FINANZAS P?BLICAS

7) MARCO GENERAL DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL

El presupuesto municipal es un estimativo de los ingresos fiscales y una autorización de los gastos públicos que efectúa el Concejo Municipal cada año, en ejercicio del control político que en materia fiscal le corresponde. Incluye, igualmente, la definición de las disposiciones necesarias que garanticen una ejecución eficiente de los recursos, sobre la base del Plan de Desarrollo.

Es el instrumento mediante el cual los Alcaldes desarrollan su plan de gobierno y, por ende, el mandato que les ha sido encomendado a través del voto programático. Por esta razón el presupuesto debe reflejar los planes de largo, mediano y corto plazo establecidos en el Plan de Desarrollo y permitir una evaluación sobre el cumplimiento de las metas fijadas por la administración.

Su preparación y ejecución se desarrolla dentro de lo que la Constitución y la ley han denominado el sistema presupuestal, el cual tiene por objeto optimizar la asignación de los recursos públicos, garantizar la aplicación de los principios presupuéstales y el desarrollo local a corto, mediano y largo plazo.

El proceso presupuestal, dentro del marco del sistema presupuestal, involucra el análisis de las fuentes y recursos disponibles, la programación de la inversión, conforme a las prioridades definidas por la administración, y, finalmente, la ejecución de los gastos aprobados.

En este capítulo se analizarán los principios que rigen la actividad presupuestal, la cobertura del presupuesto municipal y su conformación.

1. Los principios presupuéstales

El Estatuto Orgánico de Presupuesto, define los principios a los cuales debe sujetarse la actividad presupuestal, en relación con la formulación, elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto.

Si bien estos principios constituyen los ideales hacia los cuales debe orientarse una buena gestión presupuestal, algunos autores han sostenido que su aplicación en la práctica es apenas parcial. Sin embargo, en virtud de la consagración constitucional del sistema presupuestal, su no aplicación puede afectar la validez del proceso presupuestal.

Al respecto, ha dicho la Corte Constitucional que “...los principios consagrados en el estatuto Orgánico de Presupuesto son precedentes que condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que al no ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo. No son simples requisitos, sino pautas determinadas por la ley orgánica y determinantes de la ley anual de presupuesto.” , en este caso del acuerdo de presupuesto municipal.

Los principios del sistema presupuestal son: la planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la especialización y la inembargabilidad. A continuación comentaremos cada uno de estos principios junto con el principio de la unidad presupuestal y el del equilibrio presupuestal, que, aunque no están mencionados en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, revisten gran importancia en el estudio de la materia. Los principios de coherencia macroeconómica y homeostasis presupuestal no serán analizados aquí, ya que su aplicación es exclusiva del nivel nacional.

1.1 Principio de la planificación

Este principio establece que el presupuesto municipal debe guardar concordancia con los contenidos del Plan de Desarrollo, del Plan de Inversiones, del Plan Financiero y del Plan Operativo Anual de Inversiones.

Entre el presupuesto y el plan de desarrollo debe haber una estricta armonía, tal como lo dispone el artículo 346 de la Constitución Política, ya que el primero debe ser un fiel reflejo de lo que para plazos mayores a un año prevea el segundo. Como es sabido, además de la parte general, el plan de desarrollo debe contener un plan de inversiones, el cual se refleja en verdaderos presupuestos de inversión para períodos superiores al anual, los cuales deben ser recogidos anualmente por el presupuesto general del municipio para el respectivo año fiscal.

El principio de la planificación requiere, igualmente, la armonización del presupuesto anual con el plan financiero y el plan operativo anual de inversiones buscando una coordinación de corto plazo, adicional a la coordinación de mediano plazo efectuada con el plan de desarrollo.

En conclusión, es indispensable armonizar el presupuesto con los otros mecanismos que utiliza el municipio para planificar tanto el mediano como el corto plazo. Por esta razón, el Estatuto precisa que el presupuesto es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social.

1.2 Principio de la anualidad

El principio de la anualidad envuelve dos aspectos: primero, cada año se realiza y aprueba el presupuesto, con lo cual de cierta manera se somete al ejecutivo y se acrecienta el poder del órgano decisor, y segundo, el control y la ejecución duran sólo un año.

De conformidad con lo anterior, este principio tiene un claro fundamento político, ya que el legislador, al someter al ejecutivo a la obligación de renovar anualmente las autorizaciones para recaudar impuestos y efectuar los gastos, aumenta su poder político, razón por la cual la costumbre de realizar los presupuestos anualmente se ha ido generalizando.

Por otra parte, el período de un año resulta ventajoso para armonizar la gestión presupuestal con otras actividades económicas y sociales, que tienen lugar durante el mismo período (la gestión de las empresas y sus balances, el recaudo de impuestos, las sesiones del Concejo Municipal, etc.).

Conforme a lo preceptuado en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, el año fiscal comienza el primero de enero y termina el 31 de diciembre, aunque existen circunstancias en las que este ejercicio se puede prolongar más allá del año fiscal. Es el caso de las reservas de apropiación y las cuentas por pagar que permiten que los gastos previstos en el presupuesto para el año respectivo se ejecuten aún después del 31 de diciembre. Más adelante se analizarán en detalle estos dos mecanismos.

