O FUNDO CONSTITUCIONAL DO NORTE-FNO NO ESTADO DO ACRE: RECURSOS DO POVO, POLÍTICA DE ESTADO, BENEFÍCIOS DA ELITE

O FUNDO CONSTITUCIONAL DO NORTE-FNO NO ESTADO DO ACRE: RECURSOS DO POVO, POLÍTICA DE ESTADO, BENEFÍCIOS DA ELITE

Régis Alfeu Paiva

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1.6 ESTADO E DESENVOLVIMENTO

A busca pelo desenvolvimento e sua implementação sempre atraiu os grandes teóricos econômicos. De Adam Smith e outros economistas clássicos, passando por Keynes e Kalecki, e chegando até os dias atuais, com Ignacy Sachs, Robert Putnan e Amartya Sen, a discussão sobre desenvolvimento, em suas diversas formas de entendimento e tendo na produção seu fator principal do crescimento econômico, foi matéria de diversas teses por todo o mundo.

Em decorrência, a relação Estado/Desenvolvimento passou a ocupar um lugar de destaque nos debates acadêmicos e políticos, notadamente após a Segunda Guerra Mundial. Estes conceitos ganharam força nas teorias do desenvolvimento formuladas a partir dos anos 50, com a premissa de que o aparelho estatal poderia ser utilizado para promover as chamadas .transformações estruturais. (EVANS, 1993; PAULA, 2005).

Analisando o desenvolvimento regional e o processo de globalização, Agra; Santos atribuído ao Estado o papel de indutor do desenvolvimento, com uma nova forma de atuação: políticas participativas, descentralizadas e compensatórias que protejam as zonas mais pobres dos efeitos negativos da globalização, considerando as transformações do mundo rural e da agricultura brasileira. Neste contexto, o FNO como política de Estado é uma forma de possibilitar que os estados beneficiados, com altos índices de pobreza, possam gerar mecanismos de incentivos ao investimento e criar condições de superar as estruturas iniciais de desigualdade (OLIVEIRA; DOMINGUES, s/d).

Entretanto, existe um dualismo no desenvolvimento, com pobreza e riqueza coexistindo..

Isso foi classificado como economia dual, em que há uma pequena parcela da população vivendo com mais (15% da renda), em grandes cidades, e o restante em áreas rurais e pequenas comunidades (ambas pobres). Isso ocorre porque os investimentos incidem principalmente sobre a parcela mais rica, marginalizando o restante (BASSAN; SIEDENBERG, 2003).

No caso do Acre e em termos de FNO, para melhorar a distribuição, é preciso criar novas formas de aproximação entre os tomadores e o cedente. Uma das opções seria a abertura de mais agências ou postos de atendimento. Quanto a isto, Carvalho (2002) afirma que .a abertura de novas agências em municípios mais dinâmicos melhoraria a capilaridade..

Todavia ressaltou que isso depende de maior divulgação e redução da burocracia, principalmente para pequenos e micros. É necessário salientar que este raciocínio do autor atende apenas aos interesses do mercado, concentrando recursos e tende a marginalizar as regiões menos dinâmicas, agindo na contramão do desenvolvimento regional, concentrando recursos onde, em tese, já está presente ou em vias de estar24.

No caso do Acre, a capital exerce essa função por ser onde está instalada a sede dos poderes de Estado e serem os funcionários públicos a grande mola da economia local. Nessa linha, Azzoni et al. (2001), apud Silva et al. (a, 2005), verificaram serem as variáveis geográficas importantes para explicar, entre outros itens, a diferença entre as rendas per capita dos estados brasileiros. A conclusão foi que fatores como conhecimento sobre a realidade local poderiam influenciar o uso do capital privado, destacando que pessoas pobres poderiam estar em melhores condições em regiões ricas, mesmo mantendo as mesmas características pessoais.

No tocante a responsabilidades de formulação de políticas para a redução das desigualdades, Godinho; Azzoni (2002, apud SILVA et al. 2005) constataram ter o governo uma importância fundamental, porém, sem a participação efetiva da sociedade, pouco pode fazer. Para aqueles, áreas mais ricas são mais ágeis na atualização tecnológica – estoque de capital humano mais elevado – com tendência de ampliação das disparidades sem políticas compensatórias e concluíram que o governo central deve intervir para reduzi-las. Para Dieese (1999), cabe aos formuladores de políticas públicas e à sociedade a definição de quais setores econômicos e quais regiões geográficas priorizar na atuação de tais instituições.

