MERCOSUR Y UNI?N EUROPEA

(IS THE SOUTH AMERICAN UNION OF NATIONS A FEASIBLEPROJECT?)

Manuel Cienfuegos Mateo

RESUMEN:

Este trabajo analiza el nacimiento de la Unión de Naciones Sudamericana y su evolución política, económica y jurídica para determinar si su implementación es realmente viable.

PALABRAS-CLAVE:

Comunidad Sudamericana de Naciones - Unión de Naciones Sudamericana - MERCOSUR - Comunidad Andina - integración regional - acuerdos de libre comercio.

ABSTRACT:

This paper analyzes the birth of the South American Union of Nations and its political, economical and legal evolution to determine whether its implementation is actually feasible.

KEY WORDS:

South American Community of Nations - South American Union of Nations - MERCOSUR - Andean Community - regional integration - free trade agreements.

1. Antecedentes y objetivos

La idea de la unión de los pueblos sudamericanos es coetánea al pensamiento de la independencia de los países de Sudamérica de sus metrópolis europeas. Basta con recordar, entre los precursores del panamericanismo, a pensadores del siglo XIX como el venezolano Francisco Espejo, el chileno Juan Martínez de Rosas o el argentino Bernardo de Monteagudo, así como indicar que el sueño de los Libertadores era plasmar estas ideas en la realidad1.

Las propuestas intelectuales cayeron en el olvido y los proyectos de integración económica y política de Sudamérica fracasaron. Sin duda las diferencias y conflictos entre sus países tuvieron mucho que ver.

También fue debido en buena medida a que los países sudamericanos orientaron sus economías en dirección extrarregional, como es Europa, quizás a modo de reacción al hecho de que los países de la zona norte de América Latina se dirigieron hacia Estados Unidos. Sólo cuando se produjeron fracturas importantes del comercio mundial, como durante las dos guerras mundiales del pasado siglo XX, afloraron los intentos de incrementar las vinculaciones comerciales dentro de América Latina en general y Sudamérica en particular. Este es, particularmente, el caso de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC, en lo sucesivo). Mas la aguda acentuación del nivel de pobreza y de distribución inequitativa de la renta de la población impidió que prosperase el proyecto, obligando con el tiempo a su reestructuración en la vigente Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI, en lo sucesivo), que tampoco acaba de conseguir sus fines porque, de hecho, no deja de ser un “marco general regional” común a todos los países miembros en cuyo seno los Estados negocian bilateral o multilateralmente para progresar en sus procesos de integración mediante los acuerdos de complementación económica (ACE, en lo sucesivo)2.

La enseñanza que se puede extraer de estas experiencias es que la base cultural, histórica e idiomática común no es suficiente para llevar a buen puerto un proceso de integración económica y debe coexistir al menos con otros dos elementos, como son: unas condiciones mínimas de convergencia entre las economías de los países participantes, y una voluntad política clara de impulso del progreso económico en beneficio de sus pueblos3. El actual proceso de integración de Sudamérica, llamado originariamente como Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN, en lo sucesivo) y rebautizado como Unión de Naciones Sudamericana (Unasur, en lo sucesivo) tras la I Cumbre Energética Suramericana celebrada en Isla Margarita (Venezuela) el pasado mes de abril de 2007, parece ser consciente de ello, ya que los gobiernos de los 12 países participantes (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Chile, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela) pretenden conformar una plataforma política común para potenciar su capacidad de negociación externa y lograr condiciones más equitativas en las asimétricas relaciones económicas y políticas internacionales4.

Limitaciones de espacio nos impiden examinar los antecedentes de la CSN/Unasur en este trabajo5. Basta con decir que en 2004 el gobierno de Luiz Inácio Lula Da Silva asumió el relanzamiento de la integración sudamericana formulada por su predecesor Henrique Cardozo en 2000 con ocasión de la I Reunión de Presidentes de América del Sur, llamadas coloquialmente “Cumbres Sudamericanas”, y consiguió que fuese convocada la III Cumbre de Presidentes en la ciudad peruana de Cuzco el 8 de diciembre de 2004.

A pesar del crispado clima en que se desenvolvió la reunión presidencial por notables diferencias entre los países participantes6, la III Cumbre de Presidentes proclamó la CSN como comunidad política -que no jurídica- entre los doce países sudamericanos, ya que no existe una nueva Organización internacional que, como tal, sea titular de derechos y obligaciones internacionales ni tenga capacidad para ejercerlos7.