1.3 Principio de la universalidad

Este principio implica que el presupuesto debe contener la totalidad de los gastos públicos que se espera realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al tesoro o transferencias de crédito alguno, que no figuren en el presupuesto.

La aplicación de este principio contribuye al control político y operativo del presupuesto pues a través del mismo se conoce cuáles son los ingresos y gastos que se estiman y autorizan para una determinada vigencia fiscal. Por consiguiente, no pueden existir fondos por fuera del presupuesto. Con respecto a este punto, es importante mencionar que, de acuerdo al artículo 120 del decreto 111 de 1996, los recursos correspondientes a los resguardos indígenas, por concepto de su participación en los ingresos corrientes de la Nación, no hacen parte del presupuesto de rentas de la entidad territorial encargada de su administración.

1.4 Principio de la unidad de caja

La unidad de caja consiste en que la totalidad de los ingresos públicos deben ingresar sin previa destinación a un fondo común desde donde se asignan a la financiación del gasto público. La razón de ser de este principio radica en la facultad que tiene la autoridad presupuestal para orientar el gasto público hacia las áreas que estime prioritarias, sin que encuentre ingresos predestinados a la financiación de determinados gastos.

La Corte Constitucional, al referirse a este principio, lo consideró como “...indispensable para un manejo unitario de los fondos públicos. Según dicha norma (artículo 12 de la ley 38 de 1989), los dineros que entran al tesoro público, cualquiera que sea su proveniencia, se funden en una caja común, y de ella se podrán destinar a los cometidos que se determinan en el presupuesto.”

En virtud de este principio, los excedentes financieros de los establecimientos públicos locales son de propiedad del municipio, así como los de las empresas industriales y comerciales de este orden y los de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas.

De igual forma, los rendimientos financieros de los establecimientos públicos provenientes de la inversión de recursos originados en los aportes del municipio, son propiedad de éste último y deben ser consignados en la Tesorería Municipal, salvo los recibidos por órganos de previsión y seguridad social, para el pago de prestaciones económicas.

En el nivel municipal, este principio tiene una aplicación limitada ya que la mayoría de las rentas que recibe el municipio tienen una destinación específica (participación en los ingresos corrientes de la Nación, monopolios de juegos de suerte y azar, regalías, etc.), como veremos más adelante.

En relación con la administración de los recursos provenientes de la participación en los ingresos corrientes de la Nación, destinados a inversión social, el artículo 34 del decreto 2680 de 1993 establece que deben ser manejados en cuentas especiales contables y en entidades financieras independientes del resto de cuentas.

De igual forma, según el artículo 123 del decreto 111, las cuentas especiales para el manejo de los recursos del sector salud en las entidades territoriales previstas en las leyes 60 de 1993 y 100 del mismo año, se integrarán en los fondos seccionales, distritales y municipales de salud de que tratan las disposiciones legales pertinentes, pero no formarán, en ningún caso, parte integral de los recursos comunes del presupuesto de tales entidades, por lo cual, su contabilización y presupuestación será especial en los términos del reglamento.

Finalmente, el artículo 36 de la ley 344 de 1996, por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, establece que los recursos provenientes del Impuesto de Registro y Anotación y cuya destinación es específica para el sector salud, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 223 de 1995, lo mismo que los giros provenientes de fondos de cofinanciación nacional hacia las entidades territoriales, serán manejados en cuentas especiales y en ningún caso podrán formar parte de los fondos comunes.

1.5 Principio de la programación integral

La programación integral implica que “todo programa presupuestal deberá contemplar simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarias para su ejecución de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes”. Lo cual significa que cuando se decreten inversiones se deben presupuestar igualmente los costos de funcionamiento requeridos para su operación.

En relación con este principio la Corte Constitucional ha manifestado que “...este presupuesto tiene gran importancia como mecanismo preventivo de la responsabilidad administrativa y de la práctica de ordenar inversiones sin presupuestar simultáneamente el mantenimiento de las obras y servicios que se ponen en funcionamiento.”

La aplicación de este principio es de especial importancia ya que este es uno de los problemas más frecuentes en la práctica presupuestal, con el cual se generan costosas inversiones físicas que no surten los efectos deseados por la falta de estimación oportuna de los costos de funcionamiento requeridos.

En el nivel municipal el caso se presenta frecuentemente en la inversión de destinación forzosa, como la de la ley 60 de 1993, la cual inevitablemente acarrea unos costos de funcionamiento que no son previstos al momento de realizar las inversiones.

1.6 Principio de la especialización

En virtud de la especialización, las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas.

Este principio busca asegurar la congruencia entre la naturaleza del gasto y el destino al cual se dirige, es decir, que exista coherencia entre el gasto y su finalidad, lo cual permite el ejercicio de un efectivo control del gasto público.

Lo anterior implica que las apropiaciones de cada entidad deben ser adecuadas a su misión y funciones.