Silva et al. (2005) consideram que quanto maior demora em agir, maior terá de ser a intervenção, dada a maior concentração permanente de renda. Na verdade, a sustentabilidade de uma intervenção pública, em qualquer área, depende da capacidade de articulação de parcerias estratégicas e de uma política pública de acesso ao crédito. Porém a pobreza e a exclusão social não devem ser enfrentadas apenas com crescimento econômico e políticas compensatórias, e sim, com programas inovadores de investimento em capital humano e capital social (BARONE; ZOUAIN, 2004).

Nessa linha, Nyerere critica a busca por metas elaboradas por outros, sugerindo que o desenvolvimento deveria significar a mobilização política de um povo para atingir seus próprios objetivos. O crescimento puro e simples sem o respectivo desenvolvimento (qualidade de vida) deve ser um processo total, multi-relacional, envolvendo a coletividade e todos os seus aspectos. (ESTEVA, 2000).

Mas nem tudo são benesses nas ações do Estado, pois certas intervenções estatais deixaram como saldo danos ambientais, ampliando problemas sociais e cujos resultados produzidos foram diferentes do esperado pelo Governo Federal, ampliando a heterogeneidade e a fragmentação social25.

Por conta disso, as inovações institucionais para o desenvolvimento na Região Norte deverão se fazer reduzindo as contradições que, por uma parte, dissociam desenvolvimento econômico e desenvolvimento social e, por outra, tornam o desenvolvimento ameaça a um bioma único. O objetivo deverá ser, pois, o de um progresso social com eqüidade intra-e inter-gerações, expresso por uma eficiência econômica que tenha as especificidades naturais e culturais da Região como aliadas e, por isso, seja sustentável. (COSTA, 2005).

Em se tratando de função do Estado e de sua cooptação, o conceito de .revolução passiva. se refere àquelas situações onde a transição para o capitalismo se processa .pelo alto., sem rupturas entre .atraso. e .moderno., cabendo ao Estado a direção política do processo de acumulação capitalista. Coutinho; Nogueira (1988), reportando-se a Gramsci, chamam a atenção para duas causas-efeitos da .revolução passiva.: [...] por um lado, o fortalecimento do Estado em detrimento da sociedade civil ou mais, estritamente, o predomínio das formas ditatoriais da supremacia em detrimento das formas hegemônicas; e, por outro, a prática do transformismo [...], isto é, da cooptação ou assimilação pelo bloco de poder das frações rivais das próprias classes dominantes ou ate mesmo de setores das classes subalternas.

Deduz-se então que as classes dominantes (detentoras do capital) usam de estratagemas para dominar o Estado quanto instituição gerencial, e se beneficiar dele. Franco (1997) relata: [...] o aparelho governamental nada mais é que parte do sistema de poder deste grupo [classe dominante], imediatamente submetida a sua influência, um elemento para o qual ele se volta e utiliza sempre que as circunstâncias o indique como meio adequado.

O capital não está sujeito à regulação do Estado ou do .Mercado., mas, pelo contrário, é ele que regula a ambos26 (MÉSZAROS, 2002). A vulnerabilidade do Estado diante dos poderes da classe dominante propiciou a subjugação daquele a esta: O aparelho governamental nada mais é que parte sistema de poder desse grupo, imediatamente submetido a sua influência, um elemento para o qual ele se volta e utiliza sempre que as circunstâncias o indiquem como meio adequado. (FRANCO, 1997).

Em termos locais, Paula (2005) revela que o Estado [do Acre] ficou mais presente nos anos 70 para promover a .modernização. da economia e .novamente os maiores beneficiários foram os grupos de capitais privados.. Ele complementa:

[...] ao =jogar o jogo‘ da mercantilização da natureza, o Estado =do Acre‘ (no sentido ampliado) corroborou ativamente para maximizar a apropriação privada do patrimônio natural.

[...] as organizações criadas na esfera sociedade civil passam a ser instrumentalizadas para satisfazer as classes oligárquicas que controlam o aparato estatal.

Benayon (2005) afirma: O Estado serve a sociedade, conduz a sua evolução; a economia é [ou deveria] ser dirigida, para equilibrar o interesse da sociedade como um todo e a orientação das empresas das empresas por interesses privatistas. Esse equilíbrio
se desfaz nos países periferizados, por isso desestruturados.

Assim, ainda não há substituto para o papel do Estado como promotor do desenvolvimento, pois é ele o responsável pelos investimentos em infra-estrutura e indústria, favorecendo a acumulação de capital. Aos empresários faltaria a consciência para se oporem às políticas do .centro., subjugando assim as regiões periféricas. Portanto, .só no âmbito do Estado há condições de levar adiante as políticas de bem-estar geral, sem as quais jamais haveria desenvolvimento.. (BENAYON, 2005). Nesse sentido, mesmo que as forças de mercado exerçam o controle, é preciso a atuação do Poder Público para impedir a concentração. Sem isso, o setor privado assume poder exagerado...

