PLANIFICACI?N Y DESARROLLO REGIONAL Y LOCAL EN VENEZUELA

El Desarrollo Territorial y la Planificación

Alexis J. Guerra C.

En los diferentes enfoques analíticos sobre el desarrollo se resalta la necesidad de abordar la cuestión de la planificación, a partir de una visión de conjunto, de totalidad, como otra dimensión clave para la viabilidad de cualquier proyecto nacional, regional o local de desarrollo, en la que lo territorial debe incorporarse adecuadamente.

De entrada juzgamos conveniente subrayar el énfasis acerca del papel que se le ha asignado a la planificación en los diferentes enfoques y modelos de desarrollo propuestos, de tal suerte que no está en duda su pertinencia como instrumento del Estado para intervenir la región o el territorio. Obviamente, lo quese evidencia del análisis del proceso de desarrollo en América Latina, es el cuestionamiento que recibe como resultado de la crisis que gravita alrededor del Estado y de dichos modelos.

Vale reseñar que la idea de la planificación o “programación” como se le denominó en sus inicios, fue consustancial, como colofón lógico, al diagnóstico de problemas estructurales que se hizo en la periferia latinoamericana y, por consiguiente, responde a las exigencias del contexto histórico en cuanto a conferirle racionalidad al proyecto industrialista en curso y dotarlo, además, de la legitimidad necesaria como complemento al proyecto político de fortalecimiento del sistema democrático, en la órbita de las relaciones internacionales capitalistas. La institucionalización de la planificación y la creación del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES), bajo la tutela de la CEPAL, constituyen hitos de dicho proceso.

La preocupación sobre el papel de la planificación en el desarrollo ya estaba en el centro del debate, a finales de los años 70.

En el Seminario sobre Estilos de Desarrollo y Medio Ambiente en América Latina, organizado por la CEPAL y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, PNUMA, en Santiago de Chile, se abordó el tema de la búsqueda de estilos de desarrollo alternativos y el de la planificación inherente a ellos. Se reconoció que ésta puede servir de mecanismo para contribuir a la modificación y avance hacia estilos alternativos en la medida que contase con suficiente apoyo político y social; no obstante, se advirtió que los esquemas vigentes en ambos sectores (desarrollo y planificación) deberían someterse a una profunda revisión.

No obstante, al ubicar el tema más recientemente, se observa que en la generalidad de las elaboraciones que conforman el arsenal teórico del enfoque acerca del Desarrollo Humano, no aparecen referencias específicas ni explícitas en torno a la dimensión de la planificación, aunque del tratamiento que dan, por ejemplo, al Estