FINANZAS PÚBLICAS

FINANZAS PÚBLICAS

Helio Fabio Ramírez

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CAPITULO III. PREPARACIÓN , TRAMITE Y LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO

Los procesos de programación, elaboración, aprobación y liquidación del presupuesto municipal se rigen por las normas orgánicas de presupuesto adoptadas por el Concejo Municipal o, en su defecto, por lo establecido en el Estatuto Orgánico de Presupuesto para estas materias y en las normas generales de tramitación de los acuerdos municipales contenidas en la ley 136 de 1994.

Si bien estas materias serán analizadas con algún detalle en este capítulo, no sobra puntualizar cuales son las normas del Decreto 111 de 1996 que deben adoptar y adaptar los municipios, con el propósito de que las autoridades competentes municipales tengan una orientación clara para actualizar sus estatutos orgánicos del presupuesto.

Es necesario anotar en primera instancia, que el decreto 111 de 1996 es la compilación de las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, que ostentan la característica de ser Orgánicas para efectos presupuestales.

Por ende, cuando se invoca algún artículo del decreto 111, en realidad se está citando un artículo de las mencionadas leyes, de donde se deriva su fuerza vinculante.

Cuando el artículo 109 del decreto 111 de 1996, ordena que los municipios deben someterse a lo previsto en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, unifica en el nivel nacional los procedimientos para la elaboración de los presupuestos, reconociendo a su vez la particularidad y autonomía propia de cada uno de los entes territoriales creados por la Nueva Carta Política, permitiendo que bajo unos parámetros generales y unas hipótesis de funcionamiento propias, cada ente expida un estatuto que se ajuste a sus necesidades específicas.

El artículo 104 del mismo Decreto 111 de 1996, ordenó a las entidades territoriales ajustar sus normas orgánicas de presupuesto conforme las disposiciones de la Ley Orgánica del presupuesto, antes del 31 de diciembre de 1996. Con ello se dispuso que en la actualidad no debe existir ninguna norma de elaboración de presupuesto territorial que no se ajuste a lo dispuesto por la Ley Orgánica. Las existentes en contravención a la citada Ley, se entienden subrogadas (no aplicables) y por ende, deben someterse a los trámites dispuestos por la norma nacional, mientras los entes territoriales expiden su propia norma.

Los principios a los cuales deben someterse las normas orgánicas del presupuesto territorial, recogerán en primera instancia las disposiciones presupuestales emitidas por la propia Constitución Política, entre las cuales tendremos las siguientes:

a) La iniciativa del presupuesto siempre estará en cabeza del alcalde o gobernador, y cualquier modificación hecha por las Asambleas o Concejos, deberá contar con la aprobación de la Administración respectiva, directamente o por conducto de la Secretaría de Hacienda.

b) Cualquier adición que deba efectuarse al presupuesto, deberá ser aprobada por ordenanza o acuerdo.

c) Gasto público social tendrá prioridad en la asignación de recursos, y no podrá disminuirse con respecto al del año anterior, ni porcentualmente con respecto al restante presupuesto.

d) En caso de no aprobarse el presupuesto presentado oportunamente por el gobierno local, regirá el propuesto por la Administración. Si no se presenta oportunamente, regirá el del año anterior.

e) Sólo el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales pueden imponer tributos, que no podrán ser retroactivos, atendiendo los principios de equidad, eficiencia y progresividad.

f) El artículo 353 ordena a los entes territoriales atender lo dispuesto en el titulo XII de la Carta Política, en lo que fuere pertinente.

Con respecto a las normas orgánicas que deben adaptar los municipios a su normatividad, se cuentan las normas de programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, así como su coordinación con el Plan de Desarrollo respectivo, y aquellas relacionadas con las empresas y sociedades y empresas sociales del Estado del orden municipal, en los siguientes términos:

Programación

Artículo 9 en lo que respecta a la conformación de un banco de programas y proyectos de inversión, con respecto a lo cual se destinarán los recursos para inversión.

Artículo 11 en cuanto la conformación del presupuesto, que estará compuesto por lo correspondiente a rentas e ingresos (incluidos el situado fiscal y la participación en los ingresos corrientes de la Nación), presupuesto de gastos o apropiaciones, tanto de inversión, funcionamiento y servicio de la deuda, y disposiciones generales, sólo vigentes para la respectiva anualidad, y con el exclusivo fin de permitir la ejecución del presupuesto.

Artículo 12, donde se fijan los principios del sistema presupuestal: la planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la especialización, y la inembargabilidad, este último restringido en el nivel territorial, como se explicó en el numeral 1.7.2.

Artículo 27 en lo que respecta a la clasificación de los ingresos.

Artículo 30 en la creación de fondos especiales.

Artículo 31 en la clasificación de los recursos de capital.

Artículo 33 bajo la hipótesis de cooperación técnica internacional no incorporada en el presupuesto.

Artículos 36 a 41 y 44 a 47, teniendo en cuenta los gastos propios de cada ente territorial, y la organización propia de la entidad territorial. El artículo 44 dispone de manera expresa su aplicación a los entes territoriales.

Aprobación

A partir del artículo 53, el Decreto 111 se encarga de plantear el procedimiento a través del cual el proyecto de presupuesto será debatido y aprobado por la corporación de elección popular correspondiente.

Al efecto debe tenerse en cuenta que al interior de los Concejos Municipales, la discusión del proyecto sólo requiere dos debates reglamentarios, a diferencia de los cuatro que requiere cualquier proyecto de ley en el Congreso.

De la misma manera y debido a los diferentes periodos de sesiones, el gobierno municipal debe someter a discusión el proyecto de presupuesto durante el último periodo de sesiones del año, de forma tal que éste quede aprobado antes de que culmine la correspondiente vigencia fiscal; los plazos para el estudio del proyecto por parte del Concejo, deben fijarse acorde con el grado de complejidad que tenga el presupuesto, y los periodos que exige la ley entre sesión y sesión.

El monto total de las apropiaciones debe estar cubierto por la propuesta de ingresos. En caso de que los gastos superen las rentas previstas, deben contemplarse en un Acuerdo adicional diferente, las sumas y los mecanismos a través de los cuales espera efectuarse el recaudo, so pena de tener que recortar los gastos inicialmente planeados con las nuevas rentas.

El artículo 105 del Decreto 111 de 1996 exige que los municipios que decidan otorgar subsidios a los servicios públicos de las personas de menores ingresos, incluyan en sus presupuestos las partidas necesarias para cubrirlos.

Para los municipios, en virtud de lo previsto por el artículo 109, rige también la “dictadura fiscal”, esto es, que en caso de que no se apruebe por parte del Concejo el proyecto de presupuesto, regirá el presentado oportunamente por la Administración municipal.

De acuerdo con lo previsto por los artículos 106 a 108 del Decreto 111 de 1996, los alcaldes deben incluir las apropiaciones necesarias para el funcionamiento de las personerías y las contralorías, estas últimas conforme lo exija la ley, controlando exclusivamente que los gastos del año anterior no se incrementen en un porcentaje mayor al índice de precios al consumidor.

Los Concejos, acorde con el Estatuto Orgánico de Presupuesto, no pueden aumentar las partidas presentadas por el alcalde, pero sí pueden reducir lo destinado a algún proyecto o modificar las partidas propuestas, siempre y cuando se cuente con la aprobación del gobierno municipal, conforme lo dispone el artículo 63.

Modificación

Los artículos 76 y siguientes establecen los mecanismos a través de los cuales el gobierno puede modificar el presupuesto aprobado.

Para el caso municipal, el alcalde puede entrar a recortar los gastos que se tenían aprobados para determinados proyectos, si en desarrollo de la vigencia, se disminuyen los recaudos esperados.

Para el caso de adiciones o modificaciones al presupuesto inicialmente aprobado, se requerirá el trámite de un nuevo acuerdo que modifique el acuerdo de presupuesto inicial, el cual sólo podrá ser de iniciativa de la Administración municipal. Dicha adición o modificación deberá contemplar de manera expresa las fuentes de financiamiento de los nuevos gastos, o enunciar las partidas que se contracrediten.

Ejecución

Conforme lo prevén los artículos 68 y siguientes, se exige que las erogaciones dirigidas a inversión, deben estar inscritas y viabilizadas en el banco de programas y proyectos del municipio. Todos los actos que comprometan recursos municipales, deben tener como soporte y de manera previa, un certificado de disponibilidad presupuestal, que garantice que la provisión de fondos para el compromiso, no se desviará para ningún otro fin.

Por otro lado, el Alcalde municipal requerirá autorización expresa del Concejo, para efectuar los contratos necesarios que permitan la ejecución del presupuesto, en los términos previstos por el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política.

Coordinación con el Plan de Desarrollo.

El proyecto de presupuesto que emita el ente territorial, debe ser concordante con lo dispuesto en el Plan de Desarrollo Municipal, el cual conforme con lo dispuesto por el numeral 5 del artículo 315 de la Constitución Política, debe ser presentado por el Alcalde para discusión y aprobación del Concejo.

El proyecto de presupuesto, en la parte correspondiente a los proyectos de inversión, debe incluir sólo los que han sido inscritos previamente en el Banco de proyectos de inversión y han sido priorizados por el órgano de planeación municipal, en desarrollo del principio de planeación presupuestal, previsto por el artículo 13 del Decreto 111 de 1996.

Empresas y sociedades y empresas sociales del Estado del orden municipal

La Ley Orgánica del Presupuesto, dispone en sus artículos 4, 5 y 6 que las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta asimiladas a estas, las empresas de servicios públicos, y las empresas sociales del estado, se sujetarán al régimen presupuestal que disponga la Ley Orgánica del Presupuesto o la norma orgánica presupuestal del ente territorial respectivo.

En este orden de ideas, el estatuto orgánico presupuestal del municipio, debe contemplar, con respecto a este tipo de entidades descentralizadas del nivel territorial, normas que incluyan el manejo de los excedentes y utilidades de estas organizaciones, su inclusión en los recursos de capital del municipio, así como el manejo de sus vigencias futuras, aprobación y modificación de su presupuesto de ingresos y gastos, gestión presupuestal, directrices y controles a su gestión e inclusión de los principios presupuestales excepto el de inembargabilidad.

En lo atinente a empresas sociales del Estado, el artículo 123 del Decreto 111 de 1996, contempla algunas especificaciones propias en materia presupuestal, entre las que se cuenta la posibilidad de efectuar hacia ellas transferencias de manera directa del presupuesto municipal, debiendo efectuar con la entidad territorial convenios garantizando la compraventa de servicios médicos a la población objeto.

Dispone el mismo estatuto, que la programación de los recursos de las empresas sociales del Estado, se realizará bajo un régimen de presupuestación basado en eventos de atención debidamente cuantificados, según la población que vaya a ser atendida en la respectiva vigencia fiscal, el plan o planes obligatorios de salud de que trata la Ley 100 de 1993 y las acciones de salud que les corresponda atender conforme a las disposiciones legales, esto es, los gastos que la empresa vaya a efectuar, deben reflejarse como la sumatoria de los costos en que incurrirá, en cumplimiento de las exigencias planteadas por las Leyes 100 de 1993 y 715 de 2001, en materia de recursos para la salud.

Sobre la conformación de este tipo de empresas prestadoras de servicios de salud, el Ministerio de Salud emitió la circular número 8 de 1997, la cual arroja luces acerca de su organización.

1. Preparación y elaboración del presupuesto

El Título XII de la Constitución Política “Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública” contiene en su Capítulo 3 los principios y disposiciones aplicables en materia presupuestal. A su vez, el artículo 353 de la Carta, establece que dichos principios y disposiciones se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.

De conformidad con lo anterior, corresponde al Alcalde, según el artículo 346 de la Constitución Política, preparar anualmente el proyecto de presupuesto de rentas y apropiaciones que habrá de ser presentado al Concejo Municipal . La preparación del presupuesto anual se realiza con base en los anteproyectos que le presentan los órganos que conforman este presupuesto.

El presupuesto anual del municipio debe ser coordinado con otros mecanismos de planeación de mediano y corto plazo, como el Plan Financiero y el Plan Anual de Inversiones, toda vez que el presupuesto es el instrumento para cumplir los planes y programas de desarrollo económico y social.

Hay que tener en cuenta que la ley le señala al gobierno municipal dos pautas para determinar los gastos que pueden incluirse en el presupuesto: la disponibilidad de recursos de una parte y los principios presupuestales de otra.

1.1. Cálculo de los ingresos

El proyecto de presupuesto se prepara en el primer semestre del año anterior a aquel en que tendrá aplicación. La primera labor que debe desarrollarse en la preparación del proyecto de presupuesto es la estimación de los ingresos que se espera recaudar en la vigencia fiscal siguiente, de acuerdo con las proyecciones realizadas en el Plan Financiero.

Este cálculo de ingresos depende de diversos factores, entre los cuales pueden mencionarse el comportamiento de las rentas en los años precedentes, los cambios ocurridos en la legislación en materia tributaria, etc. Debe tenerse en cuenta, igualmente, que una sobreestimación de los ingresos, y por ende un sobredimensionamiento de las apropiaciones correspondientes, llevarán a la liquidación de un cuantioso déficit al final del ejercicio. Por esta razón, no le está permitido al gobierno municipal estimar el monto de los ingresos de cualquier manera.

En efecto, el artículo 35 del Estatuto Orgánico establece que el cómputo de las rentas a incluir en el proyecto de presupuesto debe tener como base el comportamiento efectivo que vayan mostrando los recaudos de la respectiva renta en el período más reciente.

Elaboración del Plan Operativo Anual de Inversiones

Para la elaboración del Plan Anual de Inversiones se debe:

• Identificar y seleccionar los programas y subprogramas, así como los proyectos y gastos priorizados.

• Establecer los costos financieros de los programas y proyectos identificados y evaluados para que sean susceptibles de ser financiados.

• Asignar los recursos a cada programa, subprograma, proyecto y los recursos necesarios para ejecutarlos, así como identificar sus fuentes de financiamiento.

• Programar un cronograma general que contenga las principales acciones que deba realizar la administración durante la vigencia del respectivo plan.

Igualmente, deben tenerse en cuenta las fuentes de recursos de inversión, las cuales están integradas por recursos propios, participación del municipio en los ingresos corrientes de la Nación, regalías, recursos del crédito y cofinanciación.

La programación de estos recursos para la conformación del presupuesto de inversión, debe tener en cuenta los siguientes factores para cada una de las fuentes:

1.2.1. Recursos propios

• Por lo menos el 10% de los recursos provenientes de impuesto predial debe dirigirse al Fondo de Solidaridad y redistribución del ingreso municipal para financiar subsidios de servicios públicos (decreto 565 de 1996 y ley 142 de 1994).

• Debe transferirse a la Corporación Autónoma Regional de la jurisdicción respectiva, y con destino a la protección del medio ambiente y los recursos no renovables, bien sea entre el 15% y el 25,9% (según lo fije el Concejo Municipal) del recaudo del impuesto predial, o una sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil, sobre el avalúo de los bienes que sirven para liquidar este impuesto (ley 99 de 1993).

• Los recursos provenientes de la explotación del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar que no excedan los 250 salarios mínimos mensuales, deben transferirse al fondo local o distrital de salud.

• Los recursos generados por el cobro de contribuciones de valorización deben invertirse en obras de interés público proyectadas por la entidad correspondiente (decreto 1333 de 1986).

• Los recursos provenientes de la contribución de desarrollo municipal deben destinarse a la compra de predios o inmuebles o a la financiación necesaria para la ejecución de planes y programas municipales de vivienda de interés social; para la ejecución de obras de desarrollo municipal, adecuación de asentamientos urbanos subnormales, parques y áreas recreativas y expansión de los servicios públicos y sociales municipales; y para la suscripción de los bonos o títulos emitidos para la financiación municipal de vivienda de que trata el artículo 21 de la ley 9 de 1989 (ley 9 de 1989).

• La sobretasa a la gasolina tiene destino exclusivo al Fondo de mantenimiento y construcción de vías públicas y a financiar la construcción de proyectos de transporte masivo (ley 105 de 1993).

• Debe transferirse a la Corporación Autónoma Regional de la jurisdicción respectiva el 50% del valor de las multas que imponga el municipio por violación a las leyes, reglamentos y actos administrativos de carácter general en materia ambiental (ley 99 de 1993).

• El impuesto a los espectáculos públicos a que se refieren las leyes 47 de 1968 y 30 de 1971, debe destinarse a la construcción, administración, mantenimiento y adecuación de los respectivos escenarios deportivos (ley 181 de 1995).

• Las transferencias del sector eléctrico deben destinarse a las obras previstas en el Plan de Desarrollo, con prioridad para los proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental (ley 99 de 1993).

1.2.2. Recursos de la participación del municipio en los ingresos corrientes de la Nación

Los recursos provenientes de las transferencias a favor de los municipios por concepto de su participación en los ingresos corrientes de la Nación, son de forzosa inversión social y deben destinarse a las actividades indicadas en el artículo 21 de la ley 60 de 1993, conforme a las siguientes reglas:

• En educación, el 30%

• En salud, el 25%

• En agua potable y saneamiento básico, el 25%

• En educación física, recreación, deporte, cultura, y aprovechamiento del tiempo libre, el 5%

• En libre inversión, conforme con los sectores señalados en el artículo 21 de la ley 60 de 1993 y el decreto 1841 de 1997 (electrificación, equipamiento municipal, desarrollo comunitario, pago de deuda para los sectores señalados en la citada ley 60 y construcción y mantenimiento de redes viales municipales e intermunicipales), el 20%

• A las áreas rurales debe destinarse como mínimo el equivalente a la proporción de la población rural sobre la población total del respectivo municipio. Este porcentaje puede modificarse con el previo concepto favorable de las oficinas departamentales de planeación. En aquellos municipios donde la población rural represente más del 40% del total de la población deberá invertirse un 10% adicional en el área rural

• Las oficinas de planeación departamentales podrán autorizar a los municipios que así lo soliciten, una destinación hasta del 10% de la participación a gastos de funcionamiento, siempre y cuando se encuentre debidamente justificada y previa evaluación de su esfuerzo fiscal propio y de su desempeño administrativo.

El plan de inversiones por programas, financiado con los recursos provenientes de la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación, debe estar contenido en una sección especial, para verificar su adecuada asignación y el debido cumplimiento de los porcentajes sectoriales y territoriales de asignación.

1.2.3. Regalías

De conformidad con lo establecido por el artículo 15 de la ley 141 de 1994, los recursos de regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los municipios productores y portuarios deben destinarse en su totalidad a inversión en proyectos de desarrollo municipal contenidos en el plan de desarrollo con prioridad para aquellos dirigidos al saneamiento ambiental y para los destinados a la construcción y ampliación de la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 132 del Código de Minas (decreto ley 2655 de 1988).

Al menos el 80% de estos recursos deberán invertirse para garantizar coberturas mínimas en salud de la población pobre, educación básica y en agua potable y alcantarillado . Dicho porcentaje puede modificarse para aquellos municipios que hayan alcanzado las coberturas mínimas, previo concepto favorable de la oficina de planeación departamental respectiva.

En el presupuesto anual del municipio deben separarse claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen para los fines anteriores.

1.2.4. Recursos del crédito

La ley 358 de 1997 establece que las operaciones de crédito público de las entidades territoriales deben destinarse de manera exclusiva a financiar gastos de inversión. Esta disposición no aplica para los créditos de corto plazo, de refinanciación de deuda vigente o los adquiridos para indemnizaciones de personal en procesos de reducción de planta.

Igualmente, para la pignoración de rentas de inversión, debe tenerse en cuenta lo establecido por el artículo 11 de la citada ley 358, en cuanto a que “las entidades territoriales solamente podrán pignorar las rentas o ingresos que deban destinarse forzosamente a determinados servicios, actividades o sectores señalados en la ley, cuando el crédito que se garantice mediante la pignoración tenga como único objetivo financiar la inversión para la provisión de los mismos servicios, actividades o sectores a los cuales deban asignarse las rentas o ingresos correspondientes. La pignoración no podrá exceder los montos asignados a cada sector de inversión durante la vigencia del crédito”.

1.2.5. Recursos de cofinanciación

Los recursos de cofinanciación se ejecutan a través de convenios suscritos por el municipio y la entidad cofinanciadora. En este caso, deberán tenerse en cuenta las destinaciones y condiciones establecidas en los mencionados convenios.

1.2.6. Del total de los recursos

• El 5% de los ingresos corrientes del municipio debe destinarse al Fondo de Vivienda de Interés Social, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la ley 3 de 1991. Para estos efectos, cuando se calcule el monto de los ingresos corrientes deben excluirse los recursos de la participación en los ingresos corrientes de la Nación y los demás recursos que tengan destinación específica y no sean orientados a ese sector.

• Por disposición del artículo 111 de la ley 99 de 1993, los municipios dedicarán durante quince años, a partir de la vigencia de la mencionada ley, un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos, a la adquisición de áreas de importancia estratégica para la conservación de los recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales. Al igual que en el punto anterior, deben excluirse los recursos de la participación en los ingresos corrientes de la Nación de forzosa inversión, salvo los destinados a agua potable ya que el numeral 4 del artículo 21 de la ley 60 hace referencia a la conservación de microcuencas, y los demás recursos con destinación específica que no financien dichas actividades.

• El artículo 184 de la ley 136 de 1994 dispuso que los municipios con una población superior a cien mil habitantes deberán destinar como mínimo una suma equivalente al 1% del presupuesto de inversión a la capacitación de los funcionarios municipales. Los restantes municipios deberán destinar para los mismos efectos, como mínimo, una suma equivalente al 2% de dichos gastos.

1.3. Procedimiento de elaboración y trámite

De acuerdo con el último inciso del artículo 339 de la Constitución Política, “...Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un Plan de inversiones de mediano y corto plazo.” A su vez, el artículo 8 del Decreto 111 de 1996 define como Plan de Inversiones el que señala “...los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas. Este plan guardará concordancia con el plan nacional de inversiones.”

Conforme con las dos definiciones normativas, el Plan anual de inversiones consiste en el conjunto de programas y proyectos, que estando previamente inscrito en el banco de programas y proyectos de inversión, han sido clasificados como prioritarios por la Administración Municipal en su programa de Gobierno, y se han adoptado en el Acuerdo Municipal de Desarrollo.

El Plan Anual de inversiones, al tenor de lo previsto por la Carta Política, forma parte del Acuerdo Anual de presupuesto municipal, y contiene las partidas que se destinarán para inversión en la respectiva vigencia fiscal. Este Plan debe prepararse con anticipación al proyecto de presupuesto, para que éste contemple las inversiones a realizarse.

Para entender la lógica prevista en la Constitución, en lo que respecta a Planes de Desarrollo, tanto Nacional como municipal, pasamos a exponer el siguiente gráfico, mostrando el paralelo entre el trámite de estas dos figuras.

En primer lugar, se deben considerar las metas financieras del Plan de Desarrollo, las cuales se revisan mediante un proceso de planeación financiera realizado conjuntamente por las Secretarías de Hacienda y de Planeación, bajo la dirección del Alcalde.

Una vez establecidas las metas financieras, se elabora el Plan Anual de Inversiones, con base en los programas, subprogramas y proyectos priorizados por cada dependencia, según el Plan de Desarrollo, así como en las asignaciones especiales atrás enunciadas.

El Plan Anual de inversiones debe elaborarse, de acuerdo con la proyección de los giros que efectuará la Nación a los municipios, con ocasión del sistema general de participaciones previstos en los artículos 356 y 357 de la Constitución Política.

Para ello, según el tenor del artículo 85 de la Ley 715 de 2001, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público calculará los montos totales correspondientes a la vigencia siguiente del sistema general de participaciones, y comunicará al Departamento Nacional de Planeación, el monto estimado que se incluirá en el proyecto de ley anual de presupuesto antes de su presentación.

Con fundamento en el monto proyectado para el presupuesto, el Departamento Nacional de Planeación realizará la distribución inicial del sistema general de participaciones de acuerdo con los criterios previstos en esta ley, la cual deberá ser aprobada por el Conpes para la política social, y comunicada a los municipios, para que estos hagan las apropiaciones respectivas en sus proyectos de presupuesto, todo en consonancia con el Plan Anual de inversiones.

