FINANZAS PÚBLICAS

FINANZAS PÚBLICAS

Helio Fabio Ramírez

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B. CONTRIBUCIONES PARAFISCALES

El artículo 338 de la Carta Política de 1991 introdujo en los ordenamientos legales -con rango constitucional- las llamadas contribuciones parafiscales, lo mismo que las contribuciones fiscales, las cuales deben ser claramente definidas en todos sus hechos constitucionales por los cuerpos de representación popular, los únicos autorizados para imponerlas.

El artículo 2° de la Ley 225 de 1995 define de la siguiente manera las contribuciones parafiscales: “Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector.

El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.

“Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración”.

Las contribuciones “parafiscales” son una figura de raigambre francesa y se identifican con los impuestos en su obligatoriedad y en que, a diferencia de las tasas, no constituyen una retribución por un servicio recibido del Estado.

Difieren de los impuestos en que no ingresan a las arcas comunes del Estado. Las contribuciones parafiscales se crean para alimentar y nutrir a una entidad específica; por ejemplo, el seguro social. Las contribuciones obligatorias para la seguridad social se consideran casos de parafíscalidad.

A diferencia de los impuestos y de las contribuciones, cuyas tarifas deben ser definidas expresamente por la autoridad de elección popular que las impone, las tarifas de las contribuciones o tasas que se cobren por la prestación de servicios públicos pueden ser fijadas por las autoridades administrativas, pero la ley señalará la metodología necesaria para el establecimiento de dichas tarifas.

Con la elevación a rango constitucional, a partir de la reforma constitucional de 1991, del concepto de “parafiscalidad”, se ha abierto un nuevo e interesante capítulo de la hacienda pública colombiana.

Múltiples preguntas surgen ahora, que antes no era menester plantearse. Por ejemplo: ¿cuál es exactamente, a partir de la nueva Constitución, la diferencia entre las tasas retributivas por servicios, los impuestos y las contribuciones parafiscales? ¿Deben figurar o no en el presupuesto las contribuciones parafiscales? ¿Gozan de autonomía para imponer contribuciones parafiscales las asambleas y los concejos de la misma manera que puede hacerlo el Congreso nacional? ¿Puede haber contribuciones sin destinación especifica así como no puede haber impuestos con destinación específica?

Veamos algunos elementos de juicio para responder a los variados interrogantes que el desarrollo de la nueva figura de la parafíscalidad plantea de ahora en adelante.

1. ORIGEN PRECONSTITUCIONAL DEL CONCEPTO

El concepto de la parafiscalidad no nació a la vida jurídica colombiana con la Constitución del año de 1991. Algunos expertos en materia de Hacienda Pública -de manera muy especial Alfonso Palacio Rudas-, comenzaron desde los años setenta a divulgar en nuestro medio la existencia de esta figura hacendística desarrollada en Francia a partir de la segunda posguerra.

En países como Francia el desarrollo de las contribuciones parafiscales está asociado a la ampliación de la cobertura de la seguridad social y a las contribuciones obligatorias que este fenómeno comenzó a demandar de manera creciente.

Pero desde luego no fue sólo el crecimiento de la seguridad social lo que hizo posible la conceptualización doctrinal de la figura de la parafiscalidad, sino también el surgimiento de nuevas formas de intervención estatal en la vida económica, en las que el Estado buscaba propiciar la prestación de bienes meritorios a grupos delimitados de la sociedad por parte de agremiaciones privadas, para lo cual dotaba a estas entidades de poder para recaudar entre sus afiliados contribuciones obligatorias destinadas a ser invertidas con exclusividad entre los mismos afiliados, en fines meritorios y con altas externalidades positivas para toda la sociedad.

Gracias a la divulgación del concepto realizada en nuestro medio, la noción de “parafiscalidad” empezó a ser gradualmente recibida por la jurisprudencia del país con mucha antelación a su incorporación formal como categoría constitucional en 1991. Fue así, por ejemplo, como en sentencia de noviembre 10 de 1977 dijo la Corte Suprema de Justicia, refiriéndose a las contribuciones cafeteras: “Si en el caso que ahora se estudia existen las leyes creadoras de los tributos que se causan para el servicio de la industria cafetera, el supuesto constitucional básico para su percepción se ha cumplido; si a ello se agrega que las propias leyes a que se hace referencia disponen que la Federación perciba, reciba e invierta directamente el producto de estos tributos, en el fin indicado, mediante contratos celebrados con el Gobierno, se tiene ya un sistema especial de percepción o recaudación no objetable, y un destino claro preestablecido que hace parte de la tarea oficial”37.