[...] formando a pior combinação possível: a subordinação do poder público a interesses privados especiais, em lugar do equilíbrio sóciopolítico, fundado no princípio do interesse social, coletivo, imune a ideologias. (BENAYON 2005).

Sombart (1966) apud Benayon (2005), reconhece que o Estado, por vezes, se burocratizou. Contudo, isso teria decorrido da oligarquia capitalista ter assumido poder crescente dentro do Estado, utilizando-o para fins que não contemplam a sociedade.

Entretanto esse é o curso lógico, sendo os capitalistas privados a classe dominante. Com isso, a sociedade como um todo paga caro pelo igualitarismo demagógico que pretende reduzir e eliminar privilégios em detrimento da suposta alta classe média e dos ricos, sem tocar nos abusos do capitalismo – e até facilitando o seu incremento. Assim, há uma baixa de qualidade na direção do Estado e na economia. O nocivo da economia de mercado é a transformação dela em capitalismo (BENAYON, 2005).

O mesmo Sombart (apud BENAYON, 2005) confirma a capacidade da classe dominante se mimetizar e assumir novas formas de dominação. Neste caso, os formadores do capital se reduzem ao Estado (em primeiro lugar) e à alta burguesia. Weber, apud Paula (2005), afirma que pequenas violações podem ser promovidas pela classe dominante para atender seus interesses, mesmo violando atributos do Estado. Criticando Mandeville e Adam Smith, Sombart (apud BENAYON, 2005) afirma que a ambição do empresário só é benéfica se controlada pela sociedade e se o Estado não admitir a concentração de renda.

Reside nisso a preocupação de Souza (1999a), quando este afirma que sem .a presença e a intervenção do Estado em setores chaves, as desigualdades sociais e os problemas econômicos serão, ainda, mais alarmantes.. Concordando com estas afirmações e analisando a situação da América Latina, Pierre Salama (1995, apud SOUZA, 1999a), afirma: .sem a intervenção do Estado, o futuro do capitalismo vai parecer um pesadelo..

Se os agentes atuam no mercado buscando maximizar suas utilidades, por que eles haveriam de agir de outra forma no exercício de funções públicas? Os governantes são motivados por dinheiro, poder e privilégios no exercício da função pública, razão pela qual a busca do interesse público é sempre subproduto do interesse em vencer as eleições. Assim, como os eleitores normalmente não têm acesso a todas as informações para votar racionalmente e, portanto, fiscalizar seus representantes, surge o espaço para a manipulação da agenda política e dos recursos públicos em prol de políticos auto-interessados e suas clientelas. (DOWNS, 1957; BUCHANAN; TULLOCK, 1965; MUELLER 1989; apud BORGES, 2000).

Políticas de desenvolvimento regional não podem ser estudadas desconectadas da política macroeconômica, dos mecanismos fiscais de financiamento público, da natureza do federalismo fiscal e a LRF. Neste sentido, descentralização, federalismo fiscal e autonomia de governos subnacionais são pontos fundamentais na articulação de políticas de desenvolvimento regional no Brasil. Dessa forma, o financiamento do desenvolvimento regional encontra na distribuição dos recursos tributários e na autonomia dos entes federativos condições fundamentais para o seu sucesso. Neste contexto, os Fundos Constitucionais de desenvolvimento regional27 têm papel de destaque. (JAYME JR.; CROCCO, 2005).

O Brasil, e mais especificamente a região Oeste28, possuem uma história e uma cultura de pouca integração entre os atores sociais para resolverem seus problemas em comum. Com isso a população passa a esperar do governo a solução de seus problemas. Isso impregnou tanto o povo quanto o governo, passando pelas instituições de classe e empresários, sendo que o governo central sofreu uma alteração no perfil do seu poder clássico, como órgão interventor e .gerador. maior do desenvolvimento de uma região e de um país. (PIRES, 2001). Mesmo assim, sem os recursos do Estado para financiar os investimentos, .as regiões periféricas ficam a mercê da cruel lógica dos mercados.. (CARVALHO, 2002).

