ESPACIOS REGIONALES FRONTERIZOS TEOR?A, POL?TICA Y PR?CTICA DEL DESARROLLO Y LA INTEGRACI?N FRONTERIZA

En un contexto donde la globalización parece “arrasar con todo”, resulta estimulante encontrar textos y artículos donde expertos e intelectuales coinciden en señalar que los viejos Estados-Nación, y gran parte de su base conceptual, están en franco proceso de retiro como actores principales de la dinámica mundial y, en su lugar, cobran fuerza las regiones subnacionales y transfronterizas en el rol de agentes principales de la competitividad, fundamento del nuevo orden económico mundial, dándole sentido y contenido al concepto “glocalización” que relaciona el fenómeno mundial con los nuevos procesos que aparecen en las dimensiones regional y local.

Para nuestro caso, resulta relevante enfatizar que uno de los principales efectos de la globalización es el proceso de transformación del concepto de “frontera” hasta niveles en los que la “desfronterización” de procesos terminan configurando espacios económicos ampliados e integrados económicamente por encima y a pesar de los límites fronterizos.

En dichos espacios, además, se producen reconocimientos de factores históricos, antropológicos y sociológicos que sustentan sentimientos de identidad y pertenencia que pretendieron ser desconocidos por los “límites” políticos y administrativos impuestos en el proceso de formación de los Estados-Nación.

La combinación de los procesos de desfronterización con los sentimientos de identidad y pertenencia, dieron lugar a la configuración de Espacios Regionales Fronterizos, escenarios privilegiados de dinámicas económicas y sociales que, en un marco mayor de realización de la mercancía transnacional, involucran directamente a dos o más países poniendo en cuestión, para todo efecto práctico, la vigencia de conceptos de soporte del viejo Estado-Nación, como aquellos referidos a Estado, Territorio y Soberanía con los cuales se pretendía legitimar el efecto “separación” de los límites.

A su vez, la creciente participación de las regiones subnacionales y transfronterizas en el proceso de globalización con todos sus retos y oportunidades, hizo que el desarrollo teórico introduzca nuevos conceptos que describieran las nuevas realidades y dinámicas en dichos espacios, tales como “producción flexible”, “deslocalización”, “distritos industriales”, “clusters”, “ciudades-región”, etc., para hacer referencia a los nuevos modos y procesos de producción en clara respuesta a las exigencias de una competitividad que no reconoce límites ni fronteras, dejando atrás el verticalismo y concentración que caracterizaba los modelos tradicionales de inserción, cediendo el lugar a esquemas horizontales de procesos productivos que dan materialidad a los nuevos conceptos aludidos.

Tal vez este tipo de constataciones hacen que la reflexión en torno a procesos fronterizos de desarrollo e integración adquiera renovada energía y se postule como la mejor alternativa de relanzar la Comunidad Andina que en 35 años no puede exhibir logros de trascendencia en su principal objetivo: la integración andina. Los países miembros no terminan de aceptar que la noción de integración, en cierta forma, es conspirativa con ese vago “interés nacional” de quienes no están dispuestos a promover la integración.

Integración supone conceptos muy claros de supranacionalidad, supragobernabilidad y supraterritorialidad que, obviamente, requieren ciertos renunciamientos de orden nacional, de soberanías y normas propias tal como, en su momento, lo hiciera la Unión Europea en el terreno de la institucionalidad y la asignación presupuestal para el desarrollo e integración de sus territorios fronterizos.

La Comunidad Andina, atendiendo a los nuevos paradigmas y desafíos del contexto referido, incluye expresamente en su Acuerdo fundacional el tema fronterizo mediante el Protocolo de Quito – 1987 que aprueba el artículo 144 que a la letra dice: "Los Países Miembros emprenderán acciones para impulsar el desarrollo integral de las regiones de frontera e incorporarlas efectivamente a las economías nacionales y subregional andina".