Pero aún no eran claras las consecuencias prácticas que el concepto tenía.

La doctrina y la jurisprudencia eran aún en ese entonces bastante sumarias, y por tanto no se tenía una concepción cabal del alcance del concepto de la parafíscalidad. El país hubiera podido continuar así, es decir, no consagrar la figura como una categoría constitucional, y dejar que gradualmente la doctrina y la jurisprudencia fueran delimitando el alcance del concepto. Esta, por lo demás, ha sido la vía escogida por países como Francia. Con anterioridad a 1991 ya existían en Colombia varias contribuciones parafiscales, creadas por la ley, y con destinación específica en beneficio de un sector especial de la población. De manera que perfectamente se hubiera podido escoger la vía de dejar evolucionar en forma gradual el concepto. Sin embargo, el constituyente de 1991 resolvió elevar a canon constitucional la noción de parafíscalidad, con lo cual su análisis ha adquirido especial actualidad en el derecho público del país.

 2. EL MARCO CONSTITUCIONAL

Tres son las alusiones constitucionales al concepto de la parafiscalidad: I. El artículo 150.12, que define como una de las funciones del Congreso

“establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley; 2° El artículo 179.3, que señala como una inhabilidad para ser elegido congresista la de haber sido representante legal de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección; y por último, 3° El artículo 338, que precisa que en tiempo de paz solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.

El constituyente Palacio Rudas sustentó la conveniencia de incorporar como norma constitucional la parafiscalidad, entre otras, por las siguientes razones:

“Constituiría un positivo avance en nuestra legislación hacendística introducir el concepto de la parafíscalidad. Ciertamente aunque de tiempo atrás se han establecido en Colombia cuotas o tasas parafiscales, nunca se incorporó el vocablo al articulado de los estatutos que las rigen ni a las exposiciones y ponencias que impulsan el proceso legislativo (ejemplos claros son la retención cafetera, las cuotas para los seguros sociales, las cuotas de fomento arrocero, etc.).

“La parafíscalidad y lo novedoso del concepto, es decir, su carácter de imposición social y económica radican en la necesidad de hacer participar en ciertas funciones a los organismos a los cuales son confiadas esas funciones, a los miembros que poseen intereses comunes económicos, morales y espirituales, excluyendo otros miembros de la sociedad política general, para quienes el peso de la tributación tradicional sería insoportable. Dado lo anterior, la imposición parafiscal exhibe una imagen de la originalidad que no se involucra con la del impuesto ni con la de la tasa”.

Una vez que el concepto de la “parafíscalidad” fue consagrado en la Carta Política, la jurisprudencia de la Corte Constitucional empezó a enriquecer y a precisar sus perfiles con un grupo de fallos de inmensa importancia jurisprudencial, en especial el último de ellos39. De acuerdo con estos fallos podemos decir que dentro de la tipología hacendística existen tres categorías bien delimitadas: los impuestos, las tasas y las contribuciones parafiscales.

Cada una tiene sus rasgos jurídicos propios que no es dable confundir. La Corte, en la sentencia de la cual fue ponente Ciro Angarita Barón, dice lo siguiente: “A diferencia de las tasas, las contribuciones parafiscales son obligatorias y no confieren al ciudadano el derecho a exigir del Estado la prestación de un servicio o la transferencia de un bien. Se diferencian de los impuestos en la medida en que carecen de la generalidad propia de este tipo de gravámenes, tanto en materia de sujeto pasivo del tributo, cuanto en que tienen una especial afectación y no se destinan a las arcas generales del tesoro público”.

3. ¿DEBEN FIGURAR LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES EN EL PRESUPUESTO NACIONAL?

