INDUSTRIALIZACIÓN POR SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES (1940-1982) Y MODELO ¿SECUNDARIO-EXPORTADOR¿ (1983-2006) EN PERSPECTIVA COMPARADA

INDUSTRIALIZACIÓN POR SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES (1940-1982) Y MODELO ¿SECUNDARIO-EXPORTADOR¿ (1983-2006) EN PERSPECTIVA COMPARADA

Martín Carlos Ramales Osorio

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CAPÍTULO 3: APERTURA COMERCIAL Y TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE (TLCAN)

3.1. El proceso de apertura comercial de la economía mexicana y el desmantelamiento de la industrialización sustitutiva

La crisis de la deuda de 1982 fue resultado del acelere echeverrista y lopezportillista, de la caída de los precios mundiales del petróleo (ya que la economía mexicana dependía mucho del hidrocarburo para su crecimiento: para 1982, las exportaciones petroleras representaban el 72 por ciento del total de las exportaciones) y del incremento de las tasas de interés internacionales (ya que durante el sexenio lopezportillista fue adquiriendo cada vez mayor importancia la deuda externa a tasa variable: 70 por ciento del total de la deuda en 1981); y para el pensamiento económico conservador, resultado, sobre todo, del esquema de industrialización sustitutiva que “… condujo a acelerar la inflación y a agravar los déficit fiscales y de balanza de pagos, a desestimular a los sectores competitivos exportadores, a alentar la formación de monopolios internos, a perjudicar el avance tecnológico y productivo y a lesionar el bienestar y la soberanía de los agentes económicos”.

O como también lo expresa José Luis Calva:

“… La "estrategia de industrialización sustitutiva de importaciones" fue convertida por la tecnocracia neoliberal en una suerte de leyenda negra, según la cual dicha estrategia hizo surgir una planta fabril ineficiente, poco articulada en su interior e incapaz de cubrir con sus exportaciones el importe de sus bienes de capital e insumos importados, originando la dependencia del ahorro externo que desembocó en la crisis financiera de 1982”.

Por tanto, la política económica del nuevo gobierno, el de Miguel de la Madrid (1982-1988) que inició el primero de diciembre del depresivo año de 1982, planteó, dentro de la reforma estructural de orientación de mercado, fomentar la competitividad externa de la economía a partir de la liberalización del comercio exterior. En pocas palabras, el gobierno de Miguel de la Madrid “se propuso elevar la eficiencia competitiva de la industria nacional e impulsar las exportaciones manufactureras, a fin de generar ingresos de divisas suficientes para cubrir el valor de nuestras importaciones manufactureras, superando de este modo la necesidad permanente de financiamiento externo (…) La tecnocracia neoliberal procedió a liberalizar de manera unilateral y abrupta nuestro comercio exterior y a suprimir la mayoría de los instrumentos de fomento sectorial, a fin de que los agentes privados y las fuerzas espontáneas del mercado optimizaran la asignación de recursos, al tiempo que la exposición a la competencia externa obligaría a los empresarios mexicanos a introducir cambios tecnológicos y a elevar aceleradamente la productividad. Como señaló el primer presidente neoliberal de México: “Seguimos un intenso proceso de racionalización (léase desmantelamiento) de la protección comercial para inducir mayor eficiencia y competitividad de nuestra economía nacional” (MMH, Quinto Informe de Gobierno, 1987)”.

De esa manera, para la economía conservadora las estructuras productivas y financieras de la economía mexicana, como de otras economías latinoamericanas, debían responder a la racionalidad económica de los mercados mundiales y, por tanto, había que desmantelar la industrialización sustitutiva; es decir, abrir la economía a la competencia internacional para, a través de la especialización, inducir economías de escala que hicieran posible la desaceleración de la inflación y la recuperación del crecimiento económico que posteriormente se mantendría alto y sostenido.

Adicionalmente a la apertura comercial, y a fin de sentar a la economía mexicana sobre bases sanas, se contempló, dentro de la mencionada reforma estructural, disminuir la intervención del Estado en la economía que había alcanzado preeminencia inusitada bajo los gobiernos “intervencionistas” de Echeverría (1970-1976) y de José López Portillo (1976-1982).

Esquemáticamente, en el corto plazo el objetivo principal consistía en controlar la inflación y en reducir el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos; en tanto que los objetivos de mediano plazo eran abrir la economía al exterior y disminuir la participación del Estado en la economía.

Samuel Lichtensztejn resume muy bien lo anterior en el Cuadro 3.1, y va todavía más allá al incluir objetivos y políticas de largo plazo que describen muy bien lo que se ha hecho en México de 1983 a la fecha. Nosotros hemos anexado, esperando que correctamente, la reforma del sector público dentro de los “fines de reestructuración” del sistema neoliberal.

