PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO REGIONAL Y LOCAL EN VENEZUELA

PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO REGIONAL Y LOCAL EN VENEZUELA

Alexis Guerra

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La participación en la construcción del desarrollo local

 

Omaira Peña
Socióloga. Universidad Central de Venezuela (UCV).
Magíster en Administración del Trabajo y Relaciones Laborales. (UC).
Tesista Doctorado en Estudios del Desarrollo. CENDES.
Línea de Investigación: Participación Ciudadana y Desarrollo Local.
Docente en el Decanato de Ciencias y Tecnología.
omairap@cantv.net

 

La crisis de los modelos propuestos para alcanzar el desarrollo en las sociedades latinoamericanas, condujo a realizar una revisión profunda de los mecanismos que centraban las expectativas y los esfuerzos en buscar inversiones desde afuera. Afines de la década de los setenta, se corroboró de una manera sumamente costosa para la sociedad, que ese modelo de desarrollo basado en lo económico, había conducido a estas sociedades a costos sociales irreversibles, desequilibrios en la balanza de pagos, desigualdad de oportunidades para que la mayoría accediera al crecimiento económico, pero además, serios obstáculos de orden interno (regional/ local) que impidieron que las naciones desarrollaran capacidades para crear vías posibles a la adaptación de nuevas tecnologías, e innovación en los procesos de producción y, sobre todo crear las condiciones necesarias que frenaran la caída de la población en los abismos de la pobreza.

Ante tal panorama, durante la década de los ochenta se produjeron una serie de pronunciamientos en torno a la búsqueda de salidas a las sucesivas crisis que se vivieron en América Latina; de las cuales existen muy pocos ejemplos de recuperación. Según documentos del ILPES , la constatación de los efectos perversos de los modelos de desarrollo “obligó a un cambio sustancial de actitud y a la irrupción de una nueva política de desarrollo que revalorizaba el potencial endógeno y resaltaba el papel del territorio como algo más que un mero soporte de actividades inconexas” (ILPES.1998:3), lo que permite vislumbrar las medidas que se plantearon entonces como prácticas para la superación de la crisis que recorría el Continente.

En este contexto surgen las iniciativas de Reformas del Estado, en vista de la incapacidad de los Estados Latinoamericanos para superar los escollos que les impedían alcanzar el desarrollo.

La recomendación que se les ofrece a estas naciones es que las reformas deben estar fundamentadas en un diagnóstico de las necesidades y expectativas de la población con respecto a su propio devenir; atender las diferencias y, a la vez, que esa reestructuración del Estado tenga objetivos comunes que conduzca a las sociedades a concatenar los virajes que había dado el capitalismo, el nuevo orden económico internacional, los nuevos polos de poder que habían surgido, con las particularidades de cada una de las regiones y localidades constitutivas de los Estados Latinoamericanos.

Propuestas para los cambios en América Latina Ante estas evidencias no se puede obviar que los procesos de descentralización se convirtieron, desde la segunda mitad de los ochenta, en la condición necesaria para que los países emprendieran una serie de cambios y transformaciones en sus instituciones.

En este orden de ideas, Lalander apunta que “la descentralización puede verse como la respuesta política a las tensiones y conflictos sociales producidos por la incapacidad del Estado de satisfacer las demandas de la población, debido a la falta de canales para la participación política y ciudadana” (1999:84).

En la búsqueda de la resolución de los problemas que se habían heredado de, por una parte, los cambios en la demanda mundial, el agotamiento de los mercados en que tradicionalmente se colocaban los productos nacionales y, por otro lado, la modificación de la configuración territorial/espacial, en tanto que la competitividad requería de nuevos escenarios de transacciones de carácter económico, en el sentido que las regiones y localidades pudieran establecer los puentes comunicantes de sus centros de producción directamente con los mercados internacionales con los cuales hubiesen establecido acuerdos directos, sin el tutelaje de los gobiernos centrales. En este marco es donde el planteamiento de la reestructuración de lo territorial se apoya, de manera que se pudieran crear condiciones óptimas para el acceso a nuevas oportunidades de inserción en los mercados globales.

