PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO REGIONAL Y LOCAL EN VENEZUELA

PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO REGIONAL Y LOCAL EN VENEZUELA

Alexis Guerra

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La dimensión financiera del desarrollo regional y local

Beatríz Ponte de Moreno
Lic. en Administración. (UCLA).
Magíster en Economía, Indiana University (USA).
Profesora Titular.
Candidata del Doctorado en Estudios del Desarrollo. CENDES. UCV. UCLA.
bmoreno@ucla.edu.ve.

 

En términos del uso o aplicación de los fondos, las estrategias y los instrumentos utilizados van perfilando en cierto sentido la visión que se asume sobre el desarrollo. Se pudiera citar por ejemplo, que desde la perspectiva de la Transformación Productiva con Equidad, la atención se centra en la aplicación de fondos para la inversión real (productiva) en general, así como para impulsar los cambios necesarios en el fortalecimiento de la competitividad, sin descuidar el aspecto social del desarrollo (gasto social).

El Desarrollo Sustentable hace hincapié por su parte, en la utilización de los recursos financieros para la preservación del medio ambiente (capital natural); en cambio, dentro de la concepción del Desarrollo Humano se consideraría más bien el gasto social como el elemento clave y dinamizador del proceso; alternativamente, el Desarrollo Regional coloca el acento en la aplicación de los flujos financieros provenientes de la descentralización (Las transferencias intergubernamentales y los recursos fiscales) y en los que pueda aportar la banca regional o nacional para acometer los planes y proyectos de desarrollo local. Cualquier estimación que se formule, lo más importante es recalcar que sin la debida transferencia neta de recursos financieros a un territorio, resultaría por demás difícil emprender la senda del desarrollo. Veamos seguidamente, en forma general, como se evidencia la dimensión financiera dentro de los enfoques alternativos más modernos sobre el desarrollo, seleccionados en el presente ensayo.

Desde el enfoque territorial, se puede afirmar que el capital financiero se traduce en el primer eslabón a ser considerado dentro de cualquier estrategia de desarrollo, vinculándolo a tres estrategias fundamentales: la producción real, la equidad (justicia social) y la conservación del medio ambiente; así se plantea en la propuesta: Transformación Productiva con Equidad, TPE, (CEPAL. 1990) la cual toma partido, a los efectos de superación de las deficiencias estructurales que presentan las economías atrasadas, no sólo por el tipo de financiamiento, sino por su magnitud; de allí que se pronuncie por la necesidad de estimular la creación de fondos bilaterales y multilaterales de inversión, acompañada por el desarrollo de los mercados de capitales internos y el acceso a condiciones favorables de financiamiento externo; de igual modo aboga por la rentabilidad de los proyectos de inversión, así como por la diversificación de las fórmulas de financiamiento que limiten el riesgo crediticio de las instituciones de desarrollo. Se resalta al mismo tiempo, la participación de los fondos de desarrollo y de la banca regional como factores de captación de los recursos financieros que ofrece el mercado, a mediano y largo plazo, que a la vez se consideran complementarios a los provenientes del sector público.

En este sentido la sustentabilidad ambiental del proceso de desarrollo (desarrollo ecológico) se entrelaza dentro del TPE, como una condición sine qua non y está al mismo tiempo, vinculada estrechamente al ámbito financiero e institucional en tanto se establece claramente: … “En el diseño de las políticas financieras para apoyar la sustentabilidad se ha de tener presente la necesidad de crear instituciones que regulen las estructuras de propiedad de los recursos naturales” (p.121). A la par, son considerados los daños ecológicos causados por la producción y para atenderlos, se propone una reglamentación específica que incorpore tales costos a las estructuras productivas de la economía.