En efecto, la Declaración Presidencial de Cuzco de 8 de diciembre de 2004 proclama “la determinación de desarrollar un espacio sudamericano integrado en lo político, social, económico, ambiental y de infraestructura, que fortalezca la identidad propia de América del Sur y que contribuya, a partir de una perspectiva subregional y, en articulación con otras experiencias de integración regional, al fortalecimiento
de América Latina y el Caribe y le otorgue una mayor gravitación y representación en los foros internacionales”. Para conseguir estos objetivos, en la Declaración se establecen acciones de:

1) Coordinación política y diplomática de la región, sobre la base del Mecanismo de Diálogo y Concertación Política.

2) Convergencia entre el Mercosur, la Comunidad Andina y Chile en una zona de libre comercio, apoyándose en la Resolución 59 del XIII Consejo de Ministros de la ALADI del 18 de octubre de 2004, y su evolución a fases superiores de la integración económica, social e institucional. Surinam y Guyana se podrán asociar a este proceso sin perjuicio de sus obligaciones con la Comunidad del Caribe bajo el Tratado revisado de Chaguaramas.

3) Integración física, energética y de comunicaciones en América del Sur, bajo el impulso de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA, en lo sucesivo).

4) Armonización de políticas de desarrollo rural y agroalimentario.

5) Transferencia de tecnología y cooperación horizontal en todos los ámbitos de la ciencia, educación y cultura.

6) Creciente interacción entre las empresas y la sociedad civil en la dinámica de la integración sudamericana.

Estos objetivos primerizos se han ido ampliando a medida que se han sucedido las reuniones de jefes de Estado de la Unasur. Es ilustrativo hacer hincapié en que la Declaración de Cochabamba8, tras la segunda cumbre presidencial en diciembre de 2006, enfatiza que se han colocado “las piedras fundamentales” para avanzar hacia la unión sudamericana con arreglo a un nuevo modelo de integración, tanto por el entramado institucional que establece (objeto de comentario específico ulterior) como por los ámbitos materiales cubiertos, en tanto “busca el desarrollo de un espacio integrado en lo político, social, cultural, económico, financiero, ambiental y en la infraestructura” a través de la consecución de los siguientes 13 “objetivos de alcance regional” (sic):

1) “Superación de las asimetrías para una integración equitativa: desarrollo de mecanismos concretos y efectivos que permitan resolver las grandes desigualdades que existen entre países y regiones de Sudamérica.

2) Un Nuevo Contrato Social Sudamericano: promoción de una integración con rostro humano articulada con la agenda productiva, que se exprese en el establecimiento de metas definidas de desarrollo social y en mecanismos sistemáticos de evaluación.

3) Integración energética para el bienestar de todos: articulación de las estrategias y políticas nacionales para un aprovechamiento de los recursos energéticos de la región que sea integral, sostenible, solidario y que reconozca las asimetrías entre los países y regiones.

4) Infraestructura para la interconexión de nuestros pueblos y la región: promover la conectividad de la región a partir de la construcción de redes de transporte y telecomunicaciones que interconecten los países, atendiendo criterios de desarrollo social y económicos sustentables para acelerar el proceso de integración, preservando el ambiente y el equilibrio de los ecosistemas.

5) Cooperación económica y comercial, para lograr el avance y la consolidación de un proceso de convergencia innovador y dinámico encaminado al establecimiento de un sistema comercial transparente, equitativo y equilibrado, que contemple un acceso efectivo.

Será un objetivo fundamental la promoción del crecimiento y desarrollo económico, con la superación de las asimetrías, mediante la complementación de las economías de los países de América del Sur, así como la promoción del bienestar de todos los sectores de la población y la reducción de la pobreza.

6) Integración financiera sudamericana: desarrollo de mecanismos financieros compatibles con las condiciones específicas de políticas económicas y fiscales de nuestros países, que apoyen la implementación de los proyectos de integración sudamericana.

7) Integración industrial y productiva: impulsar acciones de desarrollo industrial y de innovación comunes, privilegiando el importante rol que deben desempeñar las pequeñas y medianas empresas, así como otras formas de organización productiva y facilitando la articulación de iniciativas regionales, tanto públicas como privadas aprovechando, entre otros, el potencial de sinergias.