Apunta Laureano Lázaro, citando a Boiser, que “la descentralización territorial es una condición necesaria para el logro de la transformación productiva de la equidad y la sostenibilidad del desarrollo” (1999).

De allí se desprende entonces que los procesos descentralizadores latinoamericanos que se gestaron entre finales de la década de los ochenta y toda la década de los noventa, haya levantado una serie de polémicas entre diversos autores que analizan y emiten opiniones en torno a la importancia de lo local/regional, como alternativa de desarrollo y en lo referente a las limitaciones de estas sociedades inscritas en América Latina para construir y aplicar estrategias orientadas a la promoción del desarrollo local.

En este sentido es importante anotar que las crisis de los países Latinoamericanos, además de otras regiones en situación similar diseminadas por el resto del mundo, son de carácter sumamente complejo y por ello no basta sólo argumentos de origen macroeconómico, sino que se hace necesario observar también las instancias sociales, políticas y culturales cuyos desequilibrios afectan todo el cuerpo de la sociedad; de manera que las estrategias de transformación y reforma de las estructuras de los Estados se piensan en términos de integralidad.Ahora, si bien es cierto que los desequilibrios en las economías nacionales afectan la base material de la sociedad; también es cierto que las relaciones sociales se alteran, y como bien señala Maza Zavala (1995), las crisis afectan de manera precisa las relaciones entre el Estado y la Sociedad.

Ante la complejidad de las situaciones que presentan cada uno de los países en situación de crisis, los organismos internacionales recomiendan implementar estrategias para paliar la crisis, como por ejemplo concentrar esfuerzos a través de los procesos descentralizadores para democratizar las estructuras socio – políticas, modernizar las estructuras productivas, crear las plataformas necesarias para adaptar tecnologías y abrirse a los mercados internacionales, atendiendo las potencialidades de las regiones. Todas estas recomendaciones evidenciaban, por supuesto que la crisis latinoamericana era general y mucho más compleja de lo que se esperaba, pero además evidenciaba el agotamiento de la matriz Estado -Céntrica, como lo expresa Cavarozzi (2000).

La emergencia de la perspectiva del desarrollo local Constituye un intento de dar respuestas y buscar soluciones a las dificultades de las sociedades latinoamericanas, cuya responsabilidad coinciden la mayoría de los analistas y teóricos en señalar a la decadencia del Estado / Nación. Es así como la presencia del Estado en absolutamente todas las actividades de carácter socioeconómicas de la sociedad, limita las iniciativas de las regiones y/o localidades disminuyendo así la eficiencia y rentabilidad de sus recursos, el control de sus instituciones y la realización de gestiones políticoadministrativas que les permitan generar las condiciones de autonomía que necesitan para proveerse y administrar los recursos financieros requeridos para enfrentar los graves problemas que adolecen las sociedades latinoamericanas.

En este contexto, surgen como propuestas válidas, las políticas de desarrollo local como alternativa para llevar a cabo un proceso descentralizado que enfrente las incapacidades de un Estado omnipresente que se había desbordado en sus propias limitaciones, no solamente para administrar los recursos naturales, sino también para aplicar estrategias que lograran disminuir los obstáculos que impiden la autonomía y el desarrollo local promueve.

De esta manera, en un documento del ILPES se señala:“Aunque esta nueva estrategia desde abajo tiene su origen en la década de los 70, ha sido en los 80 cuando los procesos de descentralización y desarrollo local adquirieron más importancia y cuando la estrategia oculta del desarrollo se ha ido transformando en una estrategia activa”. (1998) Ello indica que cuando la mayoría de la población se asume como actor involucrado de manera activa en los procesos de desarrollo de lo local, puede lograr que: 1. El potencial territorial/local se valorice, para que se convierta en factor de potenciación de los recursos propios de la localidad o región.

