INDUSTRIALIZACIÓN POR SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES (1940-1982) Y MODELO ¿SECUNDARIO-EXPORTADOR¿ (1983-2006) EN PERSPECTIVA COMPARADA

INDUSTRIALIZACIÓN POR SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES (1940-1982) Y MODELO ¿SECUNDARIO-EXPORTADOR¿ (1983-2006) EN PERSPECTIVA COMPARADA

Martín Carlos Ramales Osorio

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2.2. “Desarrollo estabilizador” y profundización de la industrialización sustitutiva, 1956-1970

A diferencia del periodo 1940-1956, en el que la economía mexicana se orientó hacia el mercado exterior a través de las exportaciones agropecuarias, durante 1956-1970 se orienta más hacia el mercado interno ya que se asiste a una profundización de la industrialización por sustitución de importaciones vía el incremento del proteccionismo comercial. Que la industrialización por sustitución de importaciones se profundizó en los años inmediatamente subsecuentes a 1956, lo constata Nora Lustig de la siguiente manera:

“La industrialización de los años cincuenta y sesenta ocurrió en un mercado interno muy protegido por barreras arancelarias y no arancelarias. La proporción de las importaciones que requerían permisos previos aumentó de 28% en 1956 a más de 60% en promedio durante los años sesenta, y alrededor de 70% en los años setenta”.

Adicionalmente, los gobiernos del “desarrollo estabilizador”, denominado de esa manera por la conjugación de un alto crecimiento económico (el PIB a precios de 1960 creció a una tasa promedio interanual del 6.7 por ciento) y una baja inflación (4.2 por ciento en promedio anual medida por el Índice de Precios del PIB) (Ver Cuadro 2.6), decidieron seguir incentivando la inversión mediante subsidios, exenciones de impuestos y bajos precios y tarifas de bienes y servicios públicos a las empresas industriales. Asimismo, durante este periodo se aumenta el gasto público dirigido a las actividades industriales y se decide estimular el ahorro mediante la exención del pago de impuestos sobre el rendimiento de valores de renta fija.

Como resultado de este incremento de los apoyos gubernamentales a la industria, la composición sectorial del producto interno bruto experimentó cambios importantes a favor de la industria en detrimento del sector agropecuario y los servicios. En 1956 la industria generaba el 27.9 por ciento del PIB, y para 1970 generaba ya poco más del 34 por ciento; en cambio, el sector agropecuario y los servicios perdieron participación, sobre todo el sector agropecuario que pasó del 17.1 por ciento del total del PIB en 1956 al 11.5 por ciento en 1970, en tanto que el sector servicios pasó del 55 por ciento en 1956 al 54.4 por ciento en 1970 (Ver Cuadro 2.7).

Asimismo, y como respuesta natural al cambio en la composición sectorial del producto interno bruto, la fuerza de trabajo se desplazó de la agricultura a la industria y los servicios. En 1950 el 16 por ciento de la PEA se ocupaba en la industria para ascender al 19 por ciento en 1960 y finalmente al 23 por ciento en 1970. El sector servicios, por su parte, experimentó la misma tendencia: en 1950 poco más del 21 por ciento de la PEA se ocupaba en dicho sector para pasar al 26.1 por ciento en 1960 y finalmente a casi el 32 por ciento de la PEA en 1970 (Ver Cuadro 2.8).

No obstante, el incremento de los apoyos gubernamentales a la industria no solamente propició un cambio en la composición sectorial del producto interno bruto y de la fuerza de trabajo a favor de la industria y en detrimento sobre todo del sector agropecuario, sino que también se manifestó en mayores tasas de crecimiento del PIB industrial en su conjunto y del PIB de todas sus ramas, a excepción de la industria de la construcción, en relación al periodo 1941-1956. En efecto, mientras que entre 1941 y 1956 el PIB del sector industrial en su conjunto creció a una tasa promedio interanual del 6.0 por ciento, durante 1956-1970 creció a una tasa mucho mayor: 8.5 por ciento en promedio anual. Situación que también experimentaron gas, agua y electricidad; industrias extractivas y minería; petróleo e industria de la transformación, con la sola excepción de la industria de la construcción que creció más en 1941-1956 (9.6 por ciento) que en 1956-1970 (8.4 por ciento) (Ver Cuadro 2.9).

Sin embargo, el aumento del gasto público dirigido a las actividades industriales se hizo a costa de reducir los gastos públicos dirigidos al sector agropecuario, medida que afectó considerablemente la realización de grandes obras de riego y de obras menores que antaño le habían dado un fuerte impulso al sector agropecuario en general y a la agricultura en particular:

“A partir de 1955 empieza a disminuir el gasto público destinado al sector primario, para canalizarlo a áreas consideradas de mayor prioridad, fundamentalmente, actividades industriales y en menor medida, obras de beneficio social como educación, salud, vivienda, etc. También en esta época pierde impulso la realización de nuevas obras hidráulicas y se da prioridad a la conclusión de obras de distribución de las aguas alrededor de las presas construidas con anterioridad; asimismo, se descuidaron actividades menos costosas y de suma importancia para el desarrollo de la infraestructura hidráulica del país, como la construcción de obras menores de irrigación con aguas del subsuelo en las regiones agrícolas más densamente pobladas – como la zona centro – y el mantenimiento o rehabilitación de las obras hidráulicas ya construidas”.

En consecuencia, si durante los gobiernos de Ávila Camacho (1940-1946), Miguel Alemán (1946-1952) y Adolfo Ruiz Cortines (1952-1958) se habían irrigado 1 millón 940 mil 77 hectáreas, durante los gobiernos de Adolfo López Mateos (1958-1964) y de Gustavo Díaz Ordaz (1964-1970) la superficie irrigada se incrementó en solamente 553 mil 402 hectáreas, cuando solamente Ávila Camacho (1940-1946) había incorporado al riego una cantidad algo mayor: 556 mil 226 hectáreas. Así, con Adolfo López Mateos (1958-1964) la superficie irrigada del país se incrementó 11.1 por ciento con respecto al periodo anterior (1952-1958), alcanzando 2 millones 456 mil 95 hectáreas; y con Gustavo Díaz Ordaz (1964-1970) la superficie irrigada se incrementó a 2 millones 764 mil 639 hectáreas, un incremento del 12.5 por ciento con respecto al sexenio anterior (Ver Figura 2.3).

Así, la reducción del gasto público dirigido a obras de fomento agropecuario, junto al alza de costos de los insumos agrícolas (resultado del cierre de fronteras y de las restricciones a las importaciones), de la fijación de precios de garantía a productos agrícolas con fines de estabilización de precios y de precios internacionales fluctuantes o descendentes, incidió negativamente sobre el comportamiento del sector pese al importante aumento en la productividad de la tierra, sobre todo en el caso de los cultivos industriales o intensivos donde los rendimientos físicos por hectárea pasaron de 3 mil 768 kilogramos en 1960 a 10 mil 647 en 1970 (tasa de crecimiento compuesta anual del 10.9 por ciento), pues en el caso de los cultivos alimenticios o extensivos los rendimientos por hectárea se incrementaron solamente de 972 kilogramos en 1960 a 979 en 1970 (tasa de crecimiento compuesta anual del 0.07 por ciento, muy por debajo del 2.1 por ciento del periodo 1930-1960) (Ver Cuadro 2.10).

Todos esos elementos llevarían a una importante disminución de la inversión total en la agricultura y, por tanto, a una importante pérdida de dinamismo para el sector. En efecto, si entre 1941 y 1956 el sector agropecuario en su conjunto había crecido a una tasa promedio interanual del 5.5 por ciento, durante 1956-1970 creció a una tasa mucho menor: 3.5 por ciento en promedio anual. Solamente una rama del sector, la ganadería, creció más en 1956-1970 (4.4 por ciento) que durante 1941-1956 (3.3 por ciento); las demás ramas del sector (agricultura, silvicultura y pesca) crecieron más durante 1941-1956 que durante 1956-1970 (Ver Cuadro 2.11). Al respecto para Leopoldo Solís:

“… Hacia finales de la década de los sesenta empiezan a manifestarse una serie de problemas que se traducen en un estancamiento del sector. La razón más importante de este rezago puede señalarse en la reorientación de la inversión pública que de 14% a inicios de la década de los sesenta cae hasta 4.5 por ciento en 1970, de tal modo que la inversión pública se desplazó del sector agrícola al industrial (…) En forma complementaria emergieron otros dos elementos relevantes. El primero fue el efecto que tuvo el proceso de sustitución de importaciones industriales en términos de alzas de costos de los insumos agrícolas, pues con el cierre de las fronteras y la restricción de las importaciones, el sector agropecuario se vio obligado a abastecerse exclusivamente del mercado interno a precios superiores a los externos (…) El segundo se refiere a la política de estabilización de precios internos – entre otros los de garantía de productos agrícolas – y la orientación del sector agrícola hacia el mercado de exportación, que dejaron al sector sujeto al errático y en parte descendente juego de precios de materias primas en el mercado mundial (…) Sólo cambios en la productividad habrían podido compensar este comportamiento, y aunque de hecho sí hubo un incremento en los rendimientos por hectárea, no fue suficientemente vigoroso como para contrarrestar el impacto negativo de los elementos mencionados. Todo ello desembocó en una disminución de la inversión total en la agricultura que determinó la crisis posterior del sector e hizo que la oferta agrícola pasara de una situación de flexibilidad productiva a otra de inelasticidad, y de ser exportadores de granos a convertirnos en importadores de alimentos a fines de la década de los sesenta”.

Más específicamente, el PIB agrícola creció a una tasa promedio interanual del 3.4 por ciento durante 1956-1970, muy por debajo del 7.4 por ciento del periodo anterior (Ver cuadro2.11), que frente a un crecimiento de la población particularmente importante (tasa de crecimiento compuesta anual del 3.3 por ciento al haber pasado de 34 millones 923 mil 129 habitantes en 1960 a 48 millones 225 mil 238 en 1970), mermó considerablemente tanto la autosuficiencia alimentaria del país como los excedentes para la exportación, razón por la cual durante este periodo las importaciones de bienes de capital que requería la industrialización se financiaron en forma creciente tanto con inversión extranjera directa como con préstamos del exterior.

En efecto, y pese a que durante este periodo se profundiza la producción interna de bienes intermedios y de consumo duradero, el déficit de la cuenta corriente se complica en un contexto de pérdida de dinamismo de las exportaciones agropecuarias y de un aumento particularmente importante de las importaciones de bienes de capital (durante el periodo en cuestión el déficit acumulado de la cuenta corriente fue de 5 017.5 millones de dólares, muy por encima de los 567.9 millones de dólares del periodo 1940-1956) (Ver Cuadro 2.12), que a diferencia del periodo anterior se decide afrontar no con incrementos en el tipo de cambio o con devaluaciones del peso, sino que con inversión extranjera directa y con préstamos del exterior:

“En esta época se decidió no servirse de la modificación del tipo de cambio para intentar corregir el desequilibrio externo, sino más bien hacer un llamado a los capitales extranjeros (inversión extranjera y crédito externo) como fuente de financiamiento del déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos. En efecto, el déficit fue financiado con la inversión extranjera directa y con los créditos del exterior”.

Ello porque el tipo de cambio fijo y la estabilidad cambiaria se convirtieron en auténticos objetivos de la política económica del “desarrollo estabilizador” (durante todo el periodo y hasta 1976, el tipo de cambio se mantuvo en 12 pesos con cincuenta centavos por dólar), y que ayudaron a mantener constante el costo en pesos de las importaciones y al logro de una baja y estable inflación que acompañó al alto crecimiento económico.

Una baja y estable inflación, resultado de haber financiado el déficit público con endeudamiento interno y externo en vez de con emisión monetaria, junto a una política fiscal de aliento al ahorro voluntario mediante la exoneración del pago de impuestos sobre el rendimiento de valores de renta fija, determinó una tasa de interés real positiva que propició un incremento importante del ahorro institucional de la economía que se canalizó fundamentalmente a las actividades industriales en detrimento del comercio y del sector agropecuario (Ver Cuadro 2.13).

Con el endeudamiento externo ocurría algo similar, se canalizaba fundamentalmente a proyectos rentables, a actividades productivas promotoras del desarrollo a largo plazo y a sectores vinculados al fomento de la base industrial: energía eléctrica, comunicaciones y transportes, fomento industrial y petróleo, concentraban más del 80 por ciento de los recursos provenientes del exterior vía el endeudamiento (Ver Cuadro 2.14):

“Se aprecia aquí la canalización a las principales actividades promotoras del desarrollo a largo plazo. Las inversiones en cada uno de los proyectos específicos se han programado para que rindan lo necesario, con el fin de cubrir el adeudo y de que la tasa de ganancia general supere la tasa de interés del préstamo. Se obtiene así en conjunto el ahorro adicional indispensable para hacer frente a los compromisos de la deuda. Otro habría sido el caso sí los fondos del exterior se hubieran destinado a sufragar gastos corrientes o bien a inversiones no recuperables”.