En el plano internacional la propuesta cepalina para la transformación alude de igual modo, a esa sustentabilidad del desarrollo en los países atrasados, vinculándola a la cooperación internacional, sobre la base de los acuerdos tomados en la Resolución 44/ 228 del 22 de Diciembre de 1989 (CEPAL: 1990) en la Asamblea General de la ONU sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. En consecuencia, se plantea la necesidad de adoptar desde la región latinoamericana y caribeña, determinados criterios, entre los cuales destacan los flujos financieros, relacionándolos, o bien con las compensaciones a que tienen derecho quienes se ven perjudicados por el deterioro ambiental provocado por otros; o en su defecto, los referidos al financiamiento directo de las actividades tendientes a incorporar la variable ambiental dentro del proceso productivo.

La perspectiva humana del desarrollo (Desarrollo Humano) por su parte, incorpora la dimensión financiera del proceso, en términos generales, vinculada como se dijo, al gasto social, indispensable para atender las necesidades básicas de la población.

Kliksberg (2002), por ejemplo, le concede a dicho gasto– que deberá ser aplicado para enfrentar los agudos déficit existentes en materia nutricional, de salud básica, educación elemental, instalaciones sanitarias y otras áreas vitales una importancia vital y cuestiona la visión que se ha tenido con relación al efecto derrame, tan proclamado por los mentores de los programas de ajuste estructural y del crecimiento económico, como fórmulas mágicas para acceder al desarrollo; rescata al mismo tiempo, la significación de unas políticas sociales activas y eficientes en el logro de la equidad.

El autor define lo que en su criterio ha tratado de opacar la política social, en términos de mitos, definiendo cuatro de ellos, los cuales deberán ser superados para poder entender la trascendencia de dicha política, dentro de una estrategia de desarrollo.

El primero de estos mitos está referido a la percepción que se tiene en cuanto a que los recursos destinados a la atención social, en la generalidad de los casos, representa una inútil distracción presupuestaria. De allí la necesidad de reorientarlos hacia actividades más productivas. Se olvida en este caso la naturaleza que ostenta el gasto social en sus tres principales vertientes: educación, salud y vivienda, como componentes del gasto de inversión inversión social, en todo caso, reproducible en el largo plazo-yno, del gasto corriente.

Derivado de lo anterior, un segundo mito se construye alrededor del cortoplacismo del gasto social, pretendiéndose ver sus resultados de forma inmediata. El autor refiere como ejemplo, el gasto sistemático en educación efectuado por países como: Suecia, Noruega, Dinamarca, Japón, Corea e Israel cuyos resultados se pusieron de manifiesto en el mediano y largo plazo, estando hoy a la cabeza en las competencias educativas mundiales. El tercer mito lo asocia a una suerte de fatalismo estructural del gasto social, cuando se le considera ineficiente congénitamente (p.88) en cuanto a su gerencia y su escasa productividad. Esta apreciación, añadimos, estaría ciertamente vinculada a la tradicional concepción de ineficiencia que se le atribuye a la Administración Pública, en general. Finalmente, el cuarto mito lo refiere a la superfluidad de los programas sociales (p. 89) en tanto que, a la hora de efectuar recortes presupuestarios por parte del gobierno, las partidas correspondientes a la atención social son generalmente las que en primera instancia, se ven afectadas.

Amartya Sen (1999) por su parte, nos presenta una perspectiva de análisis alrededor de la dimensión humana del desarrollo centrando su atención en una posición intermedia (diríamos de complementariedad), entre el Mercado y el Estado, en tanto sectores interactuantes en la asignación de los recursos necesarios para proveer y expandir dentro de la sociedad, lo que él denomina “las oportunidades sociales”. Conjuga al Mercado y al Estado dentro de la dinámica del desarrollo, con el afianzamiento de esas oportunidades que las considera, de naturaleza pública (el estudio, la recreación, la seguridad social, la vivienda, la protección ciudadana), con lo cual se logra, en su criterio, una perspectiva de análisis mucho más amplia; reconociendo sí, que buena parte de esas oportunidades sociales se equiparan con los denominados “bienes públicos” los cuales, siendo los que más contribuyen con las capacidades humanas, difícilmente su dotación puede ser asumida de manera eficiente por el mercado; se hace necesario, en consecuencia, complementar los mecanismos del mercado con otras actividades institucionales, propias del Estado.