2. Se establezcan mecanismos de cooperación y solidaridad entre los gobiernos y los emprendedores, quienes pudieran definir conjuntamente el diseño de estrategias para la maximización de la productividad local.

3. Ocurra el redimensionamiento de las instituciones, de manera que éstas puedan rescatar la importancia que se les ha asignado como expresión de lo social y logren consolidarse como pilares fundamentales de los procesos de desarrollo.

Con respecto a este último aspecto, la mayoría de los estudiosos del tema coinciden en señalar que este factor está directamente vinculado – en las sociedades Latinoamericanas en particular – con la participación, vista ésta como actividad de la población orientada hacia la resolución de sus asuntos, en la búsqueda de estrategias para articularse a las instituciones que le son inherentes, así como para desarrollar sus capacidades, de manera que sean factores que la articulen con su contexto y con el resto del mundo, en beneficio propio y de sus localidades. En este orden de ideas, vista la participación desde esta perspectiva, la propuesta del ILPES de trabajar en función de sustituir la concepción tradicional de espacio es bastante probable. Pero para lograr una visión compartida de espacio se requiere que esa concepción de “simple contigüidad física sea sustituida por la de espacio de solidaridad activa” Para reforzar el planteamiento anterior es importante traer a colación la tesis sostenida por el autor alemán Fernidand Tönnies (1855 – 1936), en la que argumenta que la realidad social colectiva se construye a partir de la interrelación entre individuos, que se mantiene como una unidad viva en la medida que esa interrelación esté fundada en objetivos comunes, pero que además debe poseer una importante carga afectiva que tenga como función cohesionar al grupo de individuos que comparten un espacio determinado y prolongado en el tiempo. Esta argumentación de Tönnies sirve de base para entender la participación como “un producto de la afirmación recíproca de voluntades unidas por un querer común, que a su vez surge de la identificación entre los individuos”.

(Farfán.1999:202).

La participación: ¿clave del desarrollo? Lo señalado anteriormente indica entonces que en la construcción del Desarrollo Local es importante lo económico, evidentemente, pero es vital para su consolidación darle un lugar privilegiado a la gente, lo humano, lo cotidiano y las actitudes de la gente ante situaciones que se le presenta en la complejidad de la realidad.

De la interrelación que mantenga la gente en sus espacios y su articulación con el contexto más amplio va a depender la consolidación de la comunidad como tal y su disposición para la construcción de su propio destino. Con ello se quiere significar que la participación es una actividad, un factor de cuya presencia activa depende el grado de desarrollo que se pueda alcanzar, es como lo expresa el ILPES, un reactivo que puede contribuir de manera importante a acelerar o frenar cualquier posibilidad de desarrollo; pues la suma de voluntades en un querer común, es ya de hecho, un síntoma de desarrollo en cualquier sociedad que se lo proponga.

Este síntoma de desarrollo que es la participación, tiene en su expresión municipal la base fundamental del éxito o fracaso de las políticas que se implementen para el alcance de un desarrollo local autónomo y la incorporación efectiva de la participación de la población que actúe realmente como un reactivo.

Ahora bien, cabe plantearse entonces la interrogante ¿cuáles han sido los obstáculos que han impedido a las mayorías de las sociedades latinoamericanas tener una presencia activa y participativa en la construcción del desarrollo de sus localidades? En principio se puede acotar que la excesiva internalización del Estado como centro de todas las actividades, rector de todas las instancias gubernamentalesy administrador de la institucionalidad, ha impedido un desarrollo autónomo de las comunidades, que respondan a sus necesidades y expectativas; pero además de ello, las normas que regulan la participación que está prevista en casi todas las Constituciones, leyes y reglamentos de las sociedades Latinoamericanas, no se han orientado para profundizar la interrelación entre las instituciones que funcionan a nivel local y los ciudadanos.