En virtud del principio hacendístico de la universalidad presupuestal nada impide, y por el contrario es conveniente, que las contribuciones parafiscales —al menos como partidas globales—, figuren en el presupuesto nacional. Esto asegura que el presupuesto ofrezca una visión de conjunto de lo que será la gestión financiera tanto del Estado propiamente dicho como de aquellas entidades públicas o privadas a las que la ley les ha otorgado el privilegio de recaudar obligatoriamente entre sus afiliados, o entre una franja determinada de la sociedad, ciertas contribuciones a fin de que sean invertidas de manera exclusiva en actividades que, teniendo externalidades positivas para toda la sociedad (seguridad social, investigación agrícola, formación profesional, por ejemplo), benefician en primera instancia y de manera exclusiva a las mismas franjas sociales que aportan dichas contribuciones.

Una cosa es que tales partidas aparezcan relacionadas en el presupuesto, lo que es aceptable, y otra bien diferente es que la ejecución de tales partidas se sometan a las normas generales de ejecución presupuestal, lo que sí sería impropio, pues los receptores de las contribuciones parafiscales deben gozar de flexibilidad para ordenar el gasto de conformidad con la ley que les autorizó el recaudo y con sus propios reglamentos internos.

Estos recursos, desde luego, deben estar sometidos al control fiscal pues su carácter de parafiscales no les releva su condición de recursos recaudados por el ministerio de una autorización legal con el propósito de financiar total o parcialmente una actividad que el Estado ha juzgado meritoria.

Cuando los esquemas de parafiscalidad se multiplican en forma exagerada se corre el riesgo de desordenar la gestión financiera del Estado y el control fiscal. En Francia, eso fue precisamente lo que aconteció, hasta que fue necesario entrar a poner orden a un sistema caótico de parafíscalidades de toda índole que se fue formando durante la posguerra. Por ello se ha escrito por dos destacados tratadistas lo siguiente: “La parafiscalidad desordenada de los años de la posguerra murió de sus propios excesos, que se convirtieron en intolerables a medida que las condiciones económicas se fueron normalizando. De 1948 a 1958 se asiste, en efecto, a un esfuerzo legislativo continuo para hacer desaparecer lo que no se justificaba y para establecer un régimen regular para todo aquello que debía ser mantenido. Lo que debe mencionarse acá fue el esfuerzo mantenido durante este período para someter toda la parafiscalidad al principio de la legalidad, reafirmando la necesidad de la autorización anual dada por la ley de finanzas del año para permitir la percepción de las tasas parafiscales, como para los impuestos”.

Como lo señala el artículo i° de la Ley 225 de 1995 deben figurar en el presupuesto de rentas todas aquellas contribuciones parafiscales que sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto. En caso contrario, por exclusión, debe concluirse que las contribuciones parafiscales no deben aparecer como parte del presupuesto de rentas de la nación.

4. ¿ES LA “PARAFISCALIDAD” UN CONCEPTO ÚTIL?

La respuesta con que quisiéramos concluir estas notas es que sí se trata de un concepto útil, pero siempre y cuando se le utilice con cautela y moderación.

Recientemente el país tuvo una buena demostración de la utilidad del concepto: cuando se planteó la posibilidad de privatizar el Banco Cafetero el gremio cafetero recordó, con toda la razón, que éste es un patrimonio formado por ingresos de carácter parafiscal puesto que pertenece al Fondo Nacional del Café, y que por tanto la decisión de vender el banco y las modalidades para hacerlo no podía adoptarlas unilateralmente el Gobierno sino que tal determinación debía ser refrendada por el congreso cafetero, y debía además ser concertada con el gremio dentro del marco contractual que traza el contrato de administración del Fondo Nacional del Café. Este es un buen ejemplo práctico de las diferencias que plantea la figura de la parafiscalidad frente al ámbito ordinario de la fiscalidad.

La parafiscalidad, tal como se ha demostrado recientemente, es un instrumento útil para canalizar recursos hacia determinados sectores agrícolas con miras a fortalecer la investigación tecnológica, la comercialización y la sistematización de procesos agrícolas. De hecho es en el campo agropecuario donde mayor generalización viene teniendo el concepto de contribuciones parafiscales. En el momento existen diversos fondos con recursos parafiscales tales como el café, cacao, cebada, panela, etc. Todo esto es la parafiscalidad.