En lo referente a la inversión de los recursos que llegan a los municipios por transferencias, el Plan Anual de Inversiones debe asignar los recursos en los mismos porcentajes que dispone la ley. Para educación, deben calcularse en el plan los gastos que piensan dirigirse a infraestructura, siempre y cuando se imputen al cálculo de participación correspondiente. De igual manera debe diseñarse el plan anual en lo que respecta a recursos para salud y libre inversión.

Los recursos propios del municipio no tienen la mencionada limitación. Una vez diseñado el plan en los presentes términos, debe incluirse en el proyecto de presupuesto anual que será estudiado por el Concejo Municipal, que no podrá reducir ni eliminar los recursos destinados a los proyectos incluidos en el Plan.

Los recursos provenientes del sistema general de participaciones no pueden hacer unidad de caja con los demás recursos del presupuesto municipal, y son inembargables, por mandato expreso de los artículos 18 y 91 de la Ley 715 de 2001.

En lo que respecta a la ejecución de los recursos de inversión, es necesario tener en cuenta lo previsto en el artículo 89 de la Ley 715 de 2001, que prevé lo siguiente:

ART. 89.-Seguimiento y control fiscal de los recursos del sistema general de participaciones. Para efectos de garantizar la eficiente gestión de las entidades territoriales en la administración de los recursos del sistema general de participaciones, sin perjuicio de las actividades de control fiscal en los términos señalados en otras normas y demás controles establecidos por las disposiciones legales, los departamentos, distritos y municipios, al elaborar el plan operativo anual de inversiones y el presupuesto, programarán los recursos recibidos del sistema general de participaciones, cumpliendo con la destinación específica establecida para ellos y articulándolos con las estrategias, objetivos y metas de su plan de desarrollo. En dichos documentos, incluirán indicadores de resultados que permitan medir el impacto de las inversiones realizadas con estos.

Los municipios prepararán un informe anual sobre la ejecución de los recursos del sistema general de participaciones, así como el plan de operativo anual, del presupuesto y sus modificaciones. Esta información será enviada, a la secretaría departamental de planeación o quien haga sus veces, para que dicha entidad realice el seguimiento y la evaluación respectivo.

Las secretarías de planeación departamental o quienes hagan sus veces, cuando detecten una presunta irregularidad en el manejo de los recursos administrados por los municipios, deberán informar a los organismos de control, para que dichas entidades realicen las investigaciones correspondientes.

Si dichas irregularidades no son denunciadas, los funcionarios departamentales competentes serán solidariamente responsables con las autoridades municipales. (...)

En la medida en que las normas presupuestales del municipio así lo dispongan, el Plan Anual de Inversiones puede ser aprobado por el Concejo Municipal en las sesiones previstas por las mismas normas, con el concepto previo de la Secretaría de Planeación Departamental.

Una vez aprobado el Plan Anual de Inversiones éste debe incluirse en el proyecto de presupuesto general del municipio, en la parte correspondiente al presupuesto de gastos de inversión, con el objeto de dar coherencia a todo el presupuesto municipal.

Por último, las Secretarías de Hacienda y Planeación deben realizar los ajustes finales al proyecto de presupuesto municipal y el Alcalde debe presentarlo, dentro de los primeros diez días del último período de sesiones, al Concejo Municipal para su aprobación.

1.1. Aspectos a tener en cuenta en relación con los gastos de funcionamiento

De conformidad con lo establecido por el artículo 3 de la ley 617 de 2000, los gastos de funcionamiento municipales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que éstos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, aprovisionar el pasivo prestacional y pensional, financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma del municipio.

Por ingresos corrientes se entiende los tributarios y no tributarios, excluidas las rentas de destinación específica, que son las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado.

En todo caso, de acuerdo a lo establecido en la citada ley 617, no se pueden financiar gastos de funcionamiento con recursos de:

• El situado fiscal.

• La participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación de forzosa inversión

• Los ingresos percibidos a favor de terceros que, por mandato legal o convencional, los municipios, estén encargados de administrar, recaudar o ejecutar

• Los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiación financiados con recursos de destinación específica

• Los recursos de cofinanciación

• Las regalías y compensaciones

• Las operaciones de crédito público, salvo las excepciones que se establezcan en las leyes especiales sobre la materia

• Los activos, inversiones y rentas titularizadas, así como el producto de los procesos de titularización

• La sobretasa al ACPM

• El producto de la venta de activos fijos

• Otros aportes y transferencias con destinación específica o de carácter transitorio

• Los rendimientos financieros producto de rentas de destinación específica.

Los gastos para la financiación de docentes y personal del sector salud que se financien con cargo a recursos de libre destinación del municipio y que generen obligaciones que no se extingan en una vigencia, sólo podrán seguirse financiando con ingresos corrientes de libre destinación.

Los gastos de funcionamiento que no sean cancelados durante la vigencia fiscal en que se causen, se seguirán considerando como gastos de funcionamiento durante la vigencia fiscal en que se paguen.