8) Hacia una ciudadanía sudamericana: alcanzar progresivamente el reconocimiento de derechos civiles, políticos, laborales y sociales para los nacionales de un Estado miembro en cualquiera de los otros Estados miembros.

9) Migración: abordar el tema de la migración con un enfoque integral y comprensivo, bajo el respeto irrestricto de los derechos humanos que conduzca a una cooperación efectiva, particularmente en áreas estratégicas, como la vinculación entre la migración y el desarrollo y la armonización de políticas. En este sentido, destaca la importancia de la Convención Internacional para la Protección de Todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familias.

10) Identidad cultural: promover el reconocimiento, la protección y la valoración de todas las expresiones del patrimonio cultural nacional y común sudamericano, desarrollar proyectos que promuevan el pluriculturalismo y facilitar la circulación de las expresiones culturales representativas de la memoria e identidad de nuestros pueblos.

11) Cooperación en materia ambiental: trabajar en la elaboración de propuestas para preservar la biodiversidad, los recursos hídricos y los ecosistemas y mitigar los efectos del cambio climático, asegurando un desarrollo sostenible y asumiendo acciones de prevención contra diferentes clases de catástrofes.

12) Participación ciudadana: desarrollar mecanismos de diálogo entre las instituciones de la Comunidad Sudamericana de Naciones y la sociedad civil que le permitan una mayor participación en la formulación de políticas de la integración sudamericana.

13) Cooperación en materia de defensa: continuar promoviendo el intercambio de información y de experiencias en materia de doctrinas y formación de personal entre los Ministerios de Defensa de los países miembros”.

Con vistas a implementar estos objetivos estratégicos se utilizará un método basado en la flexibilidad y la gradualidad, de tal suerte que “cada país asuma los compromisos según su realidad. El camino más adecuado es avanzar en políticas públicas comunes respetando los tiempos y la soberanía de cada país”.

Una sistematización de este conjunto de acciones revela que la asociación entre el Mercosur, la CAN, Chile, Guyana y Surinam que entraña la Unasur se apoya en los tres cimientos siguientes: 1) la cooperación política, social y cultural, sobre la base del Mecanismo de Diálogo y Concertación Política, con temas como la democracia, la seguridad regional y la lucha contra las drogas y la corrupción; 2) la integración comercial, económica y financiera, que toma como punto de partida el ACE 59 entre la CAN y el MERCOSUR, así como la experiencia exitosa de la Corporación Andina de Fomento en materia de integración financiera; y, 3) el desarrollo de la infraestructura física, la energía y las comunicaciones a través fundamentalmente de la IIRSA.

Ello supone que no se partirá de la nada, sino de los dos bloques subregionales existentes, que deberán ir armonizando y redimensionando progresivamente su normativa y agendas de futuro mediante el trabajo conjunto de sus órganos. Ahora bien, la CSN/Unasur no pretende ser una mera agenda comercial porque una vez implementada de forma progresiva una zona de libre cambio se persigue evolucionar hacia un modelo superior de integración, de perfiles indeterminados, vistas las acciones a acometer en materia de inversión, cooperación y diálogo político, aprovechando de nuevo al máximo los avances y las fortalezas de la CAN y el Mercosur, y adicionando otros elementos como la armonización de la normativa existente, la negociación de una nueva normativa común, el redimensionamiento progresivo de algunas de las instituciones actuales y el aprovechamiento de la capacidad técnica e institucional de organismos regionales como la ALADI y el SELA en los que participan los países sudamericanos.

El problema es que hay demasiados objetivos regionales (13) y, a pesar de que éstos son ambiciosos, no queda claro cuál es su jerarquía, esto es, si existen realmente prioridades entre muchos de ellos a la hora de actuar, como tampoco el ritmo para acometerlos ni el alcance de las acciones proyectadas. De hecho, la agenda total va acrecentándose de tal manera que su potencial de crecimiento parece casi ilimitado, y sólo se prevé que en los cuatro primeros objetivos antes enumerados (la superación de las asimetrías para una integración equitativa, el nuevo contrato social sudamericano, la integración energética y la infraestructura para la interconexión de los pueblos y la región) debe hacerse hincapié en la primera etapa. Lo que, por otra parte, significa que la agenda comercial (la convergencia de los países hacia una zona de libre cambio) está siendo relegada a un segundo orden, cuando era objetivo primario en el arranque de la CSN.