LA ECONOMÍA DEL FIN DEL MUNDO
CONFIGURACIÓN, EVOLUCIÓN Y PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE TIERRA DEL FUEGO

9.2. INSOLVENCIA FISCAL Y ROL DEL ESTADO

Como lo hemos señalado en el Capítulo 3, las administraciones provinciales disponen en la Argentina de un menú de herramientas bastante exiguo para influir en los asuntos económicos, que se limitan a algunos rubros de la política fiscal y muy poco más.

Por el lado de los ingresos, las provincias han delegado casi todas sus facultades tributarias en el Estado Nacional, que a su vez coparticipa a las distintas jurisdicciones con arreglo al régimen respectivo. De la Constitución surge además que quedan fuera de este esquema los impuestos al comercio exterior, es decir los aranceles a las importaciones y los derechos de exportaciones.

Una novedad más o menos reciente relacionada con este aspecto es la utilización en el sector público del mecanismo de los fondos fiduciarios, que se emplea en el ámbito privado para posibilitar que el propietario de un activo —por distintas motivaciones — ceda a terceros su explotación en forma temporaria. El sistema, también denominado de fideicomisos, viene siendo adoptado desde hace una decena de años en la esfera del gobierno nacional para el financiamiento de obras públicas, argumentándose para ello que presenta ventajas en términos de agilidad en las tramitaciones; sin embargo, tiene otras dos características que cabe recordar. Por un lado, los fondos canalizados a través de estos fideicomisos no integran el presupuesto general y por lo tanto, no están sujetos a la normativa y los controles de la contabilidad pública; además, ello contraría el principio doctrinario que establece que todos los gastos del Estado deben estar comprendidos en el presupuesto. Por el otro, algunos proyectos contemplan que los fondos necesarios sean captados mediante la aplicación de cargas tarifarias a los usuarios del servicio al cual va a ser destinada la inversión, sobre las cuales las provincias no percibirán participación alguna.

El grueso de los ingresos fiscales provinciales que proviene de la coparticipación federal, así como los derivados de los impuestos locales, tienen una evolución que está correlacionada de un modo directo con la del nivel general de la actividad económica del país. En cuanto a las regalías por combustibles, varían en función del ritmo de la explotación, de los precios y del tipo de cambio; agregaremos, también, que el carácter no renovable de tales recursos naturales aconseja evitar la asignación de esos fondos a la atención de gastos corrientes.

En cuanto a las erogaciones, es posible que su crecimiento en épocas de auge económico resulte explicado en cierta proporción por la Ley de Wagner, que sostiene que a medida que aumenta el ingreso nacional per cápita, el gasto fiscal per cápita lo hará en una proporción mayor. Sin embargo, esta variable ha venido registrando en Tierra del Fuego un comportamiento creciente tan acelerado —para peor, a un ritmo que supera al de los ingresos— como para generar una brecha de financiamiento que ha debido ser cubierta mediante un fuerte endeudamiento.

Otro elemento induce a concluir que tan peligroso comportamiento del gasto público tiene una correlación muy fuerte con la política de empleo de la administración. En efecto, si se analiza la evolución de la planta ocupada de personal entre 1989 y 2004, se advierte que mientras para el total de las provincias el empleo público creció un 30.2% y en la región patagónica lo hizo 29.4%, en Tierra del Fuego registró un aumento de casi 86% . Se trata sin duda de un valor muy alto, aún teniendo en cuenta que durante el período analizado la provincia constituyó su Poder Judicial, lo cual requirió el ingreso de un número significativo de agentes. Por otra parte, si el cálculo es corregido considerando que al año siguiente se concretó la incorporación de unos 4.000 agentes por el “megapase” decidido por Colazo, el guarismo trepa a un casi insólito 174%. No puede soslayarse en este punto que el fuerte impacto financiero de semejante aumento del número de cargos se vio reforzado por la errática política salarial, comentada en el Capítulo precedente, que llevó a cabo el gobierno de Cóccaro en la etapa previa a las elecciones de 2007.

Con estos datos a la vista, se comprenden tanto las severas dificultades que afectaban en la coyuntura de mediados de 2008 a la tesorería provincial para atender sus compromisos financieros, como la gravedad estructural del cuadro, en el que se destacaban al menos tres puntos críticos:

• Una proporción muy alta del presupuesto total orientada a atender erogaciones corrientes, y a su vez una parte significativa de ese monto (sueldos y cargas sociales, coparticipación a municipios e intereses de la deuda) revistiendo un carácter rígido, dado que no pueden ser modificados a la baja por la simple voluntad política del Poder Ejecutivo.