La ley 617 impone, igualmente, un valor máximo para los gastos de funcionamiento municipales, los cuales no podrán superar los siguientes porcentajes en proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación:

Categoría

Límite

Especial 50%

Primera 65%

Segunda y Tercera 70%

Cuarta, Quinta y Sexta 80%

Para los municipios cuyos gastos de funcionamiento superen los límites establecidos atrás, se estableció un período de transición a partir del año 2001, de la siguiente manera:

2001 Año

2002 2003 2004

CATEGORÍA

Especial 61% 57% 54% 50%

Primera 80% 75% 70% 65%

Segunda y Tercera 85% 80% 75% 70%

Cuarta, Quinta y Sexta 95% 90% 85% 80%

Así mismo, se establece un valor máximo para los gastos de los Concejos, Personerías y Contralorías municipales, de la siguiente manera:

Los gastos de los Concejos no podrán superar el valor correspondiente al total de los honorarios que se causen por el número de sesiones autorizado en el artículo 20 de la ley 617 de 2000 , más el 1.5% de los ingresos corrientes de libre destinación.

Con respecto a los gastos de las Personerías y Contralorías municipales, donde las hubiere, éstos no pueden superar los siguientes límites:

PERSONERÍAS

Aportes máximos en la vigencia Porcentaje de los Ingresos Corrientes de Libre Destinación

CATEGORIA

Especial 1.6%

Primera 1.7%

Segunda 2.2%

Aportes Máximos en la vigencia en Salarios Mínimos legales mensuales

Tercera 350 SMML

Cuarta 280 SMML

Quinta 190 SMML

Sexta 150 SMML

CONTRALORIAS Límites a los gastos de las Contralorías municipales. Porcentaje de los Ingresos Corrientes de Libre Destinación

CATEGORIA

Especial 2.8%

Primera 2.5%

Segunda (más de 100.000 habitantes) 2.8%

Los concejos municipales ubicados en cualquier categoría en cuyo municipio los ingresos de libre destinación no superen los mil millones de pesos ($1.000.000.000) anuales en la vigencia anterior podrán destinar como aportes adicionales a los honorarios de los concejales para su funcionamiento en la siguiente vigencia sesenta salarios mínimos legales.

Igualmente se establece un período de transición, a partir del año 2001, para los municipios cuyos gastos en Concejos, Personerías y Contralorías, superen los límites establecidos atrás, de forma tal que al monto máximo de gastos autorizado en salarios mínimos en el cuadro anterior se puedan sumar por período fiscal, los siguientes porcentajes de los ingresos corrientes de libre destinación del municipio:

Años

2001

2002 2003 2004

CONCEJOS

Especial, Primera y Segunda 1.8% 1.7% 1.6% 1.5%

PERSONERIAS

Especial 1.9% 1.8% 1.7% 1.6%

Primera 2.3% 2.1% 1.9% 1.7%

Segunda 3.2% 2.8% 2.5% 2.2%

CONTRALORIAS

Especial 3.7% 3.4% 3.1% 2.8%

Primera 3.2% 3.0% 2.8% 2.5%

Segunda 3.6% 3.3% 3.0% 2.8%

(más de 100.000 habitantes)

Las entidades descentralizadas del orden municipal deberán pagar una cuota de fiscalización hasta del punto cuatro por ciento (0.4%), calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los recursos de crédito, los ingresos por la venta de activos fijos, y los activos, inversiones y rentas titularizados, así como el producto de los procesos de titularización.

En todo caso, durante el período de transición los gastos de las contralorías, sumadas las transferencias del nivel central y descentralizado, no podrán crecer en términos constantes en relación con el año anterior. A partir del año 2005 los gastos de las contralorías no podrán crecer por encima de la meta de inflación establecida por el Banco de la República. Para estos propósitos, el Secretario de Hacienda municipal, o quien haga sus veces, establecerá los ajustes que proporcionalmente deberán hacer tanto el nivel

central departamental como las entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas de auditaje aquí establecidas.

Por último, la citada ley 617 de 2000 promueve la adopción de programas de saneamiento fiscal y financiero al establecer, en su artículo 12, que las rentas de destinación específica sobre las que no recaigan compromisos adquiridos de las entidades territoriales se aplicarán para dichos programas, quedando suspendida la destinación de los recursos establecida en la ley, ordenanzas y acuerdos, con excepción de las determinadas en la Constitución Política, la Ley 60 de 1993 y las demás normas que la modifiquen o adicionen, hasta tanto queden saneadas sus finanzas.

1. Estudio y aprobación del presupuesto

Presentado el proyecto de acuerdo de presupuesto general del municipio por parte del Alcalde, este es estudiado y debatido por el Concejo Municipal en primer y segundo debate, en los términos y condiciones establecidos en el reglamento del Concejo y en la ley 136 de 1994.

