FINANZAS P?BLICAS

C. FONDOS ESPECIALES

El artículo 3° del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Dcto. ni de 1996) indica que los fondos especiales son “los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador”.

D. RECURSOS DE CAPITAL

Según la enumeración que contiene el artículo 31 del Decreto 111 de 1996 los llamados, “recursos de capital” son los siguientes.

1. LOS RECURSOS DEL BALANCE DEL TESORO

La ejecución anual del presupuesto arroja un superávit o un déficit, al concluir cada ejercicio. Ese resultado, positivo o negativo, proveniente del año anterior, se denomina balance del tesoro, e ingresa como recurso de capital al presupuesto del año siguiente. Si es un déficit deberá incluirse “forzosamente la partida necesaria para saldarlo”. Si se trata de un superávit, éste se contabiliza como un recurso de capital idóneo para financiar apropiaciones del año siguiente.

2. LOS RECURSOS DE CRÉDITO INTERNO Y EXTERNO

Debe anotarse que los recursos han de tener vencimientos mayores a un año para que contra ellos puedan abrirse apropiaciones. Si un recurso de crédito tiene un plazo menor de un año se considera un recurso de tesorería, y no es apto para financiar nuevo gasto público. Esta es una antigua norma de prudencia hacendística: si el gasto presupuestal se pudiera financiar contra ingresos crediticios que deben cancelarse dentro del mismo año, es evidente que se estarían sembrando las semillas del déficit crónico, pues al cancelar la operación crediticia la apropiación que originalmente respaldó se vería desprovista de fuente sana de financiamiento.

Como lo veremos más adelante, la operación de tesorería, que usualmente tiene su origen en créditos a menos de un año, cumple un papel de gran importancia en el manejo de la hacienda pública para estabilizar los pagos pero no para financiar nuevos gastos públicos.

Debe anotarse, así mismo, que los recursos de crédito, para que puedan ser

incorporados al presupuesto, deben ser “autorizados por la ley”. Anteriormente los recursos del crédito no sólo tenían que ser autorizados por ley sino que además debían estar ya desembolsados para que procediera su incorporación como recursos presupuéstales.

Como el trámite de desembolsos de los créditos externos es excesivamente dispendioso, acontecía a menudo que créditos externos ya autorizados por la ley no podían incorporarse al presupuesto porque al momento de preparar este presupuesto no estaban aún desembolsados. Esto acarreaba demoras en el financiamiento de la inversión —que suele ser altamente dependiente del crédito externo— y además atizaba la tendencia a los frecuentes presupuestos adicionales que era necesario preparar una vez que se desembolsaban los créditos externos.

La Ley 38 ha facilitado el proceso, al disponer que basta que estén autorizados para que se les pueda incluir como ingresos al momento de presentar el presupuesto básico, sin requerir, como antes, su previo desembolso.

Como es natural, existen disposiciones en el estatuto para que estos recursos no puedan gastarse hasta que efectivamente se perfeccionen las operaciones crediticias, pero el hecho de poderlos incluir en el presupuesto básico evita el permanente recurso a los presupuestos adicionales, que era tan frecuente.

3. LOS RENDIMIENTOS DE OPERACIONES FINANCIERAS

Cuando, a diferencia de las operaciones de crédito, el fisco actúa no como deudor sino como acreedor, los rendimientos que obtenga (intereses, etc.) se consideran como recursos de capital.

4. EL MAYOR VALOR EN PESOS ORIGINADO POR LAS DIFERENCIAS DE CAMBIO

En los desembolsos en moneda extranjera, o por la colocación de títulos del Gobierno Nacional en el Banco de la República.

Por razones asociadas a la devaluación del peso sucede que entre el momento en que el Gobierno reintegra un empréstito externo y el momento en que efectivamente lo convierte a pesos, al retirarlo del Banco de la República, es decir al monetizarlo, la diferencia en la tasa de cambio entre las dos fechas le genera una cantidad adicional de pesos que se consideran, para efectos presupuéstales, como un recurso de capital. Fenómeno similar se presenta cuando el Gobierno invierte recursos propios en algún documento o título de crédito del Banco de la República: los rendimientos que esta inversión genera se consideran también recursos de capital.

