INDUSTRIALIZACIÓN POR SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES (1940-1982) Y MODELO ¿SECUNDARIO-EXPORTADOR¿ (1983-2006) EN PERSPECTIVA COMPARADA

INDUSTRIALIZACIÓN POR SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES (1940-1982) Y MODELO ¿SECUNDARIO-EXPORTADOR¿ (1983-2006) EN PERSPECTIVA COMPARADA

Martín Carlos Ramales Osorio

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CAPÍTULO 2: LA INDUSTRIALIZACIÓN POR SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES EN MÉXICO

Muchos autores coinciden en señalar que la Gran Depresión de 1929 estimuló en muchos países latinoamericanos la industrialización por sustitución de importaciones. Sin embargo, para el economista mexicano Leopoldo Solís no hay evidencias contundentes de que tal acontecimiento histórico haya influido de manera significativa en el proceso de sustitución de importaciones seguido por México, proceso que en cambio sí fue estimulado significativamente por la Segunda Guerra Mundial. De manera específica, para Leopoldo Solís:

“Se ha señalado que en otros países de América Latina (Argentina, Brasil, Colombia) la gran depresión estímulo la sustitución de importaciones y propició la industrialización. Sin embargo, a través de observaciones apareadas y de la prueba de chi cuadrada no fue posible demostrar que para México hubiese cambio “significativo” en la estructura de las importaciones en el periodo inmediato posterior a la gran depresión; así, al parecer en México ese fenómeno no fue un factor de gran estímulo en el proceso de sustitución de importaciones”.

Más bien en esos momentos de la Gran Depresión y en la etapa posterior a la misma, México atravesaba por un periodo de reconstrucción o de formación institucional, que va de 1921 a 1935 y que comprende la dinastía sonorense (Adolfo de la Huerta, que gobernó como sustituto de Carranza del 1 de junio al 1 de diciembre de 1920; Álvaro Obregón, que ocupó la silla presidencial de 1920 a 1924; Plutarco Elías Calles, que fue presidente de México de 1924 a 1928) y el maximato de Calles (al asesinato de Obregón, ocurrido el 17 de julio de 1928 a manos del fanático católico José de León Toral, Calles se convirtió en el verdadero poder tras el trono que ocuparon los presidentes de papel Emilio Portes Gil, Pascual Ortiz Rubio y Abelardo L Rodríguez ), durante el cual se crearon muchas de las instituciones que hicieron posible el desarrollo industrial del país a partir de 1940 y hasta 1982. Otras tantas instituciones se crearían durante el cardenismo (1 de diciembre de 1934 a 30 de noviembre de 1940) y en menor medida en los gobiernos postrevolucionarios subsecuentes:

“Llegar a este punto implicó llevar a cabo algunas de las tareas pendientes de la Revolución mexicana y convertir al Estado en el pivote del crecimiento económico. La reforma agraria cardenista, la expropiación petrolera, la nacionalización de los ferrocarriles, la creación de Nacional Financiera, del Instituto Politécnico Nacional, y de otras instituciones fueron las bases que se necesitaban para dar ese impulso al proceso de industrialización...”.

No obstante, las instituciones más importantes que hicieron posible el desarrollo industrial del país se crearon durante el gobierno de Calles (1924-1928), el maximato (1928-1934) y bajo el cardenismo (1934-1940). Así, bajo la gestión de Calles cobraron vida la Ley General de Instituciones de Crédito y Establecimientos Bancarios, que trajo consigo la modernización del sistema financiero y la creación del Banco de México; la Ley Bassols, que reglamentaba el artículo 27 constitucional y que trataba de las dotaciones y restituciones de tierras y aguas; la Ley Fraga, que regía la repartición de tierras ejidales y la constitución del patrimonio parcelario que permitía que los ejidatarios, después de usufructuar en forma comunal una unidad, obtuvieran parcelas individuales; la Comisión Nacional de Caminos, creada el 30 de marzo de 1925; la Comisión Nacional de Irrigación, fundada el 3 de diciembre de ese mismo año; el Banco Nacional de Crédito Agrícola (BNCA), que surge por ley del 10 de febrero de 1926.

Siguiendo las líneas trazadas por Plutarco Elías Calles, durante el maximato y el gobierno de Lázaro Cárdenas se crearon instituciones tan importantes como el Banco Nacional de Crédito Ejidal (diciembre de 1933), el Departamento Agrario (enero de 1934), Nacional Financiera (1934), el Instituto Politécnico Nacional (1937), la Comisión Federal de Electricidad (12 de febrero de 1937), el Banco Nacional de Comercio Exterior (junio de 1937), el Banco Nacional Obrero de Fomento Industrial (junio de 1937), se expide la Ley de Expropiación a fin de generar las condiciones para el reparto agrario en gran escala (1936), se expide el acuerdo de expropiación de los Ferrocarriles Nacionales de México (24 de junio de 1937), se lleva a cabo la expropiación petrolera (18 de marzo de 1938), se crea el Comité Regulador del Mercado de Subsistencias (12 de agosto de 1938), se inaugura el edificio de la estación del Aeropuerto Central de México (27 de noviembre de 1938), se establece la Dirección Nacional de Aguas Potables (21 de diciembre de 1938), se crea la Lotería Nacional para la Asistencia Pública (14 de junio de 1940), entre otras.

