AS RELAÇÕES ARGENTINO-BRASILEIRAS: IDENTIDADE COLETIVA E SUAS IMPLICAÇÕES NO PROCESSO DE CONSTRUÇÃO DO MERCOSUL

AS RELAÇÕES ARGENTINO-BRASILEIRAS: IDENTIDADE COLETIVA E SUAS IMPLICAÇÕES NO PROCESSO DE CONSTRUÇÃO DO MERCOSUL

Daniela Cristina Comin

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Capítulo 4. A construção do Mercosul

A década de 1980 foi marcada por uma série de fatores de ordem interna e externa que permitiram à Argentina e ao Brasil construírem novos entendimentos e novos valores compartilhados que levaram a uma reflexão dos papéis do Self e do Other e, consequentemente, a uma mudança da cultura anárquica Lockeana para a Kantiana. Porém, o que se verificou foi que apesar de predominar agora o papel de amigo, a internalização desta cultura não ocorreu pelo fato dos atores a considerarem legítima, mas por um cálculo interessado.

Desta forma, a despeito das divergências na condução de suas políticas externas, Argentina e Brasil deram continuidade à integração, em razão da convergência de interesses. Segundo Costa Vaz (2002) o principal interesse dos dois países no período compreendido entre a Ata de Buenos Aires e o Tratado de Assunção era

construir uma disciplina comercial comum, que conferisse identidade e coesão ao bloco a ser criado, de modo a diferencia-lo de experiências anteriores. Havia também o interesse de atuar conjuntamente nas negociações econômicas internacionais, particularmente no âmbito do Gatt, com os Estados Unidos da América, no âmbito da IPA, como também, eventualmente, ante o Nafta e no âmbito do continente sul-americano” (COSTA VAZ, 2002, p.180).

O Mercosul, na visão de alguns, como Celso Lafer, se inseriria neste contexto como uma resposta neoliberal da Argentina e do Brasil à proposta dos Estados Unidos de criação de uma Zona Hemisférica de Livre Comércio e às diretrizes do Consenso de Whashington, e para outros, como Celso Amorim, teria um caráter autônomo de processo de integração no Cone Sul, visando consolidar a área sul-americana do Brasil. (PECEQUILLO, 2007). Para Bernal-Meza (2002), o Mercosul era a expressão de “novas formas de integração”, condizente com o regionalismo aberto e com a abertura econômica e a desregulamentação dos mercados. De fato, os rumos que a integração começa a tomar a partir de Collor diferiam da proposta inicial de 1985 de constituir um Mercado Comum. O Mercosul nasce em 1991, ainda com esta proposta formal, mas na prática o real objetivo era a constituição de uma área de livre comércio.

O Tratado de Assunção assinado por Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai em 26 de Março de 1991, prevê em seu Capítulo primeiro, Artigo I, a constituição de “um Mercado Comum, que deverá estar estabelecido a 31 de dezembro de 1994, e que se denominará Mercado Comum do Sul (MERCOSUL)”.

Segundo Mariano (2000), “O Tratado de Assunção inaugurou uma nova lógica de integração na qual o entrelaçamento das questões domésticas e de política exterior, principalmente medidas de alcance macroeconômico, aprofundam-se mais acentuadamente”. (MARIANO, 2000, p.55).

Para Costa Vaz (2002), os objetivos gerais da Argentina e do Brasil em relação à integração podem ser identificados nos discursos oficiais, mas são as percepções dos negociadores que contêm os objetivos que realmente impulsionaram as negociações. Nesse sentido, ele argumenta que o Tratado de Assunção de 1991 prevê o objetivo de se estabelecer um mercado comum no prazo de cinco anos, mas na verdade, nem o Brasil nem a Argentina tinham o real interesse de constituírem este tipo de integração tanto que os mecanismos contidos no tratado só possibilitavam a formação de uma área de livre comércio.

[...] os objetivos centrais do processo de integração regional foram renegados em benefício dos ajustes macroeconômicos das economias nacionais, mas por sua vez, as economias nacionais, em razão do aumento no grau de interdependência e complementação econômica, em grande medida, principalmente no caso argentino, passaram a necessitar crescentemente do sucesso da integração [...]. (OLIVEIRA, 2003.p.71).

Segundo Oliveira (2003), o objetivo agora era fazer da integração uma estratégia de inserção dos países no sistema internacional sendo que a aceleração dos prazos para a formação do Mercado Comum deveu-se antes a questões de política interna como controle da inflação e abertura econômica do que de motivações de política regional. Alvarez (2000), segue esta mesma linha de argumentação ao afirmar que os avanços e retrocessos do Mercosul estavam mais ligados às crises e anti - crises entre os governos do que aos cronogramas e intenções declaradas nas reuniões periódicas.