De esa manera, la política fiscal de aliento al ahorro voluntario (según don Antonio Ortiz Mena, artífice de las políticas económicas del “desarrollo estabilizador”, la propensión marginal a ahorrar se incrementó de 0.13 en 1951-1958 a 0.21 en 1959-1967) hizo posible un alto crecimiento económico (tasa de crecimiento promedio interanual del PIB a precios constantes del 6.7 por ciento de 1956 a 1970) ya que se dispusieron de mayores recursos para la inversión que hicieron posible dotar al factor productivo trabajo de una mayor cantidad de capital y, por tanto, un incremento de la productividad laboral (tasa de crecimiento promedio interanual del 2.6 por ciento durante 1959-1967, en comparación con el 2.4 por ciento de 1951-1958) que trajo consigo tanto un incremento del ingreso real de la fuerza de trabajo (los salarios reales crecieron a una tasa promedio interanual del 3.1 por ciento durante 1959-1967, en comparación con el 2.6 por ciento de 1951-1958) como el mantenimiento de tasas adecuadas de utilidad, cuya reinversión se estimuló a través de subsidios y exoneraciones fiscales que encerraron a la economía mexicana en un círculo virtuoso de más y más crecimiento en un contexto de estabilidad cambiaria y de financiamiento del déficit público mediante la apropiación de recursos reales no inflacionarios, esto es, mediante endeudamiento interno y externo que se canalizaba a las actividades industriales más productivas y rentables.

El PIB per cápita, mientras tanto, pasó de 5 mil 777 pesos en 1956 a poco más de 9 mil 212 en 1970, significando una tasa de crecimiento compuesta anual del 3.4 por ciento, ligeramente por encima del 3.1 por ciento de 1940-1956; en tanto que la reducción del coeficiente de importaciones, sobre todo para los bienes de consumo durable y de capital y para los bienes intermedios, mostraba el avance de la industrialización por sustitución de importaciones (Ver Cuadro 2.15).

Sin embargo, y pese a que la fuerza de trabajo vio incrementar sus salarios reales y su participación en el ingreso nacional disponible (del 26.3 por ciento del ingreso nacional disponible en 1950-1958 se incrementó al 35.2 por ciento en 1959-1967), la distribución familiar del ingreso siguió deteriorándose. En efecto, la esfera baja del consumo (déciles I al IV, y que comprende a trabajadores agrícolas sin tierra o con poca tierra, obreros no calificados o poco calificados, grupos urbanos “marginales” y subempleados) siguió perdiendo participación en el ingreso nacional: del 12.16 por ciento en 1958 pasó al 11.11 por ciento en 1963 y, finalmente, al 10.69 por ciento en 1968; la esfera alta del consumo (subdécil Xb) también vio disminuir su participación en el ingreso nacional: del 38.63 por ciento en 1958 pasó al 38.32 por ciento en 1963 y, finalmente, al 27.15 por ciento en 1968. En consecuencia, la esfera intermedia del consumo (déciles V al subdécil Xa) mejoró su participación en el ingreso nacional: del 49.21 por ciento en 1958 pasó al 50.57 por ciento en 1963 y, finalmente, al 52.15 por ciento en 1968. Este incremento de la participación de las clases medias en el ingreso nacional, se tradujo en un incremento de la demanda de bienes de consumo duradero que presionó fuertemente al sector externo de la economía debido al alto coeficiente de importación de los mencionados bienes:

“El conjunto de las clases medias se había beneficiado del crecimiento económico del país, accedían a los condominios, accedían a los bienes de consumo duraderos, tenían en sus casas aparatos electrodoméstico, televisores, autos, había una gran expansión de las clases medias”.

Por lo tanto, concentración del ingreso y desequilibrio externo se reforzaban mutuamente, poniendo en entredicho las bases mismas del “desarrollo estabilizador”: la concentración del ingreso hacía peligrar la estabilidad social, ingrediente fundamental del verdadero desarrollo, en tanto que el desequilibrio externo hacía peligrar la estabilidad cambiaria, uno de los pilares del “desarrollo estabilizador”, y aumentaba la dependencia del país con respecto a los países del centro, cuando paradójicamente se pretendía terminar con esa dependencia.

