PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO REGIONAL Y LOCAL EN VENEZUELA

PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO REGIONAL Y LOCAL EN VENEZUELA

Alexis Guerra

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LA PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO REGIONAL Y LOCAL
Retos Institucionales

Carlos Mascareño
Investigador-docente del CENDES.
Universidad Central de Venezuela.
Profesor Asociado.
Doctorado en Estudios del Desarrollo. Master en Planificación. Ingeniero Industrial.
mascaren@cantv,net

 

El presente documento ofrece un conjunto de reflexiones sobre los retos institucionales que posee el proceso de planificación regional y local hoy día. Para ello, es necesario advertir que uno de los problemas acusados por esta práctica radica en el déficit de uso de la base conceptual que soporta la formulación y las decisiones de las políticas públicas correspondientes. Por ello, se insistirá en esta vertiente de la discusión para, finalmente, aproximarnos a algunos lineamientos en la materia. El trabajo se ha estructurado en tres partes que son las siguientes: a) Consideraciones sobre la planificación regional estado céntrica, b) La transición basada en el mercado y c) Retos institucionales en el territorio.

I. La planificación regional Estado Céntrica.

Las ideas de planificación y del desarrollo nacieron dentro del marco de un concepto político-territorial asociado a uno de los símbolos y realidad institucional más contundente de la modernidad: el Estado nacional. El surgimiento de tales ideas responde a la necesidad de producir procesos de cambio y apuntar a mejores niveles de vida dentro de los límites de esta forma de organización territorial de la sociedad.

Esa manera de entender la planificación y el desarrollo obedeció a una óptica, según la cual la intervención lógica era la que se produjera desde el Estado. Se trataba de un nuevo Estado que emergía en la segunda postguerra y que con los antecedentes en las crisis de décadas anteriores, se le denominaría como el Estado Social, en contraposición a las viejas ideas del Estado Liberal no interventor en los asuntos de la sociedad (García Pelayo, 1980). En esa línea de pensamiento, el Estado se convertirá en decidor público y en formulador estratégicos de los pasos de la nación, con una activa presencia en la vida pública y con un aparato técnico-burocrático creciente (Salamanca, 1994). Para ello, este ente incorporó la capacidad que ofrecían los cambios científico-técnicos, sobre todo los referidos a la programación y técnicas de operaciones, con lo cual se creaba una nueva manera de trabajo en las estructuras del Estado para los fines propuestos.

Esta idea clara de intervenir y pretender el desarrollo con propuestas provenientes del Estado, tradujo el tejido de conceptos en políticas públicas a nivel nacional, teniendo al Estado como centro, desde donde era posible la coordinación política. En este sentido, se impuso un concepto estadocéntrico, es decir, la dinámica social centrada en el Estado, dinámica que perseguiría regular, normativamente a todos los actores, pretendiendo representar la imagen de todos ellos para dar sensación de unidad social y con un Estado que, en consecuencia, actuaría en un orden asociado a estos elementos (Lechner, 1997). Ese orden sería, en primer lugar un orden centralizado, un orden jerárquico, una lógica vertical donde la instancia central imponía la política pública. En segundo término, sería un orden público, es decir, los cambios sociales sólo se asumen desde la asociación de que lo público es igual al Estado. Y, en tercer lugar, un orden con un interés deliberado, en el cualla política diseñada desde ese Estado central asumía que su accionar iba a producir cambios en toda la dinámica de la sociedad.

Las teorías del desarrollo regional, las cuales se fraguaron en las postrimerías de los años cuarenta y, fundamentalmente, en los cincuenta, se fundamentaron en los postulados estadocéntricos antes analizados. En consecuencia, la construcción de las regiones como horizonte de planificación estuvo soportada en la búsqueda de un impacto del estadocentrismo en el territorio, acto al cual se le vinculó la utilización de los instrumentos de planificación para intentar coordinar el desarrollo socioeconómico en los territorios así designados. Este instrumental se aplicó en espacios menores de la nación y estuvo basado en los siguientes términos: a. El modelo estadocéntrico asumió que por absorción se podía optimizar la localización de la acción pública.

b. Cuando actúa puede optimizar el uso de los recursos naturales y sus potencialidades.

c. Que podía movilizarse en tanto que Estado a lo largo del territorio.