Oliveira (2005) destaca que houve um aumento dos fluxos de trocas comerciais intrabloco e que isso fez com que os governos buscassem um aprofundamento do processo de integração regional mantendo esse tema como prioridade, ao menos no discurso, pois havia uma percepção por parte das sociedades de que a integração estava trazendo benefícios.

Assim, o que se nota é uma discrepância entre o discurso e a prática. Os objetivos declarados no tratado de Assunção não poderiam ser cumpridos na realidade, porém, eram importantes, pois demonstravam que o processo de integração estava avançando o que dava maior credibilidade aos países e garantia-lhes maior poder de barganha em um contexto marcado pelo neoliberalismo que pregava a abertura econômica e a desregulamentação dos mercados as quais poderiam ser mais bem alcançadas se negociadas a partir da integração regional.

Portanto, o objetivo e os prazos fixados na Ata de Buenos Aires e, em seguida, incorporados ao Tratado de Assunção foram definidos à luz de considerações preponderantemente políticas, vinculadas à promoção de abertura econômica, e não propriamente pragmáticas quanto às condições, os requerimentos e o tempo necessários para a conformação de um mercado comum. (COSTA VAZ, 2002, p.104).

Desta forma, o que teria levado Brasil e Argentina a buscarem níveis mais elevados de integração seria a percepção do gradualismo do processo, pois iniciariam pela abertura dos mercados até constituírem um mercado comum, além disso, daria maior credibilidade ao mesmo na medida em que dava a garantia de que haveria uma continuidade o que conseqüentemente, facilitava a obtenção de investimentos externos. Mas os próprios negociadores sabiam da impossibilidade do avanço da integração em bases reais naquele momento. (COSTA VAZ, 2002). Portanto, o objetivo declarado de formar um mercado comum era algo importante no plano subjetivo e político, enquanto que no plano prático buscava-se a criação de uma zona de livre comércio.

Segundo Costa Vaz (2002), o objetivo brasileiro com a integração era ampliar mercados através da consolidação da postura de liderança do país no continente a qual estava sendo ameaçada por um possível desvio de comércio dos países da região para o NAFTA (North American Free Trade Agreement) e pela Iniciativa para as Américas. Além disso, O Brasil percebeu a importância da integração visto que a fragmentação do sistema multilateral estava levando ao fortalecimento dos blocos econômicos em todo o mundo. Neste sentido, a integração para o Brasil tinha principalmente importância política.

Para a Argentina, a importância do Mercosul sempre foi econômica. O desejo pela integração devia-se ao fato de que o Brasil era visto como uma economia capaz de absorver os produtos argentinos além de saber da sua importância enquanto principal parceiro brasileiro o que lhe dava poder de barganha nas negociações com o Brasil. (COSTA VAZ, 2002).

Apesar das distintas prioridades, os interesses argentinos e brasileiros eram convergentes. A incorporação do Uruguai e Paraguai ao bloco é um exemplo disto. A adesão destes países deveu-se não somente por suas iniciativas, mas também em razão da “Iniciativa para as Américas” que levou o Brasil a buscar uma expansão da integração visto que ambos poderiam ser atraídos pela proposta norte-americana. Além disso, interessava à Argentina o acesso aos mercados paraguaio e chileno. Desta forma a escolha por um modelo multilateral de negociação foi, portanto, uma decisão política que partiu dos governos da Argentina e do Brasil, cada qual com interesses distintos, mas que convergiram para uma mesma direção. (COSTA VAZ, 2002).

O Tratado de Assunção previa que as negociações seriam tomadas por meio do consenso , sendo esta também uma característica das negociações. Segundo Costa Vaz (2002), o consenso foi adotado como forma de evitar que possíveis frustrações por parte dos países menores emperrassem o avanço integracionista e também para conferir maior credibilidade e legitimidade ao processo. O que ficou evidente foi que todos os países possuíssem poder de veto na verdade, a capacidade decisória era efetivamente da Argentina e do Brasil. Havia um sistema jurídico que consagrava a igualdade entre os países, mas, no plano real, predominava a assimetria de poder.

Quanto à estrutura institucional “passa por uma maior ramificação e o processo de tomada de decisões torna-se mais complexo, ampliando a composição de atores”. (MARIANO, 2000, p.56).

De fato, com o Tratado de Assunção (1991), surgiram canais para a participação dos setores não-governamentais no processo de integração regional. Basicamente, esses canais são os Subgrupos de Trabalho do Grupo Mercado Comum. No entanto, o processo de tomada de decisões manteve-se inalterado, o Conselho Mercado Comum o único órgão a emitir decisões. (OLIVEIRA, 2005, p.71).