Era la primera vez que, luego de 18 años de su fundación, la Comunidad Andina hacía mención expresa a la situación fronteriza de sus países miembros. Aún cuando el texto refleja el tributo al consenso que seguramente requirió su aprobación, no deja de ser un avance y sobre todo una advertencia a futuro de que el tema no podría seguir ignorado en un contexto como el señalado.

Luego vendrían, aleccionados por el indicado artículo, proyectos bilaterales entre distintos países miembros que encararon con mayor precisión el tema fronterizo, pero un desarrollo mayor y programático en el tema Desarrollo e Integración Fronteriza se alcanzó en el trabajo realizado entre 1990 y 1991 por la entonces Junta del Acuerdo de Cartagena, con apoyo técnico y financiero del BID, denominado "Programación de Actividades de Desarrollo e Integración Fronteriza entre los Países de la Región Andina” con el objetivo final de "Definir una estrategia de desarrollo e integración fronteriza y la elaboración de planes de acción que contengan iniciativas comunitarias y nacionales que puedan ser las más pertinentes y eficaces para promover la integración fronteriza de los países del Grupo Andino" (Tomado del trabajo de Oliveros citado más adelante).

Era la primera vez que se hablaba con todas su letras sobre la necesidad de definir una estrategia de desarrollo e integración en las zonas de frontera de los Países Miembros, más allá de la retórica que se limitaba a proclamar su incorporación a las economías nacionales sin visión integradora. Desde entonces, tuvieron que pasar casi 9 años para que el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores diera una señal de voluntad política para acometer la tarea en el sentido propuesto en el trabajo pionero de la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC).

En efecto, en mayo de 1999 se aprueba la Decisión 459 que establece la Política Comunitaria de Desarrollo e Integración Fronteriza en 5 artículos, el tercero de los cuales señala como objetivo fundamental “elevar la calidad de vida de las poblaciones y el desarrollo de sus instituciones, dentro de los ámbitos territoriales fronterizos entre los Países Miembros de la Subregión” mediante la facilitación de la libre circulación de personas, bienes, capitales y servicios, a través de los pasos de frontera; impulsar el desarrollo económico de las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF); realización de acciones encaminadas a satisfacer las necesidades de infraestructura sanitaria, de educación, capacitación laboral y de preservación y conservación del medio ambiente en las ZIF; y, fortalecimiento del diálogo, la consulta y la cooperación entre las autoridades de las ZIF, a fin de definir acciones conjuntas para impulsar la integración y el desarrollo económico y social en ambos lados de la frontera.

La puesta en marcha de esta Política Comunitaria se encarga al Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la Integración y Desarrollo Fronterizo (GANIDF) coordinado por los Ministerios de Relaciones Exteriores de los Países Miembros y la Secretaría General de la Comunidad Andina como Secretaría Técnica. El GANIDF contará con el apoyo de los mecanismos binacionales existentes en los Países Miembros, así como del Grupo Consultivo Regional Andino, coordinado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Corporación Andina de Fomento (CAF).

Luego vendría la Decisión 501 que norma la implementación de las “Zonas de Integración Fronteriza” (ZIF) entendidas como los ámbitos territoriales fronterizos adyacentes de Países Miembros de la Comunidad Andina para los que se adoptarán políticas y ejecutarán planes, programas y proyectos para impulsar el desarrollo sostenible y la integración fronteriza de manera conjunta, compartida, coordinada y orientada a obtener beneficios mutuos, en correspondencia con las características de cada uno de ellos. La Decisión 501, en su artículo 10, crea el Banco de Proyectos de Integración y Desarrollo Fronterizo de la Comunidad Andina.

Con esos antecedentes la comprensión de los Espacios Regionales Fronterizos parecería no ofrecer mayores dificultades. Sin embargo, resulta indispensable una aproximación teórica y conceptual a las principales categorías y variables que han sido involucrados en lo dicho hasta el momento.