En este sentido y según lo apuntan Jungemann y Carrillo (1999), con base en un análisis elaborado por el BID, donde se señala que en la mayoría de los países Latinoamericanos se evidencia una falta de capacidad institucional a nivel local para impedir la resistencia a llevar a cabo exitosamente un reordenamiento de la organización a nivel local, que facilite la participación de la población en las diversas instancias de la institucionalidad. De acuerdo a ello podemos anotar que:

1. Los gobiernos locales latinoamericanos no están en capacidad, ni tienen los medios financieros suficientes para atraer inversiones desde afuera que contribuyan a crear una plataforma económica lo suficientemente sólida y autónoma que sea capaz de autofinanciar su propio desarrollo.

2. Los espacios destinados a la interrelación de las comunidades con los agentes de los gobiernos locales son poco flexibles, lo cual impide aprovechar el marco normativo para desarrollar estrategias realmente innovadoras y potenciadoras de la participación.

3. Dentro del marco normativo de la mayoría de las municipalidades, la participación individual aparece restringida sólo al cumplimiento de actividades de carácter administrativo (pago de impuestos, como electores de autoridades gubernamentales, p/ej.) Aunado a lo anterior, la relación de la ciudadanía con los gobiernos locales está determinada por lo contemplado en los marcos legales, por lo tanto la relación se percibe como una participación mercantilizada, en el sentido que las posibilidades de participación son de carácter clientelar y los ciudadanos terminan por establecer una relación con los entes gubernamentales para “comprar” un bien o un servicio público.

En este sentido es importante observar que la administración o gestión pública debe descentralizarse y por ende flexibilizarse para contribuir a lograr que la alternativa de una democracia participativa supere los esquemas de una relación gobernados/gobernantes contaminada de elementos predominantemente mercantilistas.

En la mayoría de las sociedades Latinoamericanas se requiere de la creación de dispositivos que reactiven la capacidad de los ciudadanos para solidarizarse en torno a un objetivo común, que bien pudiera ser la articulación de sus demandas, sean estas de orden político, de usuarios o de accionistas – con respecto a esta última demanda, cabe plantearse la posibilidad que los ciudadanos se conviertan en verdaderos vigilantes del rendimiento de sus inversiones, vale decir estar atentos del destino que tienen sus impuestos.

Es de hacer notar que actualmente existe una tendencia generalizada a nivel de las instancias gubernamentales a desconfiar de las capacidades locales que se generan al interior de cada localidad y ello atenta contra la fluidez de los mecanismos que sirven de canales de participación. Al respecto Iranzo (2002) sostiene que: “La desconfianza en las capacidades locales, ha provocado que tradicionalmente no se impulsen desde niveles regionales y nacionales, mecanismos de consulta a cargo del gobierno local para definición de los planes de desarrollo, limitándose éste escasamente a solicitar listados de necesidades que rara vez son incorporados para ser atendidos de manera coordinada entre los distintos niveles de gobierno.” Esto demuestra que la ausencia de mecanismos desde las instancias gubernamentales es paralela a la ausencia de bloques de ciudadanos o bloques sociales que impulsen propuestas reivindicativas o políticas, que sean lo suficientemente amplias como para articularse con las necesidades de los diferentes sectores de la sociedad y en especial con los sectores más desposeídos de la localidad. A propósito de estos sectores es importante señalar que generalmente carecen de las herramientas necesarias para acceder a los espacios de toma de decisiones y participación y cuando acuden a ellos, se limitan a tratar de buscar ayuda para resolver problemas inmediatos y de carácter individual. Estas condiciones se convierten en obstáculos para entrar en los espacios de negociación con las entidades gubernamentales y con otros sectores de la sociedad, elevándose así, los niveles de exclusión de extensos sectores de la población, sectores que durante largo tiempo han permanecido a la expectativa ante la deuda pendiente que el Estado Benefactor, había ofrecido como mejores condiciones de vida.

Hay que tomar en cuenta que la dinámica a nivel mundial ha conducido a este Estado providencia a una crisis que evidentemente ejerce su impacto en los espacios de interrelación entre los ciudadanos y de éstos con las instituciones gubernamentales. Los nuevos esquemas, bajo los cuales se mueven las diferentes organizaciones de la sociedad, deben entonces plantearse “la búsqueda de una nueva articulación entre el Estado y la sociedad” (Arocena,1995), pero aunado a ello se requiere también la búsqueda del diseño de nuevos acuerdos sobre situaciones colectivas que procuren el bienestar de la sociedad en su conjunto.