Los dos primeros postulados sirven para ejemplificar con claridad el caso venezolano. En nuestro país, los mismos se aplicaron a lo que se denominó la planificación regional de los años 60 y 70. Se trataba de desarrollar una actividad que privilegiaba el inventario de los recursos y las potencialidades de la zona, para, de allí, determinar las posibilidades de la inversión pública. Con ello, en consecuencia, se asumía que se producirían los índices de desarrollo en cada región. En esta perspectiva, se elaboraron numerosos estudios de potencialidades de recursos naturales, inventarios de inversión pública, se diseñaron cuentas de inversión pública regionales.

¿Qué pasó con ese modelo?, ¿Qué pasó con la idea del Estado como centro del desarrollo regional? ¿Cuándo hizo crisis el estadocentrismo actuando en el espacio?. El desarrollo regional espacial hizo crisis por tres factores:

1. La pretendida coordinación política de toda la sociedad desde el Estado, paulatinamente se fue deslegitimando.

2. Entraron en juego nuevas cualidades sociales, tales como la producción de conocimiento, la diversidad social, la diferenciación de los sistemas sociales (Luhmann, 1998) o la emergencia de nuevos procesos de innovación.

3. La identidad de las sociedades territoriales con las políticas estadocéntricas llegó a su límite. En adelante, los pobladores dudarían de las políticas públicas orientadas según los criterios anteriores y comenzarían a demandar respuestas basadas en realidades político-institucionales (Barrios, 1984). Esta dinámica introdujo un giro en las visiones de los planificadores regionales, anclados en el paradigma espacialanterior.

Pero estas limitaciones fueron, consecuencialmente, deslegitimando la idea de región tal como se había delimitado en Venezuela: una región construida desde el centro y designada por un grupo técnico. Ya a principios de los años 80 estaba desgastada y se había deslegitimado la región administrativa, producto de un discurso construido centralizadamente y ante el avance del post fordismo como modelo de producción.

El desmontaje de la política regional en la década de los ochenta, fue creando un vacío en las articulaciones de los actores sociales del territorio con el Estado. Efectivamente, la coordinación de la sociedad basada en el criterio político desde el Estado entró en el terreno de la desilusión, al apagarse la certidumbre de la existencia de un centro político eficaz que lo resolviera todo. Así, los procesos de planificación se toparon con las limitaciones de implementación que introducía las nuevas cualidades sistémicas propias de la complejidad social a la que se asistía. En este marco de pensamiento, la región administrativa diseñada desde el centro, se deslegitimó como espacio territorial y como discurso de intervención estatal.

II. Transición basada en el mercado (Mercado Vs. Estado).

La propuesta liberal de los 80 se fraguó sobre las ruinas del estadocentrismo que le antecedió. El debilitamiento de las jerarquías y la consecuente desregulación de la sociedad, se convirtieron en sus postulados fundamentales. Como quedaría demostrado tiempo después, el modelo liberal que proponía la coordinación social a través del mercado, se enfrentaría a una trascendental paradoja: su implantación terminaría requiriendo la existencia de una fuerte intervención estatal (Lechner, 1997).

El mercado no ofrecía un imaginario colectivo ni un medio para la conducción social. Su postulado orientaba la acción a partir de la existencia de un mercado mundial que operando a partir de la competitividad sistémica, mostraba su capacidad organizativa y no sólo de recursos. ( Messner, 1999).

Al perder fuerza las instancias centrales y únicas de coordinación y planificación en toda América Latina en los 80 y 90, perderían vigor las oficinas de planificación gubernamental toda vez que la lógica de la nación estaba obedeciendo a nuevas formas de interrelación entre los actores. En consecuencia, se deterioraba la idea de tener el centro como la manera única para planificar.

Así, se repiensa al Estado, estableciéndose a finales de los 80yalolargo de los noventa, una diversidad de entes reguladores, agencias de desarrollo para la descentralización o la desconcentración, redes de seguridad social, diversos centros de poder y autonomías territoriales. Este conjunto institucional es lo que podemos denominar un proceso de liberalización basado en el mercado, mezclado con intervenciones para el desarrollo que aspiraban enfrentar el incremento de la complejidad social.

Esa complejidad social tuvo su impacto en el territorio en términos del uso de los espacios y el principal de ellos fue la construcción de la nueva institucionalidad territorial basada, por una parte, en la privatización de empresas públicas localizadas en diferentes puntos de la geografía nacional y, por la otra, en la instauración de los procesos de descentralización como mecanismo de representación política territorial y como medio para la ampliación de la democracia.

