O FUNDO CONSTITUCIONAL DO NORTE-FNO NO ESTADO DO ACRE: RECURSOS DO POVO, POLÍTICA DE ESTADO, BENEFÍCIOS DA ELITE

O FUNDO CONSTITUCIONAL DO NORTE-FNO NO ESTADO DO ACRE: RECURSOS DO POVO, POLÍTICA DE ESTADO, BENEFÍCIOS DA ELITE

Régis Alfeu Paiva

Volver al índice

 

 

1.5 PROBLEMAS DO FNO E NO CRÉDITO

Os Fundos Constitucionais são essencialmente direcionados pela demanda, ou seja, pelas atividades econômicas locais que atendem aos requisitos do banco. É provável que, na área de abrangência do FNO, só as atividades mais bem desenvolvidas, em locais com melhor acesso à infra-estrutura bancária e de informação, se candidatem a esses recursos. Não há, do ponto de vista do planejamento regional, nenhuma diretriz de alocação setorial ou regional. Assim, estando os financiamentos direcionados apenas pelas forças de mercado, é pouco provável que atividades de setores ou áreas menos desenvolvidas sejam atendidas, com impacto tendendo a se concentrar em municípios mais ricos. Então é necessária uma política de planejamento regional dos Fundos, de forma a superar/atenuar problemas de falhas de coordenação, o que leva ao desenvolvimento desigual (OLIVEIRA; DOMINGUES, s/d).

Com relação à importância do FNO, dado o reduzido estoque de riqueza das regiões menos desenvolvidas, de uma população pobre e um mercado imperfeito de crédito, reforçado, inclusive, pela desigualdade social, torna-se bastante difícil conseguir gerar spillovers de demanda a partir destes financiamentos, sendo necessária uma redefinição da regulamentação dos fundos, bem como do planejamento regional em criar diretrizes de alocação setorial ou regional dos recursos para atingir os municípios mais pobres e conseguir resultados mais eficientes. Os financiamentos desta modalidade não apresentaram relação significativa com o crescimento econômico dos municípios onde estão inseridos e que a política de desenvolvimento regional, utilizando o FCO e FNO, pode não ter sido um componente importante para impulsionar o crescimento dos municípios menos desenvolvidos das regiões Norte e Centro-Oeste (OLIVEIRA; DOMINGUES, s/d.).

Assim, a concentração dos recursos sem estratégia de desenvolvimento não fará evoluir de uma economia extrativa artesanal para uma economia de cultivo tecnológica agroindustrial (CARVALHO, 2002). Santana (2002) considera ter o FNO um alcance limitado para impulsionar o desenvolvimento econômico generalizado no aspecto da distribuição dos resultados, de modo a tornar perceptíveis os efeitos multiplicadores. A razão apontada por ele é uma demanda maior de recursos para a formação de aglomerados industriais, logo, o FNO não é suficiente para alavancar a exportação industrial no grau necessário e que até 2002 a contribuição do FNO não foi significativa.

O acesso aos serviços financeiros é fundamental para o desenvolvimento rural, pois permite um melhor manejo da liquidez e do risco, aumenta as possibilidades de investimentos, ampliando as condições para a formação de um mercado financeiro formal.

Por outro lado, a falta de acesso ao crédito formal e aos serviços integrais de intermediação financeira impede o crescimento da produção agrícola, dificulta a formação de novas empresas e a expansão e modernização das existentes, além de dificultar as iniciativas destinadas a reduzir a pobreza rural. Como o crédito pode encorajar o empreendedorismo da população de baixa renda, o seu acesso também pode dar condições para que estas pessoas possam adquirir fatores de produção para serem utilizados no auto-emprego e no auto-sustento (GUERRERO et al. 1999; KLEIN et al. 2001; TONETO; GREMAUD, 2000; WENNER, 2002 todos apud BITTENCOURT, 2003). Mas este autor alerta para o fato de que somente recursos sem oportunidade local não resolvem o problema do desenvolvimento.