O Tratado de Assunção previu em seu Artigo nono a criação de um Conselho de Mercado Comum (CMC) e de um Grupo de Mercado Comum (GMC). O primeiro (CMC) é o órgão superior do Mercosul ao qual cabe a condução política e a tomada de decisões para assegurar o cumprimento dos objetivos e prazos estabelecidos para a constituição definitiva do Mercado Comum sendo integrado pelos Ministros de Relações Exteriores e os Ministros de Economia dos Estados Partes de acordo com os Artigos 10 e 11 do Tratado. O GMC, por sua vez, é o órgão executivo do Mercado Comum e coordenado pelos Ministérios das Relações Exteriores cujas funções estão prescritas pelo Artigo 13, sendo elas

- velar pelo cumprimento do Tratado;

- tomar as providências necessárias ao cumprimento das decisões adotadas pelo Conselho;

- propor medidas concretas tendentes á aplicação do Programa de Liberação Comercial, à coordenação de política macroeconômica e á negociação de Acordos frente a terceiros;

- fixar programas de trabalho que assegurem avanços para o estabelecimento do Mercado Comum.

O GMC pode ser integrado pelo Ministro das Relações exteriores, da Economia ou seu equivalentes e do Banco Central. Além disso, “contará com uma Secretaria Administrativa cujas principais funções consistirão na guarda de documentos e comunicações de atividades do mesmo. Terá sua sede na cidade de Montevidéu, como previsto pelo Artigo 16”.

O Artigo 18 prevê que “antes do estabelecimento do Mercado Comum, a 31 de dezembro de 1994, os Estados Partes convocarão uma reunião extraordinária com o objetivo de determinar a estrutura institucional definitiva dos órgãos de administração do Mercado Comum, assim como as atribuições específicas de cada um deles e seu sistema de tomada de decisões.” Desta forma, a escolha das instituições definitivas do Mercosul ocorreriam somente após esta data.

No que tange à participação dos atores não governamentais, esta ficou restrita aos subgrupos de trabalho do GMC de acordo com o Artigo 14 “Ao elaborar e propor medidas concretas no desenvolvimento de seus trabalhos, até 31 de dezembro de 1994, o Grupo Mercado Comum poderá convocar, quando julgar conveniente, representantes de outros órgãos da Administração Pública e do setor privado”.

Barbosa (1993) chama a atenção para a importância da participação ativa da sociedade brasileira no processo como forma de não gerar oposição em relação à integração. Neste sentido argumenta que é o Itamaraty preza pela transparência e participação e acrescenta que o interesse da sociedade pelo Mercosul vem aumentando tendo apoio de empresários, trabalhadores, governos estaduais, parlamentares e meios de comunicação, embora não desconsidere que ainda há resistência por alguns setores como o agrícola e outros que se sentem prejudicados.

Mariano (2000) coloca que a partir de 1986, com o PICE, há uma ampliação da participação de atores no processo decisório que evolui da participação inicial dos governos para a participação de formuladores iniciais e mais tarde com a inclusão do setor empresarial, porém, não havia, a princípio, canais apropriados de participação para os atores não governamentais o que vai ocorrer somente com o Tratado de Assunção onde o setor empresarial e também os trabalhadores passam a atuar no âmbito dos Subgrupos de Trabalho do Grupo Mercado Comum. Contudo, esta participação era apenas de caráter consultivo sendo que as decisões ficavam concentradas nos respectivos Ministérios das Relações Exteriores de cada país. Como ressaltam Vigevani e Veiga

O Mercosul teve como estímulo fundamental a vontade política dos próprios governos envolvidos, consistindo numa ação que tem sua origem nos setores específicos do aparato estatal, e não na sociedade civil. As forças sociais, empresariais, associações profissionais e sindicatos de trabalhadores começaram gradativamente a se interessar mais ativamente, porém a ação política dos partidos e dos dirigentes políticos continuou pouco relevante. (1991 apud MARIANO 2000, p.58-59).

Quanto aos trabalhadores apesar de terem tido consciência dos custos do processo não tiveram capacidade de exercer influência “em virtude do impacto das reformas econômicas feitas em seus países que faz voltarem-se mais para os problemas domésticos” como afirma Hirst (1991 apud MARIANO, 2000, p.59). Porém, não deixaram de manifestar sua posição em relação à integração. “O espaço institucional que dispõem os trabalhadores, o subgrupo de trabalho 11, de Relações Trabalhistas e Previdência Social, tem se revelado, no entanto insuficiente para abarcar esses problemas, que agravarão ainda mais as realidades hoje existentes nos quatro países.” (ROSSETO, 1993) .

Portanto, embora a participação de atores não-governamentais tenha ocorrido ela teve um caráter apenas consultivo, sendo que o poder decisório ficou restrito ao nível intergovernamental. Em relação ao Brasil, as negociações ficaram a cargo, sobretudo do Itamaraty enquanto que no caso argentino notou-se uma atuação mais ativa do próprio presidente Menem. Tal fato pode ser explicado por haver certa autonomia já tradicional dentro do Ministério das Relações Exteriores (MRE) brasileiro diferentemente da Argentina.

Arbilla (2000) realizou um trabalho interessante no qual analisou as diferenças na formulação das políticas externas argentina e brasileira no período de 1989 a 1994. Concluiu que no Brasil, o MRE é o espaço institucional onde é formulada a política externa brasileira, e os chanceleres têm grande autonomia, embora destaque que durante o governo de Collor de Mello houve certo afastamento dos chanceleres da formulação global da política externa. Porém, pode-se considerar isto uma exceção. Por outro lado, na Argentina, a formulação das diretrizes de política externa fica restrita ao presidente e aos chanceleres mais próximos da linha política do mesmo e de suas posições.

O fato de o processo negociador ter sido conduzido pelo Ministério das Relações Exteriores foi um fator positivo ao Brasil, pois o que gerou continuidade e homogeneidade ao processo a despeito da rotatividade de pessoas nos cargos políticos que integravam o Conselho de Mercado Comum. O Itamaraty coordenava a formação de posições negociadoras e a própria condução da negociação - era o responsável pela coordenação da formulação das posições negociadoras brasileiras e, simultaneamente, pela condução da própria negociação no âmbito do Grupo Mercado Comum. (COSTA VAZ, 2002).

Já no caso da Argentina pouca rotatividade nos cargos políticos e maior rotatividade nas instâncias, sobretudo dentro das chancelarias, que estavam diretamente envolvidas na negociação. Muitos dos negociadores não eram diplomatas de carreira, o que gerava, internamente, visões distintas quanto ao processo. Ainda havia a agravante de haver setores mais favoráveis à integração argentina ao Nafta como o ministro da economia Cavallo, e o das Relações exteriores e culto, Di Tella. Isso fez com que o processo de integração ficasse centrado na figura presidencial de Menem e no grupo de funcionários mais identificados com a integração. Tais fatos representaram um fator de maior vulnerabilidade para os argentinos, pois a coordenação entre seus negociadores (técnicos e políticos) era muito menor do que no caso brasileiro onde tinha grande grau de coesão. (COSTA VAZ, 2002).

Costa Vaz (2002), embora reconheça a pouca participação social - pois esta foi inviabilizada pelo intenso protagonismo dos governos e pela resistência de setores produtivos dos países membros, – afirma que isto não invalida a importância da democracia no processo de negociação entre os países, pois, a seu ver, houve certa acessibilidade e permeabilidade por parte dos governos na formação de posições e na condução política do processo de integração os quais corresponderam às expectativas e demandas de distintos setores domésticos - ainda que de formas diferentes em cada país.

Embora no início das negociações o setor empresarial argentino e brasileiro tenha se mostrado céticos em relação ao Mercosul, somente após o crescimento do fluxo de comércio é que se criou uma coalizão empresarial favorável à integração. (CÔRREA, 2000). Porém, apenas empresas transnacionais e grandes empresas tiveram alguma influência no processo negociador. Na Argentina o relacionamento entre Estado e empresariado nacional ocorreu de maneira difusa. Já no Brasil, o setor empresarial tinha certa institucionalidade e teve maior capacidade de influência sobre as classes políticas. As decisões cabiam aos governos, mas estes as tomavam com base em consultas ainda que restritas do setor empresarial o que conferia certo grau de legitimidade ao processo negociador. (COSTA VAZ, 2002).

Deve-se destacar ainda o pouco interesse por parte dos parlamentares dos países membros que segundo Mariano “foi inteiramente passiva no período de negociações e pré-negociações do Mercosul” (MARIANO, 2000, p.59) ainda que o Tratado de Assunção tenha criado a Comissão Parlamentar Conjunta com “o objetivo de facilitar a implementação do Mercado Comum”.

Assim, com o Tratado de Assunção nota-se um maior interesse por parte da sociedade em relação à integração. Barbosa (1993) relata que houve no período um maior interesse por parte da imprensa e de institutos de pesquisa e estudos do Brasil pelo tema Mercosul . Porém, a participação social não foi efetiva, apenas grandes empresas conseguiram exercer poder de pressão expressivo. Desta forma, falar em democracia no Mercosul neste período não parece ser possível.

Deve-se destacar ainda em relação ao período de transição a elaboração do chamado Cronograma de Las Leñas de junho de 1992, quando se fixou uma nova agenda de negociações mantendo para 31 de Dezembro de 1994 o prazo final para a formação do Mercado Comum. O trabalho previsto no cronograma era organizado por 11 subgrupos técnicos dependentes do Grupo Mercado Comum. A adoção deste cronograma visava dar maior agilidade ao processo sendo que os prazos estabelecidos para o cumprimento das metas eram curtos, o que, segundo Oliveira (2003), dificultou as negociações, passando-se se concentrar em aspectos técnicos deixando-se para segundo plano as questões políticas e sociais.

Como já assinalado, havia no período a preocupação por parte do Brasil de que a Argentina aderisse ao NAFTA. Neste sentido, o Cronograma de Las Leñas dava maior segurança ao Brasil ao mesmo tempo em que a Argentina tinha a garantia de acesso ao mercado brasileiro dentro dos prazos acordados (COSTA VAZ, 2002).

Nessa etapa os governos continuaram dando apoio na condução do processo negociador e tiveram que levar em conta fatores de política econômica doméstica (pressão de setores diretamente afetados pela integração). Apesar disso, as instâncias técnicas (subgrupos de trabalho e comissões especializadas) seguiam as negociações tentando cumprir os prazos acordados e descritos no cronograma sendo isto o que realmente imprimia o ritmo das negociações e não questões de ordem conjuntural. Além disso, Costa Vaz coloca que um fator subjetivo, mas que foi de grande importância: “a empatia que se estabelecera entre os negociadores por compartilharem responsabilidades e tarefas, pela freqüência dos encontros e por se sentirem engajados na realização de um projeto cujo bom termo dependia, fundamentalmente, de seu desempenho”. (COSTA VAZ, 2002, p.203).

mesmo atendendo a interesse diferenciados, as preferências das instâncias governamentais do Brasil e da Argentina em relação à integração no Mercosul eram convergentes quanto à direção do processo (alcançar integração no plano comercial mediante uma área de livre comércio/união aduaneira), à forma de sua consecução (automaticidade na concessão de margens de preferência crescentes segundo cronograma pré-definido), à estratégia de negociação das demais disciplinas comerciais (privilegiar o comércio de bens e avançar nos temas de menor resistência, postergando os mais conflituosos), à natureza das instituições (institucionalidade leve e eminentemente intergovernamental ) e à forma de resolução de conflitos. (COSTA VAZ, 2002, p.257).

Esta convergência de posições em relação aos aspectos da integração supra- citados gerou, segundo Costa Vaz (2002), entre os negociadores da integração “um sentido de identificação com um projeto comum” e conseqüentemente, como motivação para a continuidade das negociações.

Alvarez (2000) destaca neste sentido a importância dos “rituais” que iriam desde festas até reuniões de cúpulas presidenciais. Tais rituais são considerados por ele importantes na medida em que ao se articularem produzem um novo espaço público no qual é construída a integração. Além disso, produziriam um sentido de “comunalidade”.

Este sentido de comunalidade transforma las frías y jerárquicas funciones de los aparatos burocráticos del estado, em personas de carne y hueso, que establecen relaciones personalizadas enmarcadas por la alianza em torno de la construcción del Mercosur (ALVAREZ, 2000, p.198).

Apesar de ter se criado esta “comunalidade” isto não significa que uma identidade tenha sido formada. Na verdade, havia um entendimento compartilhado em relação à importância de dar continuidade ao projeto integracionista, mas cada um representava os interesses particulares de seus respectivos Estados. O próprio Alvarez (2000) ressalta que apesar da aproximação política ainda não se conseguiu criar uma comunidade política regional ou uma cultura política comum.

A opção por instituições intergovernamentais em detrimento da supranacionalidade deixou claro que não havia uma identidade coletiva em relação ao Mercosul. Argentina e Brasil não quiseram ceder parcelas maiores de suas soberanias porque, para o primeiro, isso representaria a perda de autonomia na condução de sua política macroeconômica, enquanto para o segundo, limitaria sua atuação nos fóruns multilaterais e no relacionamento com outros países.

A questão do intergovernamentalismo foi muito discutida durante o período de transição, pois se precisava acordar qual seria o caráter institucional que seria adotado definitivamente para o Mercosul. Criou-se, inclusive, Em 1993, um Grupo Ad Hoc sobre Aspectos Institucionais que realizou algumas reuniões onde representantes dos quatro países membros apresentaram suas respectivas propostas no que tange à institucionalidade do bloco.

Almeida (1993) fala sobre uma mesa redonda que foi dirigida pelo Secretário-Geral do Itamaraty, Embaixador Luiz Felipe Lampréia, e pelo Embaixador Rubens Antonio Barbosa, Subsecretário-Geral de Assuntos de Integração, Econômicos e de Comércio Exterior e Coordenador da Seção brasileira do GMC ocasião em que realizaram discussões sobre qual deveria ser o aspecto institucional do Mercosul.

Em que pese a complexidade das tarefas que ainda restam a ser cumpridas para a consecução dos objetivos fixados no Tratado de Assunção, os participantes reconheceram a utilidade e a conveniência de se assegurar uma conformação institucional que sirva para consolidar e fazer avançar os compromissos assumidos pelos Estados Partes em março de 1991, nomeadamente os de uma zona de livre comércio e de uma união aduaneira, pressupostos necessários e irrecusáveis do Mercado Comum do Sul. A continuidade do desenvolvimento institucional do MERCOSUL oferece, assim, um dos elementos de garantia de que aqueles objetivos não sofrerão retrocesso. Aliás, a própria implementação prática do Mercado Comum hoje fortemente sustentada pela vontade política das máximas autoridades de cada um dos países membros se encontrará singularmente reforçada se, ao lado da coordenação intergovernamental já assegurada, se puder avançar na concreção de um mínimo de supranacionalidade nesse processo.

A análise do texto deixa clara que embora houvesse alguns participantes que defendessem certo grau de supranacionalidade o que predominava por parte do Brasil era a defesa pela manutenção de instituições intergovernamentais sob argumento de que os países membros possuíam estruturas sócio-econômicas muito diferentes além do caráter ibérico de nossas formações social e estatal que dificultariam a formação de um processo de integração dependente de uma burocracia comunitária. No que tange ao processo decisório do Mercosul, Almeida (1993) coloca que os participantes defenderam a substituição da regra do consenso para a tomada de decisões por processo qualificado. A Argentina por sua vez, convergiu com a postura brasileira como já havia sido colocado. Uma maior supracionalidade era, contudo, defendia pelos países menores, isto é, Paraguai e Uruguai, que defendiam ao mesmo tempo a manutenção do consenso como forma de tomada de decisão, pois desta forma estariam garantindo seus poderes de veto e conseguiriam obter vantagens no caso de resoluções de controvérsia com os dois países maiores.

Após a realização de reuniões estabeleceu-se em 1994 o protocolo de Ouro Preto encerando o período de transição. A partir daí tem-se o caráter institucional definitivo do Mercosul e este ganha personalidade jurídica internacional.

O período de transição se encerra com a XVI Reunião do Grupo Mercado Comum realizada entre 14 e 17 de Dezembro de 1994. “Houve a ratificação do ‘Protocolo Adicional ao tratado de Assunção sobre a Estrutura Institucional do Mercosul’, chamado de Protocolo de Ouro Preto, que conferiu personalidade jurídica ao Mercosul e definiu as novas regras institucionais”. (MARIANO, 2000, p.73).

O Protocolo de Ouro Preto estabelece em seu Artigo I os principais órgãos do Mercosul:

I. O Conselho do Mercado Comum (CMC);

II. O Grupo Mercado Comum (GMC);

III. A Comissão de Comércio do Mercosul (CCM);

IV. A Comissão Parlamentar Conjunta (CPC);

V. O Foro Consultivo Econômico-Social (FCES);

VI. A Secretaria Administrativa do Mercosul (SAM).

Sendo que estabelece ainda em parágrafo único que poderão ser criados órgãos auxiliares que sejam necessários para o cumprimento dos objetivos da integração. Importante destacar a criação do Foro Consultivo Econômico - Social que é o órgão de representação dos setores econômicos e sociais, de caráter consultivo. O modelo institucional permaneceu de caráter intergovernamental como queriam Argentina e Brasil sendo o Conselho do Mercado Comum, o Grupo Mercado Comum e a Comissão de Comércio do Mercosul os órgãos decisórios do Mercosul. Quanto ao sistema de tomada de decisões manteve-se a regra do consenso. A configuração deste modelo institucional correspondeu aos interesses dos dois maiores países do bloco que não queriam ceder suas soberanias a órgãos supranacionais. O Brasil, por um lado, não queria perder sua capacidade de decisão, e por ser o país de maior peso no bloco não via como necessária uma maior cessão de soberania para conseguir seus interesses. A Argentina, por sua vez, tinha como principal preocupação realizar reformas econômicas e queria tomar suas decisões individualmente. (COSTA VAZ, 2000).

A manutenção do consenso pode analisada como uma cessão aos países menores que pressionavam pela inclusão da supranacionalidade. Porém, embora o consenso tenha sido adotado, isto não fazia muita diferença já que Argentina e Brasil possuíam um poder de barganha muito maior em relação ao Paraguai e Uruguai. Esta nova estrutura institucional passaria a vigorar a partir de 1º de Janeiro de 1995 e permitiria que começasse a vigorar a partir desta data a área de livre comércio, e a política externa comum, com a adoção da Tarifa Externa Comum (TEC). Várias reuniões foram realizadas para que se chegasse a um acordo deixando evidentes as diferenças entre as economias dos países membros. Argentina e Brasil tinham posturas distintas quanto à TEC. Enquanto o primeiro achava que a adoção da TEC devia ajustar-se “ao objetivo de revigorar e modernizar o seu parque produtivo e elevar a competitividade da sua produção por meio da internalização de insumos a custos compatíveis com os encontrados no mercado internacional”, o segundo enfatizava que a TEC “não podia deixar de representar forma de proteção ante a terceiros países ou bloco comerciais.”(COSTA VAZ, 2000, p.227). Tarifas diferentes foram fixadas para cada categoria de produtos o que exigiu a criação da chamada regra de origem para evitar que produtos provenientes de outros países fossem beneficiados por tarifas especiais. (CAMPBELL; ROSEMBERG; SVARZMAN, 2000).

Após a constituição formal da União Aduaneira, o que se verificou foi um aumento dos fluxos entre os países membros principalmente entre Argentina e Brasil. Um dos fatores que teriam contribuído para tal fato foi a adoção do Plano Real em 1994 que trouxe estabilidade para a economia brasileira e uma maior abertura de sua economia

Importante destacar-se que em 1994, o Brasil adotou o Plano Real muito parecido com o Plano de Convertibilidade que havia sido adotado pela Argentina em 1991. Ambos trouxeram, num primeiro momento, benefícios aos países, pois possibilitaram o controle das crises inflacionárias que ambos vinham enfrentando. Além disso, o Plano Real possibilitou um aumento das importações brasileiras de produtos da Argentina, pois o Brasil estava “naquele momento implementando definitivamente seu plano de estabilização com a abertura dos seus mercados, principalmente aos países do Mercosul”. (OLIVEIRA, 2003, p.81).

Assim, a despeito das diferenças, os interesses convergentes permitiram que o processo de integração tivesse continuidade gerando uma crescente interdependência

Entre 1991 e 1996 foi notável a expansão de empreendimentos comuns, de transações bilaterais e de sua importância relativa no comércio exterior de ambos países. A diversidade de contatos e entendimentos entre agências econômicas a nível federal e estadual atingiu um ritmo sem precedentes. Este dinamismo permitiu que pela primeira vez se pudesse constatar a criação de laços vigorosos de interdependência beneficiados pela combinação de políticas de abertura comercial, estabilidade econômica e vizinhança física. (HIRST, 1997, p.7)

Russell e Tokatlian (2003) ressaltam que apesar dos avanços no campo econômico e da interdependência entre os países, não houve uma convergência em matéria de política exterior, permanecendo diferenças notórias.

Assim, a ausência de projetos de desenvolvimento comunitário e de instituições e a prevalência de interesses particulares sobre interesses comuns geraram ao longo do tempo alguns problemas. A crise mexicana deflagrada no final de 1994 afetou o Brasil e em particular a Argentina. Em razão disto, surgiram conflitos setoriais entre os países muitos dos quais em virtude de medidas brasileiras que incidiram sobre as condições de acesso dos produtos argentinos. Um exemplo foi a implementação unilateral de um regime automobilístico que previa dentre outras coisas o estabelecimento de cotas de importação de veículos. O problema foi em pouco tempo resolvido, mas a maior conseqüência foi no campo político, pois gerou certa descredibilidade em relação ao bloco. (CAMPBELL; ROZEMBERG ; SVARZMAN, 2000).

Embora os países já estivessem se recuperando dos efeitos da crise mexicana, o Mercosul continuava enfrentando problemas decorrentes de divergências comerciais entre Argentina e Brasil. Exemplos disso foi o rebaixamento de tarifa externa pelo Brasil para alguns produtos do setor lácteo, novos problemas no setor automobilístico. Tudo isso gerava desconfianças do lado argentino. (CAMPBELL; ROZEMBERG; SVARZMAN, 2000). Isso demonstra que a Argentina continuava com o “medo de ser explorada”, ou seja, havia o receio de tornar-se mais vulnerável à medida que crescia a interdependência entre os países. Importante lembrar, que segundo Wendt (1999), embora a interdependência entre os países possa gerar identidade coletiva, existe a necessidade da causa passiva da auto-restrição para que isto ocorra.

Oliveira (2003) chama a atenção para o fato de não haver um projeto de desenvolvimento regional para o Mercosul, sendo que os países instrumentalizam o bloco para a realização de seus objetivos individuais. Se, por um lado, o uso do Mercosul como estratégia de solução de problemas internos foi benéfica para o início da integração, a manutenção deste comportamento gerou prejuízos, pois a cada crise os países adotaram soluções políticas unilaterais sem que houvesse uma ação conjunta para a resolução dos problemas.

Exemplo disto foram algumas medidas unilaterais adotadas pelos países na área comercial que acabaram gerando sérias crises no âmbito do Mercosul. A ameaça brasileira de impor cotas de veículos sobre a Argentina e o caso do açúcar em que o Congresso argentino aprovou uma lei “que vinculava as importações de açúcar brasileiro à extinção dos subsídios ao setor sucraalcoleiro no país” (CÔRREA, 2000, p.201) fazendo com que o Congresso Nacional brasileiro ameaçasse impor limites às importações do trigo da Argentina.

Porém, ainda que o Mercosul tenha passado por tais crises no campo comercial os resultados eram positivos, o que gerava certo otimismo em relação ao bloco deixando, de certa forma para segundo plano questões que envolvessem o caráter institucional e de aprofundamento da integração. Alguns autores, inclusive, chamam o período de 1991 a 1996 de “anos dourados” do Mercosul. Porém, em 1997, nova crise internacional – a crise asiática - afetaria o bloco levando os países a priorizarem a adoção de medidas unilaterais de recuperação econômica em detrimento da integração. (CAMPBELL; ROSEMBERG; SVARZMAN, 2000).

As conseqüências destas crises vividas pelos países dos blocos e as atitudes por eles tomadas – quase sempre medidas unilaterais – demonstravam a carência de instituições e de políticas de desenvolvimento comunitárias. Porém, não interessava nem a Argentina nem ao Brasil a adoção de tais políticas, pois exigiria uma maior cessão de suas soberanias. Ambos queriam ter liberdade de ação na resolução de seus problemas o que deixava evidente que o Mercosul era apenas um instrumento, ou uma base de apoio para a inserção de suas economias no mercado internacional de uma maneira mais competitiva.

Neste sentido, além do avanço econômico que é evidente, o Mercosul necessita também de avanços no campo político os quais, no período analisado, foram muito poucos, principalmente na prática. Estes avanços são essenciais para que se crie uma maior cooperação não apenas no campo econômico mas que também consiga promover maior contato entre as sociedades do Mercosul de modo que se consiga criar um identificação com o bloco, ou em outras palavras, um verdadeiro sentimento de pertencimento.

Luiz Felipe de Seixas Corrêa (2000) elenca alguns que já foram realizados

• 25/06/96: MCCP (Mecanismo de Consulta e Concertação Política): coordenar posições sobre questões internacionais de interesse comum.

• 24/7/98: Declaração Política do Mercosul: fortalecer mecanismos de consulta e cooperação sobre temas de segurança e defesa.

• 1997: Acordo sobre Seguridade Social do Mercosul

• 1997: Carta Sócio - Laboral do Mercosul

Deve-se destacar ainda avanços no que tange ao campo da segurança e que demonstram que a questão da rivalidade realmente estava eliminada. O ano de 1996 é ilustrativo neste sentido, pois em outubro o presidente Fernando Henrique Cardoso formalizou a anulação da hipótese de conflito e no final do mesmo ano o exército argentino que estava nas fronteiras brasileiras é dissolvido. (ROSENDO FRAGA, 2000).

Assim, até 1998, pôde ser verificado no Mercosul um significativo avanço no campo econômico e um pequeno avanço no aspecto político. Alguns acordos nesta área foram assinados, mas na prática os países principalmente Argentina e Brasil evitam em aderir a acordos que impliquem em uma cessão maior de parte de suas soberanias e, conseqüentemente, em perda de autonomia na tomada de decisões. Concomitantemente não se verificou avanço na participação social na integração visto que as negociações continuaram sendo de caráter intergovernamental.

Como argumentam Russel e Tokatlian (2003), a democratização, a interdependência e a integração embora sejam necessárias para a formação da cultura de amizade, elas não são condições suficientes para sua consolidação. Para tanto, faz-se necessário um fortalecimento de alianças sociais que em cada país ainda pensam a relação com o Outro com um profundo sentido estratégico.

Portanto, embora Argentina e Brasil tenham passado de uma estrutura Lockeana para uma estrutura Kantiana, ou seja, embora tenham deixado de ser ver como rivais e se tornado amigos, segundo o modelo teórico de Wendt, esta amizade não foi internalizada até o terceiro nível. Ou seja, a amizade ao invés de ser legítima é instrumentalizada para a consecução de interesses particulares dos Estados. Desta forma, havia ainda certo receio em relação às atitudes do Brasil, talvez resquícios do conhecimento compartilhado entre os argentinos de que o vizinho tinha pretensões hegemônicas, pois como coloca Wendt, existem certas crenças que constituem o que ele chama de “memória coletiva” as quais mesmo que sejam esquecidas por alguns, permanecem ao longo do tempo.