De manera particular, las obras de riego, el reparto agrario y la creación de instituciones de fomento agropecuario dieron “un vigoroso impulso a la producción agrícola que, al generar excedentes importantes, abrieron el terreno para el proceso de industrialización observado a partir de la Segunda Guerra Mundial...”.

Adicionalmente, con la creación del Partido Nacional Revolucionario (PNR, que con Lázaro Cárdenas se convirtió en el Partido de la Revolución Mexicana y con Ávila Camacho en el actual Partido Revolucionario Institucional) en 1929, de la Confederación de Trabajadores de México (CTM) en 1936 y de la Confederación Nacional Campesina (CNC) en 1938, se sentaron las bases de funciones importantes que asumiría el Estado mexicano de la sustitución de importaciones a fin de hacer posible la industrialización. Siguiendo a Santi Anima Puentes y Vicente Guerrero Flores, básicamente durante este periodo se echaron las bases de las siguientes funciones:

1. Productor y proveedor de bienes básicos: sobre todo de petróleo y electricidad, gracias a la expropiación y nacionalización de las industrias respectivas en diferentes momentos: la industria petrolera el 18 de marzo de 1938 y la industria eléctrica el 27 de septiembre de 1960. Las empresas estatales que se conformaron (Petróleos Mexicanos, Comisión Federal de Electricidad y Compañía de Luz y Fuerza del Centro) asumirían una política de precios y tarifas subsidiadas a fin de impulsar la producción industrial en detrimento de sus propias finanzas.

2. Banca de desarrollo: ante la falta de mercados financieros desarrollados, el gobierno se vio en la necesidad de asumir el papel de intermediario financiero a fin de solventar proyectos de inversión de larga maduración, proyectos de riesgo o proyectos prioritarios pero no rentables. Por esa razón, durante el maximato y el cardenismo se crearon el Banco Nacional de Crédito Ejidal, la Nacional Financiera, el Banco Nacional de Comercio Exterior y el Banco Nacional Obrero de Fomento Industrial, y más tarde se crearían los Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA), el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras), entre otras instituciones de banca estatal de fomento.

3. Estado de bienestar: el Estado mexicano decide proporcionar una base de apoyo social al proceso de industrialización a través de la prestación de servicios de seguridad social tales como educación, salud y vivienda. En dicho contexto, en 1921 se crea la Secretaría de Educación Pública (SEP), en 1929 la universidad logra su autonomía y en 1950 comienza la construcción de la ciudad universitaria (CU), en 1937 nace el Instituto Politécnico Nacional (IPN) y el 12 de agosto de 1925 se funda la Dirección General de Pensiones Civiles y de Retiro que en 1960 se transforma en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), y más tarde surgen las siguientes instituciones: el 19 de enero de 1943 se crea el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), en 1972 nace el Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores (INFONAVIT) y en 1974 se funda la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM), entre otras importantes instituciones encargadas de la seguridad social en México.

4. Control social: en México el Estado jugó el papel de mediador y árbitro entre trabajadores y empresarios a fin de hacer posible la acumulación de capital. La política de “unidad nacional” de Ávila Camacho y el relevo de Lombardo Toledano por Fidel Velásquez al frente de la CTM, significó la sumisión de todo partidarismo o sectarismo a los intereses superiores de la nación (la industrialización y el crecimiento económico) y el cambio ideológico de la CTM que abandonaba su lema de “lucha de clases” para sustituirlo por otro de colaboración con el capitalismo nacionalista. La CTM, con Fidel Velásquez al frente, fue la vía para establecer la nueva relación entre sindicatos y gobierno. Una vez iniciado el control de los trabajadores, se creó la Confederación Nacional de Organizaciones Populares (CNOP) que representó a los sectores medios, por encima de las demandas de obreros y de campesinos. Con el Partido Revolucionario Institucional (PRI), surgido el 18 de enero de 1946, los proyectos de reformas sociales y políticas de la Revolución fueron sustituidos por otro: la industrialización y el crecimiento económico. Con la transformación del partido oficial, el país se abrió al capital extranjero, se reglamentaron los derechos laborales y, al crearse la Oficina de la Pequeña Propiedad, se favoreció el latifundismo. Los nuevos sectores incorporados y subordinados al PRI fueron el obrero (CTM), el campesino (CNC) y el popular (CNOP), que redujeron sus inquietudes reivindicativas a su mínima expresión.