O problema do crédito subsidiado é que ele procura resolver as conseqüências do mercado imperfeito do crédito rural, pouco fazendo para solucionar as causas (BESLEY, 1994; WENNER, 2001 ambos apud BITTENCOURT, 2003). Analisando os problemas de acesso ao crédito, Bittencourt (2003) afirma que se reforça a tese de que operar serviços financeiros com agricultores pobres é difícil devido à falta de garantias. Ele relata que com isso se gasta muito tempo para atender um grande número de pequenos agricultores (normalmente desorganizados), além do baixo volume de sua poupança e de seus empréstimos15. Por sua vez, Jayme Jr.; Crocco (2005) afirmam que os bancos públicos de investimento, engessados pelos limites impostos ao aumento de crédito pelo Banco Central, não têm conseguido cumprir seu papel de fomentadores do desenvolvimento regional.

As bases para uma política de financiamento do desenvolvimento regional encontram nos Fundos um papel central. Seus resultados, no entanto, dependem da recuperação da capacidade de planejamento do Estado e da coordenação entre o governo federal, bancos públicos e privados, estados e municípios. O caráter assimétrico e conflituoso do federalismo no Brasil, e as limitações impostas pela LRF, impõem a necessidade de maior clareza e eficiência na forma de articular este planejamento. O papel do crédito no financiamento do desenvolvimento regional é fundamental. Desta forma, é importante analisar o papel do crédito e da concentração financeira como o corolário dos desequilíbrios regionais no Brasil (JAYME JR.; CROCCO, 2005).

Embora o crédito agrícola seja relevante nas políticas públicas para agricultura familiar, a promoção do desenvolvimento rural requer a mudança do modelo tradicional de financiamento. É preciso então reforçar as instituições de finanças rurais que atuam em âmbito local e que agregam ao crédito um conjunto de serviços essenciais para a construção de capital social16, e a superação dos obstáculos que travam o desenvolvimento e a inserção sustentável dos agricultores familiares nos mercados (BITTENCOURT, 2003).

Entretanto o FNO pode estar contribuindo para a redução das desigualdades regionais à custa do aumento das desigualdades intra-regionais e as liberações do fundo não se direcionam prioritariamente para os estados mais pobres. As liberações do FNO por Estado não têm guardado nenhuma relação clara seja com o PIB per capita, seja com o IDH. Isso significa que as liberações devem ser fortemente influenciadas pela demanda, e não pelo objetivo principal (redução das desigualdades regionais)17. Especificamente no caso do Acre, um dos estados mais pobres da Região Norte, está um dos menores saldos de empréstimo per capita (a aplicação não leva em conta a pobreza). Os fundos constitucionais de financiamento terminam por reforçar a tendência de concentração dos investimentos privados nas áreas mais dinâmicas de cada região.

Assim, existe espaço para melhorar a alocação geográfica dos fundos constitucionais de financiamento (ALMEIDA et al. 2006).

Azzoni (2002) afirma ainda que haver no país um descompasso com a necessidade de política regional. O descompasso entre as ações concentradoras dos investimentos e a necessidade da população pode comprometer a eficiência produtiva nacional. Segundo este autor existe duas maneiras de caracterizar um problema regional: desigualdade e concentração. Ele alerta para o fato da excessiva concentração de pessoas levar a deseconomias de aglomeração18 e ao comprometimento das atividades econômicas. Na mesma linha de raciocínio, o autor afirma ainda que o desejável, em termos de planejamento, é induzir o crescimento em áreas menos favorecidas de forma a nivelar as rendas entre as regiões díspares.

Do pensamento de Azzoni (2002), depreende-se estar o desenvolvimento atrelado às questões sociais, pois a potencialização dos problemas da miséria (violência19 e endemias) agem como drenos dos recursos e com o tempo afastam os possíveis investidores. Com isso, o planejamento em busca do desenvolvimento eqüitativo deve procurar formas de distribuição para as áreas sem os atrativos naturais (dentro destes está o mercado consumidor), de forma a promover a distribuição da renda.

Azzoni (2002), afirma ainda que deixar o crescimento nas =mãos do mercado‘ tende a levar ao aumento das desigualdades regionais. O pensamento dele pode ser traduzido no fato das regiões mais ricas servirem como atrativo natural seja por melhor infra-estrutura ou por mercado maior. Analisando a questão do desenvolvimento dos países, Furtado (1996) afirma que em nenhuma parte isso ocorreu por conta do laissez-faire, mas sendo o resultado de uma política.

