, por ejemplo, los hubo para la industria automotriz y la del acero. También acudió a las desgravaciones impositivas para nuevas inversiones, los subsidios al desarrollo tecnológico y el apoyo a parques industriales y a pequeñas empresas. En 1999 se destinaron mil millones de dólares del presupuesto federal a industrias tan dudosamente incipientes como la siderúrgica y la de los hidrocarburos. Asimismo, después del atentado terrorista de septiembre de 2001 el gobierno federal consiguió asignar ingentes fondos fiscales para apoyar entre otras a la industria aeronáutica, dentro de un programa que incrementó de manera vertiginosa su déficit presupuestario. Para confirmar la relatividad de los etiquetamientos, vale recordar que esta última política fue llevada a cabo por un gobierno cuyo partido –el republicano- suele estar embanderado, al menos en el plano declarativo, con la economía clásica.

En Alemania son frecuentes los salvatajes estatales a sectores fabriles o regiones en épocas de crisis. En Francia se llevan a cabo políticas industriales “activas” que también se orientan según ramas fabriles y zonas geográficas. A partir de los ochenta en Gran Bretaña, pese al duro liberalismo económico thatcheriano prevaleciente en esa época, el gobierno definió “áreas de desarrollo” en las que brindó apoyo financiero a empresas, incluyendo subvenciones al empleo.

Por este último motivo no debe resultar extraño que la sanción del nuevo régimen promocional fueguino se haya verificado durante un período de predominio de políticas ortodoxas en el orden nacional. Pero también será necesario reconocer que las fuerzas del mercado no habían logrado superar los desequilibrios espaciales que afectaban a la isla, según hemos pretendido demostrarlo en esta obra.

La nueva promoción estaba basada, como los sistemas que la precedieron, en exenciones impositivas y arancelarias, aunque tenía una diferencia que sería sustancial y por ende constituiría la clave de su éxito. En efecto, la ley, que con el regreso de la democracia fue ratificada por el Congreso Nacional en 1974, estableció un mecanismo de beneficios fiscales para las actividades llevadas a cabo en el ámbito de la jurisdicción fueguina, consistente en la exención de impuestos nacionales, incluyendo los aranceles a la importación de bienes.

Aunque estos atributos no fueron concebidos en forma específica para la radicación de industrias, en la práctica representaron un estímulo para ello, ya que el citado régimen legal no solamente les facilitaba la importación de materias primas para su transformación en Tierra del Fuego, sino que también les permitía la “exportación” de esa producción al sector continental del país, reteniendo para sí el valor del Impuesto al Valor Agregado de la factura por la primera venta, a través de un mecanismo de crédito fiscal presunto. Además, la normativa estableció que las ventas realizadas desde cualquier lugar del país a la isla se asimilaban a las exportaciones al extranjero, con el requisito de cumplir con la reglamentación aduanera, y por lo tanto esas operaciones se beneficiarían con los reintegros fiscales del régimen general de exportaciones. Este último aspecto apuntaba a compensar los sobrecostos de transporte originados por la situación geográfica, para rubros como la construcción y el comercio.

Fue esa posibilidad dada a la industria promocionada de vender en todo el ámbito del territorio nacional, que los regímenes precedentes no habían contemplado, lo que a la postre permitiría a la economía fueguina dar el paso que hasta entonces había resultado imposible, revirtiendo el crónico retraso regional y cambiando de modo drástico su estructura sectorial tradicionalmente primaria. De ese modo la actividad industrial fueguina podría por fin acceder a los principales mercados del país, alcanzando mayores escalas de producción —algo impensable cuando sólo se trataba de abastecer al muy reducido mercado interno de la isla— y generando una demanda de mano de obra que excedería la oferta existente en la zona, por lo que los operarios deberían trasladarse desde otros puntos del país. En esta secuencia se encontraba la clave del sistema promocional, y su cumplimiento en la práctica fue lo que permitió alcanzar las metas de crecimiento demográfico que le dieron origen.