En el presupuesto de rentas y recursos de capital deben figurar no solamente los ingresos del Gobierno Central, sino también los de los establecimientos públicos (art. 34 Dcto. 111 de 1996), distinguiendo en estos sus rentas propias de las transferencias y aportes que reciban del Gobierno Central, con el fin de evitar dobles contabilizaciones en el presupuesto.

A partir del último Estatuto Orgánico, los establecimientos públicos de carácter nacional hacen parte integral del Presupuesto General de la Nación. De esta manera se ha dado un paso adicional hacia el cumplimiento del principio de la universalidad presupuestal.

5. LAS DONACIONES

El artículo 31 del Decreto 111 de 1996 dispone lo siguiente: “Los recursos

de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsable hacen parte del presupuesto de rentas del Presupuesto General de la Nación y se incorporarán al mismo como donaciones de capital mediante decreto del Gobierno, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor. Su ejecución se realizará de conformidad con lo estipulado en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República.

“El Ministerio de Hacienda y Crédito Público informará de estas operaciones a las Comisiones Económicas del Congreso”.

6. EL EXCEDENTE FINANCIERO DE LOS ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS

De los establecimientos públicos del orden nacional, y de las empresas comerciales o industriales del Estado y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y las leyes le otorgan.

Los llamados “excedentes financieros”, tanto de los establecimientos públicos como de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional no societarias, son de la nación, razón por la cual aparecen clasificados como recursos de capital del presupuesto nacional.

La definición según la cual los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado pertenecen a la nación y no a ellas mismas constituye uno de los enunciados más controvertidos del Estatuto Orgánico del Presupuesto.

Veamos porqué. Tradicionalmente se había considerado que las utilidades de las empresas industriales y comerciales del Estado, en virtud de la autonomía fiscal que caracteriza a este tipo de entidades, pertenecían a las mismas empresas. Sus juntas directivas decidían en qué se invertirían tales utilidades.

Ahora han sido declaradas como de propiedad de la nación, y es el CONPES, y no sus juntas directivas, el que decide en qué proporción se incorporan dichas utilidades al Presupuesto de la Nación. El cambio es, pues, de fondo.

Se han dado razones en favor y en contra de esta modificación. Las razones en favor del cambio son las siguientes: i° Se estaba consolidando un Estado rico y un Estado pobre dentro de un mismo cuerpo político; el rico, conformado por las empresas industriales y comerciales, y el pobre por la administración central; 2° Cuando una empresa industrial y comercial tiene excesivas utilidades tiende a incurrir en despilfarres, en excesivos gastos de funcionamiento o en inversiones no muy bien estudiadas.

Las razones en contra de la nueva política pueden resumirse de la siguiente manera: I° En el fondo se ha desvirtuado la filosofía de la autonomía fiscal, que se plantea como una de las justificaciones de la descentralización por servicios que inspiró la creación de las empresas industriales y comerciales del Estado; 2° Los gerentes y directivos de estas empresas perderán el incentivo para buscar generar utilidades; al saber que muy posiblemente la totalidad o una buena parte de las utilidades que generen van a pasar al presupuesto central perderán capacidad de emprendimiento y diligencia en la gestión de sus empresas; 3° Empresas con altos requerimientos de inversión como ECOPETROL y Telecom pueden ver traumatizados sus programas de inversiones estratégicas, con grave incidencia para áreas como la autosuficiencia energética o el desarrollo de las

telecomunicaciones; 4° Por último, si el Estado central se acostumbra a recibir anualmente sumas cuantiosas provenientes de las utilidades de estas empresas, puede acontecer cuanto ya vimos a propósito de la Cuenta Especial de Cambios: que se trata de ingresos esporádicos, que pueden provenir de fenómenos transitorios (basta pensar, por ejemplo, en unas grandes utilidades de ECOPETROL provenientes de precios internacionales momentáneamente altos del petróleo); al desaparecer esos factores externos las utilidades caen, pero el gasto público queda organizado en el presupuesto central con cargo a estos ingresos.