Uma das negligências mais comuns em estudos acerca de desequilíbrios regionais é o papel da moeda e do crédito. Boa parte da discussão teórica sobre o tema -incluindo aquela estreitamente relacionada com a tradição keynesiana, onde as desigualdades regionais assumem processos cumulativos (KALDOR, 1966, DIXON; THIRLWALL, 1975 ambos apud JAYME JR.; CROCCO, 2005) -tende a negligenciar o papel da moeda e do crédito no desenvolvimento regional. Até mesmo o processo de concentração bancária no Brasil, após 1994, não tem merecido a devida atenção da literatura quanto aos seus efeitos regionais, à exceção de alguns poucos autores (JAYME JR.; CROCCO, 2005).

No entanto, nessa mesma linha, Zara (2006), concluiu que o acesso ao crédito é uma das variáveis importantes para a explicação do crescimento estadual e da desigualdade na distribuição de renda e que quanto mais crédito, pior a distribuição. As razões para estas conclusões é o crédito estar sendo apropriado pelas camadas de maior renda / empresas de maior porte. A autora aponta o fato de o governo estar destinando recursos para estados desiguais, velocidade do crescimento da economia, levando a um aumento do PIB e também dos problemas sociais, não havendo desenvolvimento em sua expressão mais ampla.

Os dados do IPEA utilizados por Zara (2006), revelam ter crescido a concentração de renda (piorado o coeficiente de Gini20) nos Estados do Acre e Amapá (ambos optantes por uma política baseada no viés ecológico), no período entre 1995 e 2003, conforme a Imagem nº 02.

Um dos fatores que levam ao aumento da concentração de renda pode ser a capacidade dos setores mais fortes (seja financeira ou organizacionalmente) em se articular ou mesmo oferecer as garantias necessárias para a obtenção dos financiamentos. Este raciocínio está de acordo com revelado por Zara (2006), pois esta autora encontrou disparidade entre o volume de financiamentos e a distribuição de renda, concluindo que o crédito não chega aos que estão na base da pirâmide21.

Assim, se forem aplicados os princípios formulados por Ignacy Sachs22, em termos de desenvolvimento, verifica-se ter o Estado do Acre seguido na direção contrária, ainda que mais recursos tenham sido aplicados, confirmando a afirmação de Zara (2002).

Por sua vez, Spolador (2001), considera que o acesso limitado aos serviços de crédito e financiamento torna os mercados ineficientes, reduzindo o desenvolvimento econômico, principalmente por serem os países em desenvolvimento dependentes de crédito. O raciocínio dele pode ser aplicado às áreas e regiões menores, como no caso do Acre. Citando Meyer; Nagarajan (1997), este autor revela que alguns dos problemas da limitação do crédito é o aumento da insegurança alimentar e a concentração de renda.

O quadro apontado por Spolador (2001), pode ter acontecido no Acre, pois, ali há uma insegurança alimentar rural total de 74,6% (28,53% grave – vide Tabela nº 01), conforme a IBGE/PNAD (2004). Além disso, as baixas produções/produtividades confirmam os dados do IBGE23. É claro que está se falando em termos de recursos aos pequenos produtores e não apenas do volume liberado.

Ao prefaciar o livro de Becker; Wittmann (2003), Carlos Reis afirma que, no Brasil, o problema das desigualdades não reside na inexistência de direitos sociais, mas sim na dificuldade da maioria ter acesso a estes. Este parece ser o caso dos recursos do FNO, onde o público alvo principal (micros e pequenos) não consegue acesso de forma igualitária e distributiva, exceto, talvez, na região da capital acreana, onde é maior o acesso à informação (seja direta -televisão p.ex, ou indireta – sindicatos e associações). Além disso, esta região é a melhor servida por agências bancárias em geral, inclusive a única com duas agências do Banco da Amazônia. Nas palavras de Becker (2003), fundamentado em Dunford; Polanyi, isso demonstra que a qualidade do desenvolvimento regional será maior onde houver mais planejamento e organização social, ou seja, o sistema econômico é mera função da organização social.