Este último elemento resulta clave para entender las nuevas formas territoriales de intervención que comenzaron a emerger hace casi dos décadas. Las mismas buscaron enfrentar la complejidad social a través de otra complejidad vinculada a la institucionalidad territorial, incorporando la diversidad de actores públicos y privados, a la vez que generando mayor capacidad de movilización y resistencia de los actores, fortaleciendo las sociedades civiles de toda América Latina y abriendo cauce a nuevos procesos de concertación social.

Ciertamente, el mercado per se no cumplió con las expectativas de las sociedades nacionales que reclamaban una nueva identidad, que lograra superar las limitaciones del estadocentrismo de las décadas anteriores. Pero, a pesar de los severos enfrentamientos contra estos postulados, las ideas territoriales para la creación de institucionalidades diferentes y más eficientes, quedaron implantadas, hasta hoy, en los conceptos y las prácticas que conciernen al desarrollo territorial.

En ese sentido, es necesario resaltar que los procesos de descentralización latinoamericanos contaron con un consenso sociopolítico que se logró a partir de los beneficios que la reforma ofrecía. Tales beneficios, de mayor democracia y eficacia pública, al ser compartidos por todos los actores, hizo de la descentralización una reforma con vida propia respecto a las políticas de ajuste estructural de aquellos años (Haldenwang, 1999).

Retos institucionales en el territorio.

¿Cuáles son los retos institucionales en el territorio, es decir, cuáles son los retos para abordar con algo de probabilidad de éxito las políticas públicas territoriales? Para pretender alguna respuesta, es necesario ubicarla conceptualmente. En primer término, es necesario entender y asumir que se están viviendo tiempos donde el desarrollo territorial reclama mayor descentralización y mayor aceptación de la diversidad de los actores que actúan bajo atmósferas institucionales de esta naturaleza. En segundo lugar, es indispensable tener presente que el desarrollo económico en el territorio, pasa a ser un acto deliberado, consciente, el cual requiere del acuerdo de los actores involucrados. Estos, al asumir el reto, propician cambios en la base productiva territorial. En tercer lugar, tales actos van asociados a la creación de un tejido productivo local a través de redes de innovación. Estas redes, en consecuencia, van a necesitar una presencia estatal diferente, menos intervencionista y más inductora y facilitadora. Una facilitación fundamental en la materia, se relaciona con los servicios de información y de desarrollo tecnológico de manera tal que puedan impactar las cadenas productivas. En definitiva, se trata de la creación de un tejido productivo local y redes de solidaridad en un ambiente de innovación y oferta de intangibles (conocimientos) que impactan a todos los actores territoriales.

Conceptualmente, los factores antes señalados forman parte de visiones que han dado lugar al denominado desarrollo territorial sistémico, desarrollo sistémico integrador o a otro más común, el llamado desarrollo territorial endógeno. Esta elaboración ha sido posible a partir de las propuestas de varios autores (Boisier, 1999; Vásquez, Barquero 1999; Alburquerque, 1999) que, de manera diferenciada, han influido en los postulados y las prácticas de la gestión de lo territorial en América Latina.

La perspectiva territorial esbozada, deberá soportarse en la alianza entre el Estado, el empresariado territorial y la sociedad civil. Ni el Estado solo por su lado, ni ningún actor aislado, podrá soportar el peso y manejar la complejidad del cambio propuesto.

Se requiere, en consecuencia, la inserción de los actores en un nuevo proyecto territorial, capaz de enfrentar la complejidad social y, en consecuencia, debe poseer un perfil fundamental: ser democrático y no excluyente.

De tal manera que los proyectos territoriales novedosos en el mundo, están basados en las características aludidas, y para su implementación es fundamental preguntarse ¿Cuáles son los incentivos que deberán introducirse para obtener alguna probabilidad de desarrollo económico y social local? En principio, podrían señalarse los siguientes:

• Transferencias de recursos desde actividades tradicionales hacia las de innovación con la finalidad de superar los rendimientos decrecientes. (Vásquez Barquero, 1999).

• Políticas públicas derecursos humanos calificados, capacidad empresarial y cultura de innovación (orientación hacia el conocimiento). (Boisier, 1999).

• Instituciones con más capacidad de regulación eficaz y menos de intervención y entorpecimiento.

Si así fuera, ¿de cuál desarrollo territorial se estaría hablando?. Teóricamente, se propendería a un desarrollo construido a partir de la interrelación entre la sociedad territorio / la sociedad – mundo (diferenciación funcional de la modernidad) (Luhmann, 1998), a partir de la constitución de visiones complejas que superen los estrechos límites del parroquialismo local y el nacionalismo fanático, así como la innovación y el conocimiento pertinente. En consecuencia, la sociedad civil territorial se inserta en los sistemas diferenciados de la sociedad – mundo, se convierte en malla de absorción del conocimiento y la inversión productiva, por lo que el desarrollo regional aparece como una cualidad emergente del sistema social (Boisier, 2003).

Sin embargo, existen limitaciones severas para el cumplimiento de tales postulados. Las prácticas públicas continúan atadas a esquemas lineales en cuánto a la manera de percibir los problemas de la sociedad territorial, utilizándose para ello instrumentos basados en la relación “causa – efecto / medio – fines”, con lo cual se repiten las prácticas estadocéntricas que convierten al Estado no solo en el actor principal, sino en el único actor sobre el territorio.

Esta manera de entender al mundo, presente todavía en el liderazgo estatal latinoamericano y, particularmente, en el venezolano, marcha a contracorriente con las sociedades contemporáneas que tienden a comportarse más como remolinos y menos como cajas negras. (Boisier, 2003).

Por todo lo antes expuesto, los gestores locales requieren de un reentrenamiento mental (no instrumental) para intentar algún grado de éxito en el desarrollo de sus territorios. Hay que incentivar a los actores para crear climas de confianza e inserción de las redes productivas locales en los sistemas funcionales de la sociedad – mundo. En esa perspectiva, queda planteado un conjunto de retos institucionales para abordar a la planificación regional y local con nuevas fuerzas y mejores instrumentos. Unos lineamientos no exhaustivos al respecto, serán los siguientes:

1. Las administraciones locales están obligadas a crear una nueva cultura institucional en el territorio.

2. Se imponen las políticas para la creación de climas de innovación y para la producción de conocimiento en estados, municipios y ciudades.

3. El gasto público descentralizado o centralizado por si solo, no logrará afrontar los retos de las sociedades territoriales actuales. Se requiere una sinergia que incorpore la inversión privada productiva, tanto de los factores empresariales territoriales como los ubicados en cualquier lugar del mundo, capaces de conectar con las aspiraciones de las sociedades locales 4. Los líderes públicos están llamados a ser menos interventores tradicionales, muchas veces apareciendo como agentes inquisitorios, y convertirse en animadores de espacios productivos.

Huelga decir que las aspiraciones formuladas, solo serán posible en un ambiente de democracia, de paz y tolerancia colectiva, reclamo de los tiempos del desarrollo que nos toca vivir.

Bibliografía

Alburquerque, Francisco (1999). “Gobiernos locales y desarrollo económico en América latina y el Caribe”, en La dimensión local del desarrollo: enfoque territorial, tejido productivo local, concertación de actores y aprendizajes para la acción, Fundación Friedrich Ebert, Santiago de Chile, pp. 35-51.

Barrios, Sonia (1984). “Realidades y mitos de la descentralización gubernamental”, Cuadernos del Cendes, nº 4, septiembre-diciembre, pp. 167-176.

Boisier, Sergio (2003). “Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica?”, Revista Reforma y Democracia, CLAD, nº 27, octubre, pp. 33-74.

Boisier, Sergio (1999). Teorías y metáforas sobre desarrollo territorial, CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile.

García Pelayo, Manuel (1980). Las transformaciones del estado contemporáneo, Alianza editorial, Madrid.

Haldenwang, Christian Von (1999). “Descentralización y democracia local”, en Hegstenber, et. al. (ed), Sociedad civil en América latina: representación de intereses y gobernabilidad, Ed. Nueva Sociedad, Caracas, pp. 371-384.

Lechner, Norbert (1997). “Tres formas de coordinación social”, Revista de la CEPAL, nº 61, abril, pp. 7-17.

Luhmann, Niklas (1998). Complejidad y modernidad. De la unidad a la diferencia, Editorial Trotta, Barcelona.

Messner, Dirk (1999). “Sociedad de redes: un nuevo modelo de conducción y gestión políticas”, en Kalus Esser ed., Competencia global y libertad de acción nacional, Nueva Sociedad, Caracas, pp. 87-118.

Salamanca, Luis (1994). “La política pública como la ciencia de la intervención del gobierno en la vida social. El estado de la cuestión en la literatura”, Politeia, nº 17, pp. 223-259.

Vásquez Barquero, Antonio (1999). Desarrollo, redes e innovación. Lecciones sobre desarrollo endógeno, Editorial Pirámide, Madrid.