Pires (2001) considera haver uma série de funções que poderiam ser desempenhadas pelo governo central no sentido de dar as condições ambientais e estruturais para o desenvolvimento endógeno regional. Nas palavras de Bianchi (1996):

Isso não significa que o sucesso de uma região depende da sua história, o que levaria a conclusão errônea de que as políticas de intervenção são inúteis em
áreas que já não sejam uma promessa econômica. Nós acreditamos que é possível estabelecer um ambiente produtivo pela estimulação das forças locais a
criar um contexto institucional local que seja provedor de externalidades comuns a todas as empresas. (BIANCHI, 1996 apud PIRES, 2001).

Assim fica cada vez mais claro que, para garantir maior eficácia às ações governamentais, estas devem ser desenvolvidas com forte participação dos governos locais e regionais. Neste sentido, o governo deve promover, jurídica e socialmente, a descentralização do poder. O desenvolvimento regional é então endógeno (local), fruto do acúmulo de capital social, o qual garante maior governância por parte dos atores regionais. Então a metodologia a ser elaborada deve levar os atores regionais à discussão e à elaboração de soluções próprias. Este princípio possui especial influência sobre o processo de regionalização, sendo resposta das regiões com maior acúmulo de capital social e governância ao processo de globalização. (PIRES, 2001).

No entanto, não existe país rico que tenha falhado em se tornar um país justo, principalmente se comparado aos que fracassaram economicamente. O caminho de uma sociedade justa é o mesmo que os leva a uma sociedade rica: o crescimento econômico duradouro. Destaque-se que crescimento econômico sozinho não produz eqüidade, mas sim oferta às condições materiais para a consecução da melhoria e eqüidade social. (GOMES; VERGOLINO, 1997). Nessa linha, Cano (1985), já havia relatado que, nas regiões industrializadas do Brasil ...

[...] a qualidade de vida baixou consideravelmente: ganharam mais indústrias e mais empregos, mas também ganharam mais filas de transporte, menos água, escolas e hospitais [...] e muito mais favelas. (CANO 1985 apud OLIVEIRA, s/d).

Contudo, a participação do Estado como regulador, produtor e indutor do desenvolvimento no Brasil não logrou bons resultados (OLIVEIRA, s/d). Para este autor, foi possível ampliar a estrutura produtiva (industrialização), mas cresceu o hiato entre as taxas desenvolvimento e de crescimento.

Entretanto, a eqüidade e riqueza caminham juntas, assim como a injustiça social é companheira do fracasso econômico. E embora o trajeto seja tortuoso, principalmente em sociedades com histórico de desequilíbrios sociais e regionais como a nossa, só a promoção de crescimento econômico reduz as disparidades, sendo isso relevante e merece ser tratado em dimensão própria. (GOMES; VERGOLINO, 1997). Contudo:

Crescimento e industrialização nem sempre significam desenvolvimento. O Brasil é o maior exemplo disto. A necessidade de industrialização e de crescimento econômico ofuscou a visão daquilo que realmente importa no processo de desenvolvimento, a qualidade de vida da população. Por muito tempo foi esquecido que as pessoas são ambos os meios e o fim do desenvolvimento econômico. O que importa na verdade, é mais do que o nível de crescimento ou de industrialização que conseguimos, é como os frutos do progresso, da industrialização, do crescimento econômico, são distribuídos para
a população de modo a melhorar o nível de vida de todos. (OLIVEIRA (s/d).

Esse desenvolvimento econômico é uma faceta do Estado Nacional, uma vez que sem uma economia em crescimento, capaz de suprir as necessidades básicas do povo e garantir-lhe um nível de vida confortável e digno, nenhum Estado poderá para manter sua soberania e independência. Na atualidade não é aceitável um desenvolvimento econômico sem clara política de distribuição de renda e de inclusão social. (FREITAS, 2004). O raciocínio deste autor vai ao encontro do preconizado por Amartya Sen, Robert Putname Ignacy Sachs.

A ineficiência e a falta de interesse dos líderes em resolver problemas como a fome mundial, o analfabetismo, a falta de moradia, a exploração do trabalho infantil, demonstram que o progresso não têm servido satisfatoriamente ao ser humano e sim este é quem o tem servido. Em nível social pouco mudou ou, talvez, mudou para pior. No Brasil, os problemas que afetam quase dois terços da população são quase crônicos apesar dos planos, intenções e discursos. (SILVA, 1999a).

A sociedade moderna é constituída de avanços e retrocessos, destacando-se a confusão e inversão de valores do tempo atual. Se, por um lado, a modernidade traz melhorias, por outro ela intensifica a miséria. Isso provoca uma relação desproporcional entre progresso econômico e libertação social. (HANDY apud SILVA, 1999a). O resultado disso é o desenvolvimento predador que opõe crescimento econômico à liberdade pessoal e ameaça a sobrevivência da maioria. Todavia, se o progresso econômico implica em transformar milhares de homens e mulheres em engrenagens descartáveis de uma máquina controlada por poucos, esse progresso é uma falsa promessa. (SILVA, 1999a).