1.7 Principio de inembargabilidad

Está consagrado en el artículo 19 del decreto 111 de 1996 y consiste en que las rentas incorporadas en el presupuesto, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman, son inembargables.

Con este principio se busca proteger los dineros del municipio, para garantizar su aplicación a los fines de beneficio general que les corresponden. El objetivo primordial es evitar la imposibilidad de ejecutar el presupuesto, ya que no sería posible asumir gastos cuando las rentas que se apropian para este fin no se encuentran disponibles.

No obstante lo anterior, los funcionarios competentes deben adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los organismos y entidades respectivas, dentro de los plazos establecidos para ello, y deben respetar en su integridad los derechos reconocidos a terceros en sentencias. Para ello, los presupuestos de funcionamiento deben contener apropiaciones destinadas al pago de sentencias y conciliaciones.

1.7.1 Tratamiento jurisprudencial de la inembargabilidad presupuestal

Desde la promulgación de la Carta Política de 1991, y a lo largo del desarrollo jurisprudencial impreso por la Corte Constitucional, el tema de la embargabilidad del Presupuesto de la Nación, ha sido tratado en diversos fallos de constitucionalidad de la Corte, y algunos otros fallos de tutela emitidos por la misma Corporación.

No obstante la anterior previsión, los pronunciamientos efectuados a lo largo de la nueva historia constitucional colombiana, hacen referencia obligada a la sentencia C-546 de 1992, donde por ponencia de los Magistrados Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero, la Corte Constitucional se pronunció acerca del ajuste a las disposiciones de la Carta Política, del principio presupuestal de inembargabilidad, contenido en el artículo 16 de la Ley 38 de 1989, Orgánica de Presupuesto, compilada por el Decreto 111 de 1996.

En dicha providencia, se entraron a evaluar los argumentos de los ciudadanos demandantes, que planteaban que con la inembargabilidad de las rentas públicas, los acreedores del Estado se encontraban en situación de desigualdad frente a los acreedores de otro tipo de deudores, sobre los cuales si podía recaer la medida cautelar del embargo.

Entre las normas constitucionales que se vulneraban con dicho principio, según el tenor de la demanda, se encontraba el derecho al mínimo vital, a la protección especial al trabajo por deudas laborales no canceladas, y a la protección a la tercera edad, a los cuales no se les cancelaba de manera oportuna su mesada pensional, reconocida por actos administrativos, poniendo en grave peligro su subsistencia.

La última hipótesis planteaba que la embargabilidad prevista en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, sólo se predicaba de providencias judiciales, luego de dieciocho (18) meses de ejecutoriadas, eliminando toda posibilidad de ejercer tal mecanismo por actos administrativos donde se reconocen prestaciones a cargo de la Administración, tales como el reconocimiento de una pensión.

Luego de una extensa disertación y análisis efectuado por la Corte, acerca de las consecuencias de permitirse el embargo de unas rentas dirigidas a atender necesidades generales, la Corte declaró la constitucionalidad del principio de inembargabilidad, conforme las siguientes previsiones:

”...Para la Corte Constitucional, entonces, el principio de la inembargabilidad presupuestal es una garantía que es necesario preservar y defender, ya que ella permite proteger los recursos financieros del Estado, destinados por definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana.

En este sentido, sólo si el Estado asegura la intangibilidad judicial de sus recursos financieros, tanto del gasto de funcionamiento como del gasto de inversión, podrá contar con el cien por ciento de su capacidad económica para lograr sus fines esenciales.

La embargabilidad indiscriminada de toda suerte de acreedores, nacionales y extranjeros, expondría el funcionamiento mismo del Estado a una parálisis total, so pretexto de la satisfacción de un cobro judicial de un acreedor particular y quirografario.

Tal hipótesis es inaceptable a la luz de la Constitución de 1991, pues sería tanto como hacer prevalecer el interés particular sobre el interés general, con desconocimiento del artículo primero y del preámbulo de la Carta.”

Además del anterior pronunciamiento, la Corte abordó de manera específica las hipótesis de desprotección en que se encontraban los acreedores del Estado, que no contaban a su favor con una sentencia judicial ejecutoriada, extendiendo la posibilidad de adelantar embargos luego de dieciocho (18) meses, aún si el título ejecutivo consistía en Actos emitidos por la propia Administración, siempre y cuando estos consistieran en prestaciones laborales. Sobre el particular, la Corte se pronunció en los siguientes términos:

”... En este orden de ideas, el derecho al trabajo, por su especial protección en la Carta y por su carácter de valor fundante del Estado social de derecho, merece una especial protección respecto de la inembargabilidad del presupuesto.

En consecuencia, esta Corporación estima que los actos administrativos que contengan obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben poseer la misma garantía que las sentencias judiciales, esto es, que puedan prestar mérito ejecutivo -y embargo- a los dieciocho (18) meses después de haber sido ejecutoriados, de conformidad con el artículo 177 del código contencioso administrativo, que dice en sus incisos primero y cuarto:

”Artículo 177.- Cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará inmediatamente copia de la sentencia a quien sea competente para ejercer las funciones del ministerio público frente a la entidad condenada...

Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria...”

En consecuencia, esta Corte considera que en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.”

Otras sentencias que abordan la inembargabilidad del presupuesto:

Sentencia C-354 de 1997

Con ocasión de una demanda ciudadana, que entró a discutir la constitucionalidad del artículo 6 de la Ley 179 de 1994, donde se recoge y modifica el principio de inembargabilidad contenida en la Ley 38 de 1989, la Corte Constitucional reiteró el pronunciamiento hecho por la misma corporación cinco años antes, planteando que el artículo 63 de la Carta entrega al legislador la posibilidad de determinar que bienes son o no embargables, pero que dicha potestad no puede entrar a vulnerar derechos de terceros.

En este fallo, la Alta Corte amplió el espectro de embargabilidad a no sólo los Actos Administrativos provenientes de relaciones laborales, sino a todo tipo de Actos, diferentes a sentencias ejecutoriadas, siempre y cuando contengan una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la Administración. Sobre el particular, la Corte se pronunció en los siguientes términos:

”... La Corte entiende la norma acusada, con el alcance de que si bien la regla general es la inembargabilidad, ella sufre excepciones cuando se trate de sentencias judiciales, con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias. Los funcionarios competentes deben adoptar las medidas que conduzcan al pago de dichas sentencias dentro de los plazos establecidos en las leyes, siendo posible la ejecución diez y ocho meses después de la ejecutoria de la respectiva sentencia.

No existe una justificación objetiva y razonable para que únicamente se puedan satisfacer los títulos que constan en una sentencia y no los demás que provienen del Estado deudor y que configuran una obligación clara, expresa y actualmente exigible. Tanto valor tiene el crédito que se reconoce en una sentencia como el que crea el propio Estado a través de los modos o formas de actuación administrativa que regula la ley. Los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente validos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos. Sin embargo, cuando se trate de títulos que consten en un acto administrativo, éstos necesariamente deben contener una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo título, y que en el evento de que se produzca un acto administrativo en forma manifiestamente fraudulenta, es posible su revocación por la administración.”

Sentencia C-402 de 1997

En demanda elevada en contra del artículo 40 de la Ley 331 de 1996, que adoptaba el Presupuesto General de la Nación para la Vigencia Fiscal de 1997, la Corte Constitucional reiteró la legitimidad del principio de inembargabilidad de las rentas del Presupuesto, pero efectuó un llamado de atención a la Administración, reiterándole su obligación de actuar bajo los postulados de la buena fe para con los particulares, no retardando de manera injustificada el pago de sus obligaciones, excusándose en el citado principio:

”... La legitimidad del principio de la inembargabilidad del presupuesto no implica que el Estado pueda desatender sus obligaciones patrimoniales con los particulares, por lo cual corresponde a los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos emplear la mayor diligencia para cumplir tales obligaciones, con el fin de evitar no sólo que se causen perjuicios al tesoro público por concepto de los eventuales intereses sino también para evitar dilaciones en perjuicio de los particulares acreedores. No se puede olvidar que las relaciones entre el Estado y los particulares se rigen por la buena fe, por lo cual no pueden las autoridades invocar un principio que es en sí mismo legítimo, como la inembargabilidad del presupuesto, con el fin de injustificadamente dilatar el cumplimiento de las obligaciones del Estado con sus acreedores.”

1.7.2 La inembargabilidad en el nivel territorial

Respecto a la aplicación de los principios de inembargabilidad que se predican con respecto al Presupuesto General de la Nación, debe anotarse que el Consejo de Estado, a lo largo de diversos pronunciamientos, ha perfilado de manera clara el tratamiento de los embargos a las rentas de los presupuestos de las entidades territoriales.

Sobre el particular, esta Alta Corporación ha concluido que las rentas departamentales, distritales y municipales, son por regla general embargables, y sólo por excepciones legales, dichos recursos son embargables en los términos previstos por el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, atrás citado.

Partiendo de la anterior premisa, TODAS las rentas territoriales son embargables, salvo las que se encuentren bajo las siguientes previsiones normativas:

a) Los supuestos de hecho previstos en los numerales 2° 3° y 4° del Artículo 684 del Código de Procedimiento Civil, que a su tenor dispone :

” 2. Los destinados a un servicio público cuando éste se preste directamente por un departamento, una intendencia, una comisaría, un distrito especial, un municipio o un establecimiento público, o por medio de concesionarios de éstos; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje.

Cuando el servicio lo presten particulares, podrán embargarse los bienes destinados a él, así como la renta líquida que produzcan y el secuestro se practicará como el de empresas industriales.

3. Las dos terceras partes de la renta bruta de los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos especiales y los municipios.