A este respecto, cabe señalar que los cambios que se han originado por la dinámica misma de la sociedad, también afecta el mapa político/institucional y ello conduce a modificaciones profundas en los intereses de las colectividades nacionales, regionales y locales.

Putnam (1993) señala que los cambios que han tenido lugar desde mediados de los años noventa a nivel mundial han alterado de alguna manera el equilibrio de poder e interés, por lo que cabe preguntarse ¿es a partir de estos desequilibrios que el desarrollo de lo local pudiera avanzar como una institución viva, capaz de crecer en un querer común, conducente a una autonomía local? O ¿será posible convertir los desequilibrios entre factores de poder e intereses, en la base sólida necesaria para la construcción de un desarrollo local? Un desarrollo local que garantice la ampliación de las oportunidades, aumente la confianza en las capacidades de todos los miembros de la colectividad y sobre todo que ayude a establecer el compromiso de ampliar los espacios de participación, así como promover acciones para potenciar el involucramiento de los ciudadanos en la planificación, seguimiento y evaluación de la gestión pública.

La práctica participativa y los nuevos escenarios políticos Indudablemente que la participación es uno de los pilares fundamentales del desarrollo, pues las actividades que definen la participación, son los mecanismos que articulan las relaciones entre los individuos y las instituciones. Ylas instituciones realmente funcionan cuando los ciudadanos asumen que la participación es además de un derecho, un principio que debe permanecer constante dentro del sistema social, pues es así que realmente pudiera pensarse en su función de base sólida de la democracia, cualquiera sea la perspectiva de ésta (representativa o participativa); en tanto que son las actividades participativas garantes de la retroalimentación, condición necesaria en un Estado Democrático, que se nutre de los aportes realizados por los ciudadanos y las organizaciones a las cuales se adscriben .

A manera de resumen, se pudiera decir que la importancia de la participación en la vida de las colectividades viene dada porque: En una primera instancia el desempeño de las instituciones se evalúa por la transparencia con que se establecen los acuerdos entre los gobernantes y los ciudadanos y/o las colectividades.

Es fundamental que se mantenga un grado de injerencia elevado y constante de los ciudadanos y las organizaciones en la resolución de los problemas comunes.

La capacidad que desarrollen los diferentes actores para contraer compromisos confiables, realizables y oportunos, es decir poner en funcionamiento una verdadera acción colectiva en beneficio de todos.

La participación comience a percibirse como un conjunto de actividades realizadas por los ciudadanos, pero también por las organizaciones, las instituciones nacionales, regionales y locales en espacios de interrelación cuya definición debe ser lo suficientemente abierta, democrática y flexible, para que concurran tanto los intereses individuales como los colectivos.

En este orden de ideas es importante anotar lo que para Putnam es una comunidad cívica: es donde los miembros que la integran tienen igualdad de derechos y deberes, procuran establecer relaciones horizontales de reciprocidad y cooperación, sus integrantes se empeñan en fomentar la confianza mutua que permita superar el oportunismo que pueda atentar contra el sentido de solidaridad y compromiso, cuya consecuencia inmediata es la deserción de los individuos de la acción colectiva y por lo tanto la deshabilitación de los principios que norman el desarrollo humano.

Desarrollo humano que contribuya a una ciudadanía consciente de sus capacidades para intervenir en los asuntos públicos, en la construcción de espacios de interrelación; consciente además de sus plenos derechos en el ámbito político, jurídico y socioeconómico.

Solo así, potenciando las actividades conscientes, la solidaridad y la integralidad, podemos pensar en un verdadero Desarrollo Latinoamericano.

Bibliografía

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Putnam, Robert. (1993). Para hacer que la Democracia Funcione. Editorial Galac. Caracas.