• Una capacidad de financiamiento propio (determinada por la proporción de recursos provenientes de impuestos y tasas locales respecto de las erogaciones corrientes) muy reducida y con tendencia a decrecer.

• Un nivel de endeudamiento muy elevado, aún inscribiéndolo en el contexto global de las finanzas provinciales, en el que este rasgo ha adquirido un carácter endémico. Al respecto, resulta muy llamativo que Tierra del Fuego ocupara en 2006 el sexto puesto (sólo superada por Formosa, Río Negro, Chaco, Jujuy y Neuquén, en ese orden) en un ranking de las provincias argentinas clasificadas según su deuda pública per cápita, y con un valor ubicado 47% por encima de la media.

Al considerar las consecuencias de estos elementos, se visualiza de qué maneras condicionan la acción gubernativa. Por un lado, el volumen y la rigidez del gasto corriente absorbe los recursos provenientes de impuestos locales y coparticipación federal en proporciones tales que resulta afectada la capacidad de decisión del Estado provincial en materia de obra pública, puesto que el financiamiento de esta última dependerá en grado creciente de asignaciones específicas del presupuesto nacional. Recordemos además que mientras se mantenga la emergencia económica declarada por el gobierno central, estas asignaciones no se definen en su ámbito natural, que es el Congreso, sino que dependen de decisiones administrativas del Poder Ejecutivo.

Para ensanchar el exiguo margen de financiamiento propio, por el lado de los ingresos se visualizan dos tipos de estrategias: disminuir la evasión impositiva e incrementar la presión aumentando alícuotas y reduciendo exenciones. Mientras que la primera requiere de una mejora en la administración tributaria, lo cual incluye capacitación de personal y equipamiento, la segunda afronta un techo determinado por la viabilidad y continuidad de las actividades productivas sobre las cuales se pretenda aplicarla. Un intento de ampliación de dicho margen puede ser encarado también por el lado de los egresos, pero en el caso fueguino la apuntada rigidez del gasto lo torna asaz dificultoso.

En cuanto al endeudamiento, parece difícil que pueda seguir aumentando ni siendo reestructurado ad infinitum, toda vez que la conducta esperable de quien presta (se trate de instituciones financieras privadas o públicas, o del gobierno nacional) es que en algún momento manifieste su preocupación por las posibilidades de recuperar su dinero. Llegada esa instancia, todo acreedor reaccionará ya sea aumentando el costo de sus préstamos (tasa de interés), exigiendo mayores garantías o incluso negando más alargamiento de los plazos. Esto también condiciona las posibilidades del gobierno de endeudarse para invertir en infraestructura y equipamiento. Además, en el caso de lograrse la suscripción de deuda nueva, ello generará en forma automática un aumento del déficit, por los intereses devengados.

La insolvencia fiscal no sólo afecta en forma negativa la calidad de los servicios esenciales que el Estado proporciona a la comunidad, así como sus posibilidades para brindar asistencia a sectores pauperizados de la población. Las restricciones en la inversión pública también restan financiamiento al sector de la construcción, que en condiciones normales ha mostrado ser capaz de aportar gran dinamismo tanto al mercado de bienes como al laboral.

Lo preocupante del cuadro es que se inscribe en una coyuntura muy particular en el plano económico. En efecto, mientras la situación general siguió siendo favorable como consecuencia del sostenido crecimiento experimentado por el nivel de la actividad privada, tanto en el orden nacional como en el provincial, los recursos tributarios mantuvieron unos valores muy elevados en términos reales. Pero desde mediados de 2008 en adelante, una serie de acontecimientos (dos de ellos fueron los principales: el bloqueo legislativo a la iniciativa del gobierno nacional para aumentar las retenciones a las exportaciones, por un lado, y la crisis internacional, por el otro) determinaron que el ciclo de expansión de la economía se atenuara, con lo que el esquema financiero del sector público fueguino ingresaba en zona de muy alto riesgo.

Así como la resolución de los problemas de la coyuntura macroeconómica nacional habrá de requerir, en nuestra opinión, altas dosis de buen criterio por parte de los responsables, la fragilidad de las cuentas públicas fueguinas exigirá también una sensibilidad extrema de sus gobernantes y un conjunto de decisiones políticas que de una u otra manera derivarán en una reformulación de las relaciones financieras del Estado provincial con el conjunto de la comunidad. Considerando todo esto, podemos afirmar que las autoridades provinciales afrontaban, sin duda, un desafío de proporciones gigantescas.