4° Las sumas que para la construcción de obras públicas se hayan anticipado o deban anticiparse por entidades de derecho público a los contratistas de ellas, mientras no hubiere concluido su construcción excepto cuando se trate de obligaciones en favor de los trabajadores de dichas obras por salarios, prestaciones e indemnizaciones sociales.”

b) Los recursos que se encuentran relacionados en el inciso tercero del Decreto 111 de 1996, que extienden la prohibición a “ (...) las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4º del título XII de la Constitución Política (...)”, las cuales, de acuerdo con la Sala Plena del Consejo de Estado, corresponden a:

”-. A los departamentos, Distrito Capital y Distritos Especiales de Cartagena y Santa Marta, un porcentaje de sus ingresos corrientes, para la atención directa o a través de los municipios, de los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud en los niveles que señale la ley (situado fiscal.

”-. A los municipios parte de los ingresos corrientes de la Nación, para financiar áreas prioritarias de inversión social.

”-. A los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como a los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos parte de las regalías y compensaciones.

“-. A las entidades territoriales, parte del fondo nacional de regalías.

”Todos los dineros transferidos en cumplimiento de cualquiera de las situaciones que acaba de relacionarse son inembargables, y esa inembargabilidad no solo comprende el dinero transferido, sino también los rendimientos que produzcan tales dineros, dado que el capital principal tiene una destinación específica, y los rendimientos que produzca siguen la suerte de aquel, incrementando simplemente ese capital, que goza de inembargabilidad”.

No obstante las anteriores previsiones, la excepción de inembargabilidad cesa a favor de las anteriores rentas, una vez transcurridos los 18 meses a los que hace mención el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.

En el caso de pagos pendientes, con ocasión de obligaciones contractuales derivadas de contratos para atender servicios como salud y educación, llamados a ser cubiertos por las rentas transferidas por la Nación, no requerirán el cumplimiento del plazo de 18 meses, para poder embargar las rentas remitidas para dichos efectos por la Nación.

1.8 Principio de la unidad presupuestal

Si bien este principio no está expresamente mencionado en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, el artículo 347 de la Constitución Política establece que “El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva...”. Consiste, entonces, en que los ingresos y los gastos del municipio deben estar agrupados en un mismo documento y ser presentados simultáneamente para la aprobación del Concejo Municipal.

Este principio impide que el presupuesto se presente de manera fraccionada, lo cual dificultaría el control político sobre el mismo y la evaluación de su ejecución. Por otra parte, la unidad presupuestal permite visualizar el conjunto del gasto público y la magnitud del esfuerzo tributario que se requiere para financiarlo.

1.9 Principio del equilibrio presupuestal

Este principio fue derogado por la Constitución de 1991 y consistía básicamente en que los ingresos corrientes del Estado debían ser suficientes para atender los gastos presupuéstales, es decir, debía haber una igualdad entre ingresos y gastos.

El artículo 347 de la Carta establece, sin embargo, que si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el gobierno propondrá, por separado, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes, para financiar el monto de los gastos contemplados. Es decir, en el presupuesto no necesariamente deben figurar todos los ingresos que se espera obtener en una vigencia fiscal, ya que mediante el mecanismo de adición presupuestal se pueden atender posteriormente algunos gastos. Esta adición presupuestal se conoce con el nombre de presupuesto complementario.

Sin embargo, es necesario anotar que el uso de esta figura puede traer consecuencias negativas a las finanzas municipales, en la medida en que, de no ser aprobadas las adiciones presupuéstales para atender los gastos no cubiertos, se crearía un déficit presupuestal. Desde luego, en este caso, el gobierno podría reducir la ejecución de las apropiaciones autorizadas, pero si el desequilibrio es muy grande resultaría traumática dicha reducción. Debe aclararse igualmente que los municipios no tienen la facultad constitucional de crear rentas, la cual está en cabeza del Congreso de la República. Por lo tanto, los Concejos sólo pueden adoptar nuevas rentas creadas en los términos y condiciones de la ley.

Por esta razón, de acuerdo al artículo 55 del decreto 111 de 1996, en caso de ser aprobado el presupuesto sin que se hubiere expedido el presupuesto complementario, el gobierno municipal debe suspender mediante decreto las apropiaciones que no cuenten con financiación, hasta tanto se produzca la decisión final de Concejo.

2. Cobertura del presupuesto municipal

El presupuesto general del municipio está integrado por los presupuestos del nivel central de la administración, del Concejo Municipal, de la Contraloría Municipal, de la Personería Municipal y de los establecimientos públicos descentralizados.

Es importante anotar que sólo los municipios de categoría especial y primera y aquellos de segunda que tengan más de cien mil habitantes pueden crear y organizar sus propias contralorías, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la ley 617 de 2000, el cual modificó el artículo 156 de la ley 136 de 1994.

Corresponde al Concejo Municipal, en virtud de la competencia residual establecida en el parágrafo segundo del artículo 32 de la ley 136 de 1994, y en concordancia con el artículo 96 del decreto 111 de 1996, establecer las directrices y controles que las empresas industriales y comerciales del municipio y las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras, deben cumplir en la elaboración, conformación y ejecución de sus presupuestos, así como de la inversión de sus excedentes. En este caso, hacen parte del presupuesto los excedentes financieros asignados como recursos de capital y distribuidos por el Concejo a iniciativa del Alcalde.