Nesse sentido, o ministro Mantega (2003) afirmou: É preciso de um Estado forte e eficiente capaz de promover as melhorias das condições de vida da população brasileira, capaz de promover a diminuição das
desigualdades sociais que estão sendo mantidas no país durante muitos anos, um Estado capaz de ser um indutor do desenvolvimento econômico e social do País. (MANTEGA 2003).

Por sua vez Artur Quaresma Filho, presidente do SindusCon-SP, em artigo na imprensa paulistana32 afirma: Que os administradores públicos não se deixem levar pela visão do Estado mínimo e da focalização das políticas sociais. Num país em que o máximo possível é sempre insuficiente, impõe-se a modernização do Estado. Sem voltar a um passado de ineficiente estatização, ele deve operar como indutor do desenvolvimento e regulador do mercado, buscando ampliar incessantemente o alcance das políticas públicas com a utilização dos melhores recursos oferecidos pela sociedade.

Já os movimentos sociais, reunidos na Plenária Nacional dos Movimentos Sociais em Recife, Pernambuco (2006), têm a seguinte visão: Em primeiro lugar, reafirmamos a necessidade do fortalecimento do papel do Estado, como elemento indutor do desenvolvimento, sem o que a economia nacional vira presa fácil da ação dos cartéis estrangeiros e de sua lógica excludente. A supressão do Estado público, defendida e praticada pelos neoliberais, visa dar lugar ao Estado privado de uns poucos monopólios, que se traduzem em aumento de tarifas, desemprego em massa, arrocho salarial e precarização de direitos, como bem o demonstram as privatizações realizadas durante o desgoverno FHC33.

Ao menos nos discursos, tanto pensadores, políticos, o empresariado e os movimentos sociais, admitem a importância do papel do Estado. Todos dizem o que deve ser feito e culpam os dirigentes anteriores pelas dificuldades da sociedade. O problema é que sabendo disso, ninguém realiza o desejado por àquela. Teoria e prática não se coadunam.

Com isso, partindo da idéia de que os desequilíbrios no desenvolvimento das regiões mais atrasadas afetam tanto a essas como ao crescimento do país, as políticas regionais devem corrigir os desequilíbrios. Isso visa garantir às regiões mais pobres os recursos para o crescimento e à melhoria das condições sociais e, assim, promover o crescimento eqüitativo do país.

Entretanto, as políticas implementadas nos anos de 1950 a 1970 não reduziram as desigualdades nacionais. Na década de 1980, esgotou-se a dinâmica da antiga política de desenvolvimento regional, relegando isto ao segundo plano. Com a promulgação da CF/88, um papel mais proeminente foi dado ao desenvolvimento regional, com o Governo Federal criando estruturas e políticas para reduzir as desigualdades regionais no Brasil. (OLIVEIRA; DOMINGUES, s/d).

Em termos de desenvolvimento amazônico, as perspectivas futuras do crescimento econômico local não podem ser dissociadas do que vier a acontecer com o setor público e com sua capacidade de investir ou tornar disponíveis recursos financeiros capazes de viabilizar o investimento privado. Tudo indica que o investimento privado ainda não adquiriu na região a autonomia necessária em relação às iniciativas governamentais. Logo, um papel menor do Estado na economia é uma ameaça sobre o crescimento econômico local. (GOMES; VERGOLINO, 1997).

Sobretudo é preciso ressaltar que a falta de uma postura mais crítica diante das realidades aqui levantadas é produto da pobreza material, educacional e política e essa pobreza é a principal forma de violência e é quem marginaliza pobres, ignorantes e desempregados, aumentando inclusive a população dos presídios. A perversidade do sistema brutaliza o homem não apenas pela fome, mas também pela ignorância política e horizontes estreitos e alienados.

Estes são oferecidos pela lógica consumista do capitalismo neoliberal. Assim, o binômio fome [vide os elevados índices de insegurança alimentar no Acre] e ignorância [25% da população do Estado do Acre é analfabeta, cf. PNAD, 2004] estimula o aumento dos conflitos sociais e o crime organizado, o narcotráfico, as fraudes e a delinqüência juvenil. É contraditório constatar que, mesmo com os recursos do avanço da ciência e inovações tecnológicas, ainda existe ausência de soluções desses problemas básicos que afligem o mundo (DEMO, 1994).