Otro aspecto interesante de su análisis es la postura que asume con relación a la relativa o poca importancia que concede a una “renta baja”, como condicionante del bienestar humano; más aún, si se le compara con la privación de las capacidades básicas de la persona. Para el autor, la renta (ingreso) sólo resulta importante desde un punto de vista instrumental y su valor derivado depende de múltiples circunstancias sociales y económicas. Las capacidades básicas del individuo, por el contrario (estado de salud, preparación, habilidades y disposiciones, entre otras), definen las opciones que tiene cada quien y determinan, más que la renta, las posibilidades de alcanzar un mayor nivel de satisfacción de sus necesidades básicas.

A partir de esas reflexiones, Sen considera que la ayuda pública (financiamiento social) debería en todo caso estar en función de la carencia de capacidades y no, de la falta de renta; de ahí la importancia que cobra la cuestión del cómo distribuir ese tipo de ayuda.

El desarrollo regional y el financiamiento: La dimensión financiera se vincula directamente con las potencialidades propias de cada espacio geográfico, la acción política del Estado y de los gobiernos locales, en el marco de la descentralización. En este sentido ha señalado Mautone (1997) que en el marco de la estructura político-institucional de las regiones, el Estado deberá asumir la firme decisión de tomar iniciativas orientadas a enfrentar las limitaciones y restricciones que presentan las regiones para acometer cualquier estrategia de desarrollo; entre otras vías, mediante la modificación y el fortalecimiento de las instituciones, en función del proyecto estratégico de desarrollo nacional. Bajo esta concepción se plantea que, tanto la intervención como la participación estatal a través de la política fiscal y la inversión pública respectivamente, en materia de desarrollo económico y social de esos espacios, deberían estar orientadas en términos generales, hacia la protección, el estímulo y el fortalecimiento de las iniciativas empresariales, del medio ambiente y la atención social, así como de la institucionalidad regional y local, en el marco de un bien concebido proceso de descentralización.

En ese mismo sentido coincidimos con Arocena (1995: 19) cuando señala que: “Existe una conexión importante entre la problemática de naturaleza institucional sobre la descentralización y la que se sitúa en el campo socioeconómico sobre el desarrollo regional y local”. De esa forma, el autor sostiene que los temas relacionados con las reformas político-administrativas de los Estados nacionales y las posibilidades de desarrollo territorial y local están íntimamente interrelacionados; de allí que deberán ser tratados en forma articulada.

Otra vertiente del fortalecimiento institucional delas localidades que ha de brindar el Estado en el marco de los procesos de descentralización, radica en las fuentes de financiamiento. En este sentido, se debe hacer un esfuerzo por profundizar el análisis alrededor de las fortalezas institucionales de carácter estatal que en el campo financiero poseen las regiones, de tal modo que desde una perspectiva regional-local, se pueda avanzar en lo que pudiera considerarse una definición de las amenazas y fortalezas que representan esos condicionantes para el desarrollo de los espacios locales, sin menoscabo, claro está, de otras fuentes de recursos privados, nacionales e internacionales. De allí que se revalora la relación Estado-región y la participación de los gobiernos locales en el ámbito fiscal y financiero, cuyas acciones resultan indispensables para atenuar las llamadas “fallas del mercado” que no logran ser resueltas por la lógica del capital; por ejemplo, las derivadas de la existencia de monopolios, externalidades negativas, información asimétrica o simplemente, la necesidad de acceder a algunos bienes y servicios públicos; sobre todo, los de perfil popular, dirigidos a atender las necesidades de amplios sectores de la población, marginados del sistema dominante.

Esto último representa a nuestro entender, un campo de estudio tantas veces mencionado pero quizás, escasamente analizado a profundidad; sobre todo en lo que respecta al papel que han jugado las instituciones y organizaciones públicas vinculadas al desarrollo de la pequeña y mediana empresa, así como a los microempresarios, las cooperativas y tantas otras formas de organización de la producción que operan en los espacios locales, principalmente de los países atrasados.

En ese sentido, en la esfera gubernamental resulta indispensable el diseño claro de escenarios, estrategias, objetivos, políticas de financiamiento y metas para avanzar hacia una imagen objetivo de mediano y largo plazo en el marco de un proyecto estratégico de desarrollo regional y local; de igual modo se hará necesaria la definición de atribuciones, responsabilidades y la rendición de cuentas (contraloría social), así como la determinación de los niveles de ingresos y de gastos públicos mediante una política fiscal eficiente que viabilice la programación y ejecución de los proyectos.

La capacidad del sector público para el financiamiento del desarrollo socioeconómico de los diferentes espacios geográficos de igual manera se ve afectada con los procesos globalizadores; entre otras razones, por los condicionantes a que están sometidos los créditos externos de ayuda al desarrollo, la volatilidad que asumen los capitales por las nuevas tecnologías de la información y el impacto que causan en el perfil financiero nacional esas nuevas tendencias mundiales. En consecuencia, las corrientes explicativas más modernas alrededor de los factores interactuantes dentro de los procesos de desarrollo regional-local, si bien es cierto conceden prevalencia a las potencialidades de cada espacio geográfico, (condicionantes endógenos), reconocen asimismo la influencia que ejercen las fuerzas globalizadoras que emergen en el contexto internacional. Entre estas últimas, la dimensión financiera (aún cuando aparece escasamente señalada en la bibliografía revisada sobre desarrollo local), a nuestro entender representa para dicho proceso, una condicionante de primer orden si se acepta como premisa que la capacidad para acometer cualquier proyecto de inversión se ve obstaculizada por el inevitable intervalo temporal transcurrido entre el momento de tomar la decisión de invertir y el momento en el cual se pueden hacer efectivos los desembolsos. Es decir, que la capacidad que tienen los agentes económicos locales y regionales para acometer cualquier proyecto productivo dependerá en gran medida de la disponibilidad de financiamiento y de la posibilidad de acceder a él de manera oportuna; trátese de grandes empresas o de pequeños establecimientos que dependan del microcrédito.

Obviamente, esas facilidades estarán a su vez supeditadas por el lado de la oferta, a otros factores tales como: la capacidad de ahorro empresarial y de la población en general, el perfil financiero de la localidad, sus fortalezas, las facilidades de acceso a las líneas de crédito provenientes tanto de fuentes nacionales como extranjeras, así como de las políticas públicas de financiamiento al desarrollo regional y local. Por el lado de la demanda, se considerarían entre otras potencialidades, la vocación emprendedora de la localidad, así como los programas y proyectos de desarrollo públicos y privados; todo ello en el marco de las políticas públicas que en el ámbito fiscal, monetario, cambiario y de inversión formulen las autoridades competentes. Este último aspecto representa a lo interno, quizás el más decisivo para el desarrollo regional, habida cuenta del alto grado de dependencia que presentan las diversas localidades o regiones de los fondos públicos para acometer proyectos de desarrollo.

Bibliografía

Arocena, José. (1995). El Desarrollo Local. Un desafío contemporáneo. Editorial. Nueva Sociedad. Caracas.

Boisier, Sergio (2001). Sociedad del Conocimiento, Conocimiento Social y Gestión Territorial. Documento de Trabajo Nº 5. Sevilla.

Instituto de Desarrollo Regional. Santiago de Chile.

CEPAL. (1990). Transformación Productiva con Equidad. La tarea prioritaria de América Latina y el Caribe. Publicaciones de las Naciones Unidas. Santiago de Chile.

Kliksberg, Bernardo. (2002) Hacia una economía con rostro humano. Fondo de Cultura EconómicaOPSUUNERMBLUZ.

Maracaibo. Estado. Zulia.

Mautone, Andrés. (1997) Estrategia de desarrollo regional.

(Mimeo). Instituto de Desarrollo Regional. Argentina.

Sen, Amartya. (1999) Desarrollo y Libertad. Editorial Planeta.

Barcelona. España.

Vázquez Barquero, Antonio. (1999). Desarrollo, redes e innovación. Lecciones sobre desarrollo endógeno. Ediciones Pirámide. Madrid.