Y para tener el cuadro completo, el “Diagrama de la Reforma Estructural” (Ver Diagrama 3.1) describe los lineamientos de la política económica inaugurada en 1983. Dentro de la citada reforma estructural destacan: la reforma del sector público (misma que ha comprendido la reforma de la política fiscal, la privatización de empresas públicas, la reprivatización bancaria y la desregulación económica a fin de incentivar las inversiones del sector privado) y la reforma del sector externo (que es la que nos interesa, y que ha comprendido la liberalización comercial, los programas industriales, cambios en las restricciones a la inversión extranjera, la reforma de la ley de protección de la propiedad intelectual, la adhesión de México al GATT y la firma de acuerdos de libre comercio con diversos países y regiones del mundo).

De manera específica, la liberalización comercial en México ha consistido en la eliminación, gradual primero y acelerada después, de los premisos previos de importación, de los aranceles y de los precios de referencia oficiales (PRO) para las importaciones. Para Jaime Zabludovsky, que fungió como subjefe para la negociación del TLCAN entre 1990 y 1993, la apertura comercial de México, parte medular e importante de la reforma de su sector externo, se ha dado en dos grandes etapas: en una primera etapa, que va de 1983 a 1990, la liberalización comercial se dio de manera unilateral, es decir, sin reciprocidad alguna por parte de los principales socios comerciales del país; en tanto que en una segunda etapa, que inicia en la década de los noventa, la apertura comercial ha descansado en una amplia red de negociaciones bilaterales de libre comercio, siendo el TLCAN el elemento más importante de esta estrategia adoptada en los noventa por el presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) (Ver Diagrama 3.2).

A su vez, la liberalización unilateral de los ochenta se dio en tres fases: primero, entre 1982 y 1985 se inició la eliminación de los permisos previos de importación (en 1982 la totalidad de las importaciones estaban sujetas al requisito del permiso previo, para 1985 solamente lo estaban el 37.5 por ciento) y la disminución de la protección arancelaria (el arancel promedio pasó del 27 por ciento en 1982 al 25.5 por ciento en 1985); segundo, en 1986, y como parte de la decisión del gobierno del presidente De la Madrid de profundizar la reforma económica, la apertura comercial se aceleró (el arancel promedio pasó del 25.5 por ciento en 1985 al 22.6 por ciento en 1986, en tanto que las importaciones sujetas al requisito del permiso previo se redujeron al 30.9 por ciento), paralelamente el gobierno mexicano retomaba las negociaciones para adherirse al Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT por sus siglas en inglés) que habían sido abortadas en 1979; tercero, en 1987, y para contribuir a disciplinar el nivel interno de precios, el Pacto de Solidaridad Económica redujo el arancel máximo a un nivel de 20 por ciento, simplificó la tarifa en solo cinco tasas: 0, 5, 10, 15 y 20 por ciento, y continuo disminuyendo la cobertura de las restricciones cuantitativas a la importación: el arancel promedio pasó del 22.6 por ciento en 1986 al 10 por ciento en 1987, en tanto que las importaciones sujetas al requisito del permiso previo disminuyeron al 27.5 por ciento. De manera tal que para 2004 solamente el 4.7 por ciento de las importaciones estaban sujetas al requisito del permiso previo, y el arancel promedio ascendía al 14.8 por ciento (Ver Cuadro 3.2). Sin lugar a dudas, una liberalización comercial importante.

Así pues, la tecnocracia neoliberal ha venido desmantelando de manera paulatina al Estado de la industrialización sustitutiva en sus vertientes de Estado protector (aunque el Estado mexicano estableció a partir de 1985 una política librecambista, basada en la eliminación de las cuotas y en la reducción generalizada de los aranceles, en la incorporación al GATT, hoy OMC, y en la firma de tratados de libre comercio, el trato proporcionado a cada uno de los sectores, agentes y regiones económicas ha sido en gran parte arbitrario y su respectiva salvaguarda en los Tratados ha dependido de las relaciones de poder, de la existencia de grupos de presión y del activismo político), de productor de bienes básicos (el Estado ha renunciado progresivamente a la producción de bienes básicos, ya que privatizó las industrias del cobre y del acero. Si bien ha conservado la explotación del petróleo y la generación de electricidad por motivos de carácter histórico, político y social, esto no implica que renuncie a su privatización futura o a un cambio en su política de subsidio. En el caso del petróleo, las administraciones de De la Madrid y de Salinas se deshicieron de los productos con mayor rentabilidad y conservaron la producción de los que ésta es escasa. Los cambios legislativos transformaron artificialmente los productos rentables de primarios, estratégicos y no privatizables, en secundarios, no estratégicos y privatizables. Por lo que respecta a la energía eléctrica, el gobierno de Fox planteó la transparencia y reducción del subsidio al consumo doméstico de electricidad, mientras mantenía en la oscuridad, y sin expectativas de ser suprimido, el subsidio al fluido de uso industrial), de proveedor de infraestructura básica (las administraciones posteriores a 1982 comenzaron a privatizar y concesionar las carreteras, los ferrocarriles y los servicios más rentables del correo y los telégrafos. Se sanearon las empresas antes de venderlas, se privatizó de manera poco clara y no siempre con apego a la legislación; finalmente se instrumentaron programas de rescate cuando los proyectos privatizados fracasaron, pero sin recuperar la propiedad de las empresas. Ejemplos destacados de lo anterior fue la concesión y el rescate de las carreteras, y la reprivatización y el rescate de la banca. Al igual que en el modelo anterior, no siempre se utilizaron los criterios económicos que tanto se enarbolaron como justificación sino que se impusieron razones de carácter político), de banca de desarrollo (la banca de desarrollo se ha convertido en banca de segundo piso para ceder los sectores más rentables del mercado crediticio a los bancos privados y simultáneamente respaldar proyectos riesgosos con criterios de “eficiencia” económica. Ocasionalmente se han tenido que absorber los errores y las corruptelas tanto de las autoridades financieras como de algunos intermediarios financieros privados. Esta banca ha venido reduciendo tanto su cobertura como su participación y ha tenido que consolidarse perdiendo una parte importante de su impacto económico), de demandante de bienes y servicios (aunque el gobierno constituye todavía un mercado importante para múltiples empresas, en la actualidad se somete a los proveedores y contratistas a prácticas de licitación que han reducido, pero no evitado, las prácticas corruptas asociadas a la construcción de obras públicas. Asimismo, se ha abierto a los proveedores extranjeros que en muchos casos compiten con cierta ventaja con respecto a los nacionales. Si bien esto parece asegurar mayor economía y calidad, no siempre ha resultado positivo), de Estado de bienestar (el Estado de bienestar ha sido sustituido por un Estado “neoliberal” que dice atender a las señales del mercado; por tanto, privatiza los servicios más rentables y conserva los poco rentables o de larga recuperación. Al deshacerse de los más rentables, el Estado se priva de los ingresos necesarios para brindar con calidad y eficiencia los servicios de seguridad social, en especial de los de salud, educación y recreación. Estos pierden calidad y son abandonados por personas que pueden acceder a los servicios privados. La crisis presupuestaria y de calidad de los servicios del Estado de bienestar justifican su desaparición a los ojos de la sociedad. La derrota de los asalariados y la pérdida de los derechos sociales se presentan como algo “provechoso”), de regulador de mercados (el gobierno ha venido estableciendo una nueva reglamentación e institucionalidad que privilegia el aspecto normativo de la intervención sobre el aspecto positivo. La nueva institucionalidad se limita a proporcionar las condiciones necesarias para que las fuerzas del mercado operen de manera adecuada, aunque nunca se define del todo, el tipo de mercado ni sus participantes) y de control social (en teoría, el Estado mexicano continúa como “mediador” entre las clases sociales y como árbitro de última instancia entre los agentes económicos, los sectores productivos y regiones; sin embargo, su desempeño no ha sido del todo exitoso en los últimos tiempos. La ruptura del pacto social, la escisión de la izquierda priísta y su transformación en el PRD, el fracaso de la estrategia salinista de recomposición del PRI y, finalmente, la pérdida del poder político por el PRI, nos muestran que el nuevo bloque histórico no acaba de consolidarse, no existe todavía un pacto social claro, ni una hegemonía claramente establecida. El nuevo partido en el gobierno parece no asumir todavía su papel de partido en el poder y sigue actuando como de oposición, pese a que el Presidente sea de su mismo partido).

Desde esa perspectiva, la estructura de la oferta-demanda global nos deja entrever que bajo el nuevo modelo de crecimiento el comercio exterior juega un papel importante. Por un lado, las importaciones han ganado participación en la estructura de la oferta global y, por el otro, las exportaciones han aumentando su participación en la estructura de la demanda global. Hoy en día, las importaciones representan el 31 por ciento de la oferta global, en tanto que las exportaciones se acercan a una cifra semejante (28.2 por ciento) dentro de la estructura de la demanda global (Ver Cuadro 3.3.). Resulta interesante observar que el componente más dinámico de la oferta global lo han sido las importaciones de bienes y servicios (tasa de crecimiento compuesta anual del 2.4 por ciento entre 1993 y 2006), en tanto que dentro de la estructura de la demanda global lo han sido las exportaciones de bienes y servicios (tasa de crecimiento compuesta anual del 11.1 por ciento durante el mismo periodo) (Ver Cuadro 3.3).

De los datos de los Cuadros 2.20 y 3.3, observamos como la economía mexicana ha transitado de un modelo estratificado de mercado interno (prevaleciente de 1940 a 1982) a uno de economía abierta y Estado mínimo (que va de 1983 a la fecha). ¿Estado mínimo? El consumo público, o el gasto gubernamental, representa hoy únicamente el 6.2 por ciento de la demanda global (Ver Cuadro 3.3).

¿Los objetivos de la liberalización comercial? Estimular las exportaciones no petroleras, frenar la inflación y promover la eficiencia económica; en tanto que la liberalización a los flujos de inversión extranjera se proponía coadyuvar al crecimiento económico, a cerrar el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos, a estimular la competencia y a aumentar el acceso a nuevas tecnologías.