Una vez discutido y aprobado por parte del Concejo Municipal, el presupuesto debe ser enviado al Alcalde, dentro de los 5 días hábiles siguientes, para su sanción. En caso de que el Alcalde sancione el acuerdo, deberá publicarlo en los 10 días siguientes y enviarlo a revisión del Gobernador.

2.1. Objeciones al presupuesto

El Alcalde también puede objetar el presupuesto aprobado por el Concejo, por motivos de inconveniencia o de ilegalidad o inconstitucionalidad, en cuyo caso se abstendrá de sancionarlo y procederá de la siguiente manera:

Si la objeción es por motivos de inconveniencia, el Alcalde remitirá nuevamente el presupuesto al Concejo, expresando las razones por las cuales lo objeta. Si el Concejo no se encuentra reunido deberá convocarlo a sesiones extras, por un término no mayor a cinco días. El Concejo deberá estudiar las objeciones y si las encuentra válidas modificará el acuerdo en lo pertinente y lo enviará al Alcalde para su sanción. Por el contrario, si no acepta las objeciones lo devolverá sin modificaciones al Alcalde para que este lo sancione. Si el Alcalde no sanciona el acuerdo, lo podrá hacer el Presidente del Concejo con base en lo dispuesto por el artículo 79 de la ley 136 de 1994, modificado por el artículo 4 de la ley 177 de 1994.

Si la objeción es por motivos de ilegalidad o inconstitucionalidad, se surte el mismo procedimiento descrito atrás. Si el Concejo no encuentra válidas las objeciones del Alcalde, éste lo enviará, dentro de los 5 días hábiles a su recibo, al Tribunal Administrativo, con la respectiva exposición de motivos. El Tribunal tendrá 20 días hábiles para pronunciarse sobre la legalidad y/o constitucionalidad del acuerdo. Mientras se obtiene una decisión rige el presupuesto presentado oportunamente por el Alcalde, bajo su directa responsabilidad.

A su turno, si el Tribunal no encuentra fundadas las objeciones enviará el acuerdo al Alcalde para su sanción. Si las objeciones son válidas, deberán subsanarse los vicios de ilegalidad o inconstitucionalidad para la posterior sanción del acuerdo.

2.2. Repetición del presupuesto

Una de las eventualidades que pueden suceder es que el Concejo no expida el presupuesto antes del término establecido para ello en las normas locales de presupuesto, caso en el cual rige el presentado por el Alcalde, quien deberá adoptarlo mediante decreto. En sentido estricto, éste no es un caso de repetición sino uno de sanción al Concejo por no aprobar oportunamente.

Otro evento ocurre cuando el Alcalde no presenta el proyecto en fecha oportuna, en cuyo caso rige el del año anterior, y se sanciona de esta manera al ejecutivo, toda vez que el presupuesto del año anterior , considerando los índices de inflación, será menor que el requerido por la administración municipal para realizar sus programas adecuadamente.

Estas hipótesis se hallan consagradas en el artículo 64 del decreto 111 de 1996. Lo que busca el legislador es dejar cubierta cualquier eventualidad y evitar así la paralización de los servicios públicos y, en general, el funcionamiento de la administración municipal.

En el evento de repetirse el presupuesto del año anterior, corresponde a la Secretaría de Hacienda hacer el estimativo de las rentas y recursos de capital para el nuevo año. Si realizados los ajustes se observa que los recursos son insuficientes para cubrir los gastos que contempla el presupuesto que se repite, el gobierno municipal podrá reducir los gastos o la nómina pública hasta igualarlos, de conformidad con lo establecido por el artículo 348 de la Constitución Política.

En relación con el presupuesto de inversión, se repetirá el monto total de dicho presupuesto pero se podrá distribuir el monto de ingresos calculados de acuerdo con los requerimientos del Plan Anual de Inversiones. En lo que respecta a la distribución de la participación en los ingresos corrientes de la Nación, deben tenerse en cuenta las disposiciones legales que rigen para la vigencia presupuestada.

Por otra parte, en el evento de que una vez realizados los estimativos exista la posibilidad de incorporar nuevos ingresos, estos se incluirán mediante la figura de los créditos adicionales, que son las apropiaciones que se abren en el curso de la vigencia, con posterioridad a la expedición y liquidación del presupuesto, y que se consideran como gastos complementarios de éste.

La repetición del presupuesto del año anterior será obligatoria, igualmente, en el evento en que el Tribunal Administrativo declare nulo el acuerdo de presupuesto en su conjunto.

3. Liquidación del presupuesto

La liquidación del presupuesto debe realizarla el Alcalde mediante decreto y tiene como finalidad ordenarlo e introducirle las modificaciones que se presenten durante su discusión en el Concejo Municipal. El artículo 67 del decreto 111 de 1996 señala para ello las siguientes pautas:

• Debe tomarse como base el presupuesto presentado por el Alcalde.

• Deben insertarse las modificaciones realizadas por el Concejo.

• El decreto de liquidación debe ir acompañado de un anexo que contenga el detalle del gasto para el año fiscal respectivo.