MERCOSUR Y UNIÓN EUROPEA

MERCOSUR Y UNIÓN EUROPEA

Manuel Cienfuegos Mateo y otros

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4. Una visión institucional comparativa CAN-MERCOSUR

La construcción del nuevo proceso de integración ha de concretarse a partir de la convergencia institucional de la CAN y el MERCOSUR.

La relevancia de reflexionar sobre los marcos jurídico–institucionales radica en que la estructura institucional manifiesta las prioridades y visiones de los Estados sobre el papel que se aspira cumplir con las políticas a implementar hacia la población.

La multiplicación y creación de órganos no conduce de por sí a un más profundo grado de integración. Prueba de ello es la debilidad en la funcionalidad jurídico-institucional del MERCOSUR. Así lo sostienen los análisis críticos producidos en este sentido.

Respecto al MERCOSUR sus deficiencias giran en torno al carácter intergubernamental de su estructura orgánica, deficiencias en la representatividad, ausencia de seguridad jurídica, ausencia de instancias técnicas independientes, insuficiencia en el mecanismo de votación de los órganos, como así también en la aprobación e implementación de las normas MERCOSUR y otras relacionadas al Sistema de Solución de Controversias. Estas deficiencias25 también constituyen un obstáculo para una armonización legislativa entre una CAN sobredimensionada y un MERCOSUR insuficiente, en este aspecto, y resistente a aceptar un marco jurídico-legal supranacional basado en el principio de supremacía y efecto directo y vinculante de las normas.

A continuación presentamos un cuadro comparativo de la institucionalidad de cada bloque a fin de poder apreciar el instrumental con el que se cuenta.

En el caso de la CAN, la misma se dotó de un complejo cuerpo institucional. Pero ello por sí solo no define la coherencia necesaria que debe existir entre la calidad de las instituciones y la calidad de las políticas que se pretenden alcanzar con las mismas.

La CAN está conformada por los Estados soberanos y el Sistema Andino de Integración (SAI). Este último comprende y agrupa a todos los órganos e instituciones. En él las instituciones políticas son las más importantes y se encuentran en el centro del esquema institucional. Los órganos sociales de consulta se encuentran activos.

El sistema se completa con un conjunto de instituciones que realizan funciones diversas. Las instituciones complementarias cumplen funciones financieras, sociales y culturales.

El esquema institucional está cohesionado y ha alcanzado un desarrollo importante26. Las instituciones políticas cumplen funciones legislativas, ejecutivas y judiciales. Las instituciones ejecutivas son de carácter intergubernamental. La institución legislativa se encuentra formando su propio cuerpo de legisladores supranacionales.

La institución judicial cuenta con un cuerpo definido de magistrados con capacidades supranacionales. La secretaría General es de rango supranacional, está dotada de un secretario y un cuerpo de funcionarios -asimismo- con capacidades supranacionales. Los dos Consejos Consultivos de los sectores empresarial y laboral cuentan con capacidades intergubernamentales y son representantes de los respectivos sectores sociales. Sólo se han previsto actores empresarios y trabajadores sin incluir otros sectores sociales.

Instituciones de alta calidad sólo son un instrumento que facilita la formulación y ejecución de políticas. Las instituciones pueden contribuir a que los compromisos se mantengan en el tiempo.

Buena parte de la doctrina juzga que “los cambios en la estructura institucional de la CAN desde 1969 destacan no sólo el poco compromiso con la profundización de la integración sino que evidencian la escasa conciliación de intereses entre las élites nacionales de cada país y entre países, los temores de los países miembros y la incertidumbre ante un escenario internacional cambiante del cual no se es protagonista pero en el cual se piensa incidir positivamente”27.

Respecto del MERCOSUR cabe puntualizar que ha logrado definirse y avanzar en su perfil institucional. Las instituciones políticas son siempre las centrales. El órgano administrativo a evolucionado hacia un perfil técnico. En cuanto a las instituciones políticas no se encuentra una institución exclusiva de los Jefes de Estado. El Consejo Mercado Común es el máximo órgano político, sus titulares son los Ministros de Relaciones Exteriores y Economía y en sus reuniones participan los Jefes de Estado. Entre otras instituciones políticas encontramos al Grupo Mercado Común, la Comisión de Comercio, el Foro de Consulta y Concertación Política, la Comisión Parlamentaria Conjunta -hoy Parlamento- y un Tribunal Permanente de Revisión. El Foro Consultivo Económico Social busca la participación de algunos sectores sociales.

No obstante -y a diferencia de la CAN- las instituciones políticas no se encuentran totalmente definidas y consolidadas28. Todas ellas son de naturaleza intergubernamental. Las instituciones ejecutivas reposan sobre los poderes ejecutivos nacionales, fundamentalmente los ministros y secundariamente las instituciones presidenciales.

La institución legislativa depende de los parlamentos nacionales.

Aun la institución “judicial” también depende de los ejecutivos nacionales.

Los actores oficiales del MERCOSUR son las élites políticas ejecutivas nacionales y parlamentarios nacionales. Los actores sociales son los empresarios y trabajadores que participan en el Foro que tiene carácter consultivo. Como se advierte aún está pendiente una mayor consolidación y un gradual avance hacia modos más participativos y democráticos. Este status ha sido calificado como de “evolución intermedia y sistémica”29lo que implica que el esquema institucional es creciente y dinámico. Las instituciones políticas de decisión-ejecución son centrales y predominan, pero les hace falta evolucionar. Las instituciones económico-comerciales están muy presentes; mientras que la institución administrativa cuenta con una presencia menor de apoyo. Otras instituciones como la legislativa y la social se encuentran en situación germinal. La institución judicial ha cobrado mayor importancia adquiriendo mayores facultades.

De los análisis críticos presentados se puede concluir que ambas estructuras son perfectibles. La nueva construcción deberá tener en cuenta estos aspectos para no duplicar errores y no llevarlos a una escala mayor.