5. Regulador de mercados: el gobierno regula los mercados estableciendo la legislación y las instituciones encargadas de vigilar y de sancionar, y en ocasiones crea organismos que participan de manera directa en el mercado a fin de contener aumentos en el costo de la vida que pudieran desembocar en espirales inflacionarias. De esa manera, el 12 de agosto de 1938 se crea el Comité Regulador del Mercado de Subsistencias con la finalidad de enfrentar la especulación y las alzas de precios derivadas de las malas cosechas y de la devaluación de la moneda; en 1949, y ante una carestía que parecía no tener fin, el gobierno de Miguel Alemán decide crear la Compañía Exportadora e Importadora Mexicana (CEIMSA), como una sociedad anónima encargada de regular el comercio interior y exterior de productos básicos y de combatir la especulación. Organismos que serían predecesores de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO), encargada de proveer a obreros y a campesinos de productos básicos (maíz, leche, fríjol, arroz, etc.) a precios subsidiados y de fijar precios de garantía.

6. Proveedor de infraestructura básica: desde fechas muy tempranas el gobierno mexicano se avocó a la tarea de construir las grandes obras de infraestructura que requería el país para iniciar su crecimiento y desarrollo económico: en 1925, con la creación de la Comisión Nacional de Irrigación y de la Comisión Nacional de Caminos, el gobierno de Plutarco Elías Calles inauguraba la construcción de grandes obras de riego y de caminos que tanto requería el país en esos momentos, esta política la seguiría aplicando el Estado de la Sustitución de Importaciones a fin de impulsar la industrialización del país como medida para lograr un desarrollo autónomo y sostenido, evitando las limitaciones externas a su crecimiento debido al deterioro de los términos de intercambio. Obras de infraestructura (carreteras, puertos, aeropuertos, presas, represas, hidroeléctricas, etc.) que por sus altos costos y por sus largos plazos de recuperación quedaban fuera del alcance y del interés de la iniciativa privada. En opinión de Anima Puentes y Guerrero Flores, algunas de estas obras se guiaron más por criterios de carácter político que por criterios de rentabilidad económica.

7. Demandante de bienes y servicios: en la medida en que el gobierno se hizo cargo de la construcción de las grandes obras de infraestructura, se convirtió en un importante mercado para numerosas empresas que se convirtieron en proveedoras y contratistas de las grandes obras públicas. Algunas o muchas de estas empresas eran propiedad de funcionarios del gobierno (el presidente Miguel Alemán, por ejemplo, era propietario de un próspero negocio de urbanización) o de personas que mantenían una relación cercana con el grupo gobernante. Muchos políticos incursionaron en los negocios aprovechando sus influencias, sus relaciones y sustrayendo recursos de las arcas públicas, es decir, ejerciendo la corrupción; sin embargo, en el fondo este tipo de prácticas se llegaron a considerar como partes del proceso de acumulación primitiva de capital que ayudó a conformar una clase empresarial propia.

Por último, la función más importante del Estado de la Sustitución de Importaciones, la de protector, encontraría su precedente más inmediato en 1941 cuando el presidente Ávila Camacho emitió una Ley de Industria de la Transformación orientada a proteger a la industria nacional de la competencia de las importaciones extranjeras y de hacerla competitiva.

El Estado mexicano asumiría todas estas funciones con la finalidad de impulsar y de hacer posible la conformación de una clase empresarial nativa que dependería más del gobierno que del mercado como primera instancia de acumulación de capital. Obviamente, todas y cada una de estas funciones significarían erogaciones o gastos para el gobierno que, ante la ausencia de una reforma fiscal profunda, lo llevarían a faltantes permanentes que lo conducirían el endeudamiento interno y externo como mecanismo de financiamiento, situación que desembocaría en la crisis de la deuda de 1982.

Así, el largo proceso de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) seguido por México, comprende las siguientes etapas:

Primera etapa, que va de 1940 a 1956, se sustituyen principalmente bienes de consumo no duradero y se importan bienes intermedios de origen industrial y bienes de capital. Las divisas para financiar tales importaciones se obtuvieron mediante las exportaciones agrícolas gracias a la modernización del sector y a las políticas agropecuarias implementadas durante el cardenismo.

Segunda etapa, que va de 1956 a 1970, se profundiza la producción de bienes intermedios y de consumo duradero, las divisas para importar los bienes de capital que el proceso demandaba se obtuvieron mediante préstamos del exterior y de la inversión extranjera directa.

Tercera etapa, que va de 1970 a 1982, se tratan de producir internamente algunos bienes de capital, sobre todo aquellos ligados a las industrias petrolera y eléctrica. Las divisas necesarias provinieron de las exportaciones petroleras y de los créditos del exterior.

En los puntos que siguen se abordan, por separado, cada una de esas etapas: las políticas específicas aplicadas y el consecuente comportamiento sectorial y general de la economía.