Igualmente, de acuerdo con el artículo 5 del citado decreto 111, las empresas de servicios públicos domiciliarios, en cuyo capital el municipio o sus entidades descentralizadas posean el 90% o más, así como las empresas sociales del Estado del orden municipal que constituyan una categoría especial de entidad pública descentralizada, tendrán, para efectos presupuéstales, el régimen de las empresas industriales y comerciales del municipio.

1. Conformación del presupuesto municipal

El presupuesto municipal está conformado por el presupuesto de rentas o ingresos, por el de gastos o acuerdo de apropiaciones y por las disposiciones generales. A continuación se analiza cada uno de dichos componentes.

1.1 Presupuesto de rentas o ingresos

El presupuesto de rentas o ingresos está constituido por los ingresos corrientes, las contribuciones parafiscales, los recursos de capital, los fondos especiales y los ingresos de los establecimientos públicos del orden municipal. A continuación se explica en que consiste cada uno de ellos.

1.1.1 Ingresos corrientes

Son aquellos que llegan a las arcas municipales de manera regular, no esporádica. Conforme al artículo 27 del decreto 111, se clasifican en tributarios y no tributarios.

Los tributarios son aquellos que tienen el carácter de impuestos, es decir que cumplen con las siguientes características:

• Son propiedad del municipio.

• Son generales, según su base gravable.

• No generan contraprestación alguna.

• Son exigibles coactivamente, si es del caso.

Constituyen ingresos tributarios en el nivel municipal el impuesto predial, el impuesto de industria y comercio, el impuesto de avisos y tableros, el impuesto a espectáculos públicos, el impuesto al degüello de ganado menor y el impuesto de juegos de suerte y azar.

Los ingresos no tributarios son aquellos que no son impuestos y que se reciben de manera regular, tales como las tasas, multas, contribuciones fiscales, rentas contractuales, transferencias y regalías.

Las tasas constituyen las remuneraciones que deben los particulares por ciertos servicios prestados por el municipio, tales como los servicios públicos y los trámites administrativos.

Las multas son sanciones pecuniarias impuestas por el municipio, fundadas en un título jurídico.

Las contribuciones son los recursos que recibe el municipio, provenientes de los particulares que se benefician de una obra pública o acción del Estado.

Las transferencias son los recursos que recibe el municipio de otros niveles del estado, tales como la participación en los ingresos corrientes de la Nación, el situado fiscal para municipios certificados, la cofinanciación nacional o departamental y los recursos del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar administrados por Ecosalud.

Las regalías son contraprestaciones o compensaciones que recibe el municipio por la explotación de recursos naturales no renovables en su jurisdicción, o por servicios portuarios.

1.1.2 Contribuciones parafiscales

Estas rentas se hallan definidas por el artículo 2 de la ley 225 de 1995 como gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y son utilizadas para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se lleva a cabo conforme lo establezca la ley de creación, y se destinan al objetivo previsto por ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.

Los ejemplos más comunes son las cotizaciones a la seguridad social o ciertos pagos a organismos beneficiarios de la contribución.

1.1.3 Recursos de capital

Según el Estatuto Orgánico de Presupuesto, los recursos de capital son los del balance del tesoro, los de crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año, los rendimientos de operaciones financieras, el mayor valor en pesos originado por las diferencias de cambio en los desembolsos en moneda extranjera o por la colocación de títulos, las donaciones y el excedente financiero de los establecimientos públicos del orden municipal, de las empresas industriales y comerciales del orden municipal y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas.

Los recursos del balance surgen de cada ejecución anual del presupuesto, el cual, al concluir el ejercicio, arroja un superávit o un déficit. Este balance forma parte de los recursos de capital del presupuesto del siguiente año. Si hay superávit, se utiliza para financiar algunas apropiaciones del año que entra; si existe déficit, se debe incluir una partida suficiente para saldarlo.

Los saldos de apropiación con recursos de la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación y aquellos del régimen subsidiado en salud deben mantener la destinación sectorial en la vigencia siguiente.

Los recursos del crédito interno o externo son aquellos que recibe el municipio de entidades nacionales o extranjeras, cuyo monto debe rembolsar de acuerdo con los plazos y condiciones establecidos en el contrato de crédito.

Los rendimientos de operaciones financieras son los ingresos obtenidos por la colocación de recursos en el mercado de capitales o en título valores, los cuales generan intereses, dividendos o corrección monetaria. Debe considerarse que éstos se causan en aquellos casos en que el fisco actúa como acreedor, así los intereses o rendimientos se cataloguen como recursos de capital.

Los rendimientos originados por recursos de la participación en los ingresos corrientes de la Nación en el componente de inversión forzosa, deben destinarse a los mismos fines.

Las donaciones son los recursos que a título de dádiva o regalo, sin contraprestación pecuniaria alguna, recibe el municipio. Según el artículo 33 del decreto 111 de 1996, estos recursos deben ser incluidos obligatoriamente en el presupuesto.

Los excedentes de los establecimientos públicos municipales y los de las empresas industriales y comerciales del mismo orden, se incluyen de conformidad con lo establecido por las normas orgánicas de presupuesto del municipio expedidas por el Concejo Municipal.

Los excedentes de empresas industriales y comerciales del municipio o de sociedades de economía mixta del mismo orden, dependen de la cuantía en que tenga participación el municipio, por su participación en el capital de la empresa.

También son recursos de capital la venta de activos que realiza el municipio, tales como terrenos, construcciones, maquinaria, etc.

1.1.4 Fondos especiales

Son los ingresos definidos en la ley por la prestación de un servicio público así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador. En el nivel municipal se pueden mencionar el fondo local de salud, el fondo de reforestación, el fondo de fomento y desarrollo del deporte. En estos fondos sólo deben registrarse los recursos propios del mismo, sin incluir las rentas que se asignan del presupuesto municipal.

1.1.5 Ingresos de los establecimientos públicos

El artículo 34 del decreto 111 establece que en el presupuesto de rentas y recursos de capital se identificarán y clasificarán por separado las rentas y recursos de los establecimientos públicos. Para estos efectos debe entenderse por rentas propias todos los ingresos corrientes de los establecimientos públicos, excluidos los aportes y transferencias del municipio, y por recursos de capital todos los recursos del crédito externo o interno con vencimiento mayor de un año, los recursos del balance, el diferencial cambiario, los rendimientos por operaciones financieras y las donaciones.

1.2 Presupuesto de gastos

Es la autorización que imparte el Concejo Municipal sobre los gastos que puede realizar la administración en la vigencia fiscal respectiva. De acuerdo con el Estatuto Orgánico de Presupuesto, sólo se pueden incluir apropiaciones que correspondan a:

• Créditos judicialmente reconocidos.

• Gastos decretados conforme a las normas preexistentes.

• Las destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico y social y a las de las obras públicas de que trata el plan de desarrollo, que fueren aprobados por el Concejo Municipal.

• Las leyes y acuerdos que organizan al municipio, es decir, el Concejo Municipal, la Personería, la Contraloría, el Despacho del Alcalde y sus dependencias y los establecimientos públicos del orden municipal, que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos.

El presupuesto de gastos debe especificar las ramas de la administración pública y, en cada una de ellas, el organismo o la entidad a la cual se le autoriza el gasto, lo que se conoce con el nombre de secciones del presupuesto. En el nivel municipal son secciones: la administración central, el Concejo Municipal, la Personería, la Contraloría, si es del caso, y los establecimientos públicos descentralizados que tengan autonomía jurídica, conforme a lo previsto en las normas orgánicas de presupuesto del municipio.

En aplicación del artículo 4 del Estatuto, a las personas jurídicas públicas del orden municipal, cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos y no sean empresas industriales y comerciales del municipio o sociedades de economía mixta o asimiladas a éstas por la ley o por acuerdo, para efectos presupuestales se les aplicarán las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden municipal.

Aquellos órganos que constituyen una sección en el presupuesto municipal tienen la capacidad de contratar y ordenar el gasto en desarrollo de las

apropiaciones incorporadas en la respectiva sección. En el nivel municipal, el Estatuto Orgánico de Presupuesto establece que tienen esta capacidad las entidades territoriales, los concejos, las contralorías y personerías municipales y todos los demás órganos estatales del nivel municipal, que tengan personería jurídica. En todo caso, el Alcalde podrá celebrar contratos a nombre del municipio.

1.3 Clasificación de los gastos

El Estatuto clasifica los gastos en tres rubros: gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y gastos de inversión.

1.3.1 Gastos de funcionamiento

Son los gastos destinados a atender las actividades y funciones propias de la administración municipal que no generan riqueza y desarrollo. Con ellos se financian servicios personales, gastos generales y transferencias corrientes.

Los gastos en servicios personales son aquellos que se realizan para pagar servicios recibidos por el municipio a través de una relación laboral o de un contrato. Incluyen el pago de la nómina de la entidad, gastos de representación, bonificaciones, primas, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, horas extras, jornales, personal supernumerario y honorarios, de conformidad con las normas de personal, salariales y prestacionales vigentes.

Los gastos generales son los pagos que se realizan por la prestación de servicios de carácter no personal, necesarios para el mantenimiento y funcionamiento de la administración, tales como compra de equipos, materiales y suministros, mantenimiento, servicios públicos, arrendamientos, viáticos y gastos de viaje, impresos y publicaciones, comunicaciones y transporte y seguros.

El artículo 44 del decreto 111 de 1996 establece que los jefes de los órganos que conforman el presupuesto asignarán en sus anteproyectos de presupuesto y girarán oportunamente los recursos apropiados para atender el pago de los servicios públicos domiciliarios, incluidos los de agua, luz y teléfono. A quienes no cumplan con esta obligación se les iniciará un juicio fiscal de cuentas por parte de la Contraloría, en el que se podrán imponer las multas que se estimen necesarias hasta que se garantice su cumplimiento.

Las transferencias corrientes son aquellas que por disposición legal está el municipio obligado a realizar a otras entidades, sin contraprestación alguna, tales como las destinadas al ICBF, SENA y las correspondientes al aporte patronal para pensiones, cesantías y seguridad social.

Las correspondientes a docentes y personal médico son financiables como inversión social.

Es pertinente anotar que el artículo 14 de la ley 617 de 2000 prohibió al sector central municipal efectuar transferencias a las empresas de licores, a las loterías, a las Empresas Prestadoras de Servicios de Salud y a las instituciones de naturaleza financiera de propiedad de las entidades territoriales o con participación mayoritaria de ellas, distintas de las ordenadas por la ley o de las necesarias para la constitución de ellas y efectuar aportes o créditos, directos o indirectos bajo cualquier modalidad.

Cuando una Empresa Industrial y Comercial del Estado o sociedad de economía mixta, de aquellas a que se refiere el mencionado artículo 14, genere pérdidas durante tres (3) años seguidos, se presume de pleno derecho que no es viable y deberá liquidarse o enajenarse la participación estatal en ella, en ese caso sólo procederán las transferencias, aportes o créditos necesarios para la liquidación.

1.3.2 Servicio de la deuda

La norma orgánica de presupuesto establece que los gastos con destino al servicio de la deuda deben ir en una sección independiente y, por lo tanto, no se pueden incluir dentro de los gastos de funcionamiento e inversión.

El servicio de la deuda tiene por objeto el cumplimiento de las obligaciones contractuales correspondientes al pago de capital, intereses y comisiones originadas en operaciones de crédito público, como crédito interno, externo y emisión de bonos. Con cargo a estos recursos se paga únicamente la deuda con vigencia mayor a un año. La disposición contenida en el artículo 44 del decreto 111, atrás analizada para el pago de los servicios públicos, es igualmente aplicable al servicio de la deuda.

1.3.3 Gastos de inversión

En contraposición a los gastos de funcionamiento, son los gastos productivos que generan riqueza y desarrollo. Estos gastos pueden tener varias destinaciones, como la construcción de obras como medios colectivos de producción (vías de transporte, comunicaciones, electrificación, acueductos y alcantarillado, etc.), la capitalización humana (educación y aprendizaje, infraestructura social, etc.). En general son gastos que retribuyen bienes de capital, de modo que aumentan el patrimonio fiscal y la productividad.

Estos gastos deben estar reflejados en el Plan Operativo Anual de Inversiones, el cual se analizará más adelante.

1.4 Disposiciones generales

Están contenidas en un capítulo aparte del presupuesto y son las normas que aprueba el Concejo Municipal, a iniciativa del Alcalde, para asegurar la correcta ejecución del presupuesto. Estas normas sólo rigen durante la vigencia del presupuesto aprobado.

2. Aspectos generales a tener en cuenta dentro del marco presupuestal

De manera adicional, dentro del marco general del presupuesto, los funcionarios responsables de la actividad presupuestal deben tener en cuenta los siguientes aspectos:

2.1 Las apropiaciones

Están definidas en la norma orgánica de presupuesto como las autorizaciones máximas de gasto que el Concejo Municipal aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año, estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse, ni contracreditarse.

2.2 El déficit fiscal

De acuerdo con el artículo 46 del decreto 111 de 1996, cuando en el ejercicio fiscal anterior a aquel en el cual se prepara el proyecto de presupuesto resultare un déficit fiscal, el municipio incluirá forzosamente la partida necesaria para saldarlo. La no inclusión de esta partida, será motivo de devolución del proyecto por parte del Concejo Municipal.

Si los gastos excedieren el cómputo de las rentas y recursos de capital, el municipio no solicitará apropiaciones para los gastos que considere menos urgentes.

2.3 Compromisos de vigencias futuras

El Alcalde puede solicitar al Consejo Municipal autorización para la asunción de obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con recursos de la vigencia en curso y el objeto de los compromisos se lleve a cabo en una de ellas, siempre que estén consignados en el plan de desarrollo y que sumados todos los compromisos no excedan la capacidad de endeudamiento, medida por la capacidad de pago.

2.4 Gasto público social

Está definido en el estatuto de presupuesto como aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programadas tanto en funcionamiento como en inversión.

El presupuesto de inversión social no se podrá disminuir porcentualmente en relación con el del año anterior respecto con el gasto total del correspondiente acuerdo de gastos. Estos gastos no se deben contabilizar con la participación en los ingresos corrientes de la Nación, en el componente de inversión forzosa.

2.5 Créditos judicialmente reconocidos, laudos arbítrales y conciliaciones

Los gastos para cubrir estas obligaciones deben presupuestarse en la sección a la que corresponde el negocio respectivo y es con cargo a estas apropiaciones que se deben cancelar dichas obligaciones.

2.6 Gastos autorizados por normas preexistentes

De conformidad con el Estatuto Orgánico de Presupuesto, los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentación del proyecto anual de presupuesto municipal serán incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de recursos y las prioridades del gobierno municipal, si corresponden a funciones de órganos del nivel municipal y guardan concordancia con el Plan de Inversiones.