Las consecuencias que la ley 19.640 tuvo en términos de desarrollo fabril, han provocado que, equivocadamente, se lo suela catalogar como un régimen exclusivo de promoción industrial, cuando en realidad sus beneficios abarcan al conjunto de las actividades económicas que se llevan a cabo en la isla. Para alcanzar una adecuada percepción de este importante aspecto, se debe comenzar considerando que la ley define tres áreas geográficas, a saber:

• el Territorio Continental Nacional (TCN), esto es: todo el país, excepto la Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur;

• el Área Aduanera Especial (AAE), que abarca a la Isla Grande de Tierra del Fuego, exclusivamente; y

• el Área Franca, que comprende a la totalidad de la jurisdicción política fueguina con la única excepción de la Isla Grande.

Las operaciones que implican traslado de mercaderías entre cualquiera de dichas áreas son denominadas por esta ley como exportaciones o importaciones, según corresponda, al igual que si se tratara de transacciones con el exterior.

El instrumento legal establece que todas las actividades llevadas a cabo dentro del AAE, incluyendo las importaciones del exterior, pero que no conlleven exportaciones al TCN o al Área Franca, gozan de las exenciones fiscales. Ello significa, en otros términos, que el beneficio alcanza sin excepción a las operaciones del sector terciario (comercio mayorista y minorista, restaurantes y hoteles, transporte, almacenamiento, comunicaciones, finanzas, seguros, bienes inmuebles, servicios del gobierno, comunales, sociales y personales). Asimismo, para el sector secundario, comprende a todas las actividades de las ramas de la distribución de electricidad, producción y distribución de gas y de agua, y a las de la construcción. Esta puntualización es importante debido a que, aún en la actualidad, existe una percepción errónea –incluyendo la de muchos habitantes de Tierra del Fuego- que considera que el régimen “sólo beneficia a las industrias”.

En cuanto al resto de los sectores productores de bienes, comprendiendo a la industria manufacturera y al sector primario (actividades agropecuarias, de caza y pesca y de explotación mineral), la exención corresponde en principio sólo a sus operaciones locales. Pero para la salida (exportación) de bienes primarios y manufacturados del AAE, la ley establece un tratamiento diferenciado según el origen de los mismos. Al respecto, considera originarias del AAE y, por lo tanto, acreedoras de las exenciones, a las exportaciones de aquellas mercaderías que hayan sido:

a) producidas íntegramente en ella;

b) objeto de un proceso final, al momento de su exportación (al TCN ó al exterior) que implique una transformación o trabajo sustancial, y

c) encuadradas en alguno de los casos especiales previstos por la propia ley.

Califica como producidos íntegramente en el AAE a los minerales extraídos; a los productos del reino vegetal cosechados o recolectados; a los animales nacidos y criados y los productos recolectados a partir de ellos; los cazados y pescados; y los obtenidos a partir de los bienes precedentes.

Los artículos en cuyo proceso productivo no intervengan mercaderías originarias del AAE, podrán acreditar ese origen si son objeto de una transformación sustancial, siendo esto determinado por una reglamentación elaborada por el Poder Ejecutivo Nacional. Se trata, claramente, de las operaciones de exportación de mercaderías elaboradas por la industria manufacturera a partir de insumos no originarios del AAE.

Estos mecanismos promocionales, que en cierto modo reproducen fronteras adentro del país un escenario similar al del comercio internacional, exigen por dicha razón la participación de la Administración de Aduanas en las transacciones aludidas. En consecuencia, el fisco nacional a través de su órgano de contralor tiene la posibilidad de verificar y eventualmente impedir que se produzcan maniobras delictivas para violar el espíritu y la letra de la norma. Ello diferencia a la ley 19.640 de otros regímenes que al no contemplar la intervención de dicha repartición, están más expuestos a maniobras fraudulentas, las cuales, de producirse, representarían un costo fiscal adicional.

El sistema no tuvo el efecto deseado durante su primer quinquenio de existencia, en que se registraron muy pocas radicaciones industriales. Ello, como veremos a continuación, estuvo directamente relacionado con los avatares de la economía nacional.