Unos cuantos sectores de las clases medias urbanas se beneficiaban del alto crecimiento económico y de la baja inflación, en tanto que amplios contingentes de población rural y urbana se mantenían al margen o apenas obtenían unos cuantos beneficios. De manera tal que el descontento social iba en ascenso.

A la represión de los ferrocarrileros y al encarcelamiento de sus líderes, Demetrio Vallejo y Valentín Campa, el 28 de marzo de 1959, siguieron los telefonistas, los maestros rurales y los petroleros que demandaban del gobierno aumento salarial y respeto a la independencia sindical:

“Como secuela de la insurgencia ferrocarrilera, en 1959 se registraron cifras altísimas de huelgas, la mayoría tenían dos puntos en común: la exigencia de aumento salarial y el respeto a la independencia sindical. A la suspensión de labores por parte de los telefonistas, siguió el despido forzoso de sus dirigentes. El 4 de agosto la policía montada dispersó una manifestación del Movimiento Revolucionario del Magisterio acaudillado por Othón Salazar. Los petroleros que protestaban frente al monumento a la Revolución, fueron expulsados violentamente, era la ley del “ojo por ojo, diente por diente”: de un lado las protestas, del otro los granaderos y la policía montada con sus macanas y gases lacrimógenos”.

Y bajo el gobierno de “mano dura” de Gustavo Díaz Ordaz, el movimiento médico que demandaba mejores condiciones de trabajo, aumento salarial y la conversión de la beca en contrato de trabajo, sería severamente reprimido.

Así, detrás del aparente éxito macroeconómico de las políticas del “desarrollo estabilizador”, se estaban gestando los siguientes problemas:

a) Tasa de desempleo elevada y creciente, originada en el incremento de la productividad agrícola y manufacturera, en el rápido crecimiento demográfico experimentado desde los años cuarenta, la urbanización masiva y la creciente participación femenina en la fuerza de trabajo.

b) Presión creciente a favor de la repartición de tierras, debida al estancamiento del ingreso rural, la concentración de la tierra en granjas comerciales a expensas de los pequeños terratenientes y promesas incumplidas de reforma agraria.

c) Deterioro de la distribución del ingreso, debido al crecimiento desproporcionado de los ingresos más altos, combinados con el creciente resentimiento por la brecha que separa a ricos y pobres.

d) Presiones en pro de aumentos salariales, que cada vez resultaban más difíciles de afrontar por los medios tradicionales tales como la cooptación de los líderes sindicales y el encarcelamiento de los disidentes.

e) Déficit comercial crónico y creciente, financiado por la dependencia creciente de capital externo, por una balanza de turismo positiva pero declinante, y los “errores y omisiones” (corrientes de capital y transacciones relacionadas no identificadas).

f) Base anémica de ingresos del sector público, dadas las demandas grandes y crecientes de gastos corrientes y de capital del gobierno, provocadas por el rápido crecimiento demográfico, la urbanización y el desarrollo.

Al deterioro de la situación financiera del país (déficit presupuestal y en cuenta corriente de la balanza de pagos), se añadía el aumento del descontento social, tanto en el campo como en la ciudad:

“A estos problemas de desequilibrio interno y externo deben añadirse las necesidades más fundamentales derivadas del enorme crecimiento demográfico, la escasez de tierras, la demanda de empleos bien remunerados y la generalización de la pobreza. Algunos miembros de las poblaciones de pobres y de estudiantes que obtenían escaso beneficio del sistema y virtualmente no tenían influencia sobre su comportamiento se mostraban cada vez más cínicos e inquietos, dado que no tenían nada que perder. Surgieron movimientos en el área rural que exigían reformas a la tenencia de la tierra y el control político”.

De entre todas estas problemáticas destacaban, sobre todo, el aumento del desempleo y la pobreza, que el gobierno siguiente trataría de resolver invocando una etapa de “desarrollo compartido”: el aumento de la demanda agregada para alcanzar el pleno empleo y el aumento del gasto social para garantizar una distribución más o menos equitativa del ingreso, algo que el “desarrollo estabilizador” había ignorado. ¿Sería capaz el gobierno de Luis Echeverría de solucionar estos problemas sin comprometer todavía más la situación financiera del país?