El gasto nunca tiene la flexibilidad para reducirse en la misma secuencia con que pueden decaer las utilidades de un año a otro en las grandes empresas industriales y comerciales, en especial, ECOPETROL. Con esto, entonces, lo que se puede crear es el germen de una delicada situación de déficit fiscal, como la que se presentó a comienzos de la década de los ochenta con el derrumbe súbito de la Cuenta Especial de Cambios.

Como puede verse, hay razones valederas en uno y otro sentido. Lo que resultará decisivo de ahora en adelante es que el CONPES maneje con cautela esta poderosísima prerrogativa que le ha entregado la ley, evitando despojar a las empresas industriales y comerciales de la porción de sus utilidades que requieran para el normal desarrollo de sus programas de inversión; y teniendo cuidado también de no crearle al presupuesto del Gobierno Central una excesiva dependencia de estos ingresos que, por su naturaleza, como se ha anotado, tienen carácter transitorio.

La manera como estos excedentes financieros se incorporan al presupuesto nacional ha quedado reglamentada de la siguiente manera (arts. 96 y 97 Dcto. ni de 1996):

1° Cuando se trate de los estados financieros de los establecimientos públicos del orden nacional, el Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, determinará la cuantía que hará parte de los recursos de capital del presupuesto nacional, fijará la fecha de su consignación en la Dirección del Tesoro Nacional y asignará por lo menos el 20% al establecimiento público que haya generado dicho excedente. Se exceptúan de esta norma los establecimientos públicos que administran contribuciones parafiscales.

2° Cuando se trate de los excedentes de las empresas industriales y comerciales del Estado el CONPES determinará la cuantía que hará parte de los recursos de capital del presupuesto nacional, fijará la fecha de su consignación en la Dirección del Tesoro Nacional y asignará, por lo menos, el 20% a la empresa que haya generado dicho excedente.

Las utilidades de las empresas industriales y comerciales societarias del Estado y de las sociedades de economía mixta del orden nacional, son de propiedad de la nación en la cuantía que corresponda a las entidades estatales nacionales por su participación en el capital de la Empresa.

El CONPES impartirá las instrucciones a los representantes de la nación y sus entidades en las juntas de socios o asambleas de accionistas sobre las utilidades que se capitalizarán o reservarán y las que se repartirán a los accionistas como dividendos.

El CONPES, al adoptar las determinaciones previstas en este artículo, tendrá en cuenta el concepto del representante legal acerca de las implicaciones de la asignación de los excedentes financieros y de las utilidades, según sea el caso, sobre los programas y proyectos de la entidad. Este concepto no tiene carácter obligatorio para el CONPES, organismo que podrá adoptar las decisiones previstas en este artículo aún en ausencia del mismo.

3° Cuando se vayan a incorporar al presupuesto nacional excedentes financieros, distribuidos por el CONPES a la nación, y el valor de éste se exceda el del presupuesto vigente, su incorporación al presupuesto se hará por Ley de la República. Si la cuantía es inferior al I % podrá incorporarlo al presupuesto directamente el gobierno (art. 85 del Dcto. ni de 1996).

7. LAS UTILIDADES DEL BANCO DE LA REPÚBLICA

Descontadas las reservas de estabilización cambiaría y monetaria.

E. INGRESOS DE LOS ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS

En el presupuesto de rentas y recursos de capital deben figurar no solamente los ingresos del Gobierno Central, sino también los de los establecimientos públicos, distinguiendo en éstos sus rentas propias de las transferencias y aportes que reciban del Gobierno Central, con el fin de evitar dobles contabilizaciones en el presupuesto. A partir del último Estatuto Orgánico, los establecimientos públicos de carácter nacional hacen parte integral del Presupuesto General de la Nación. De esta manera se ha dado un paso adicional hacia el cumplimiento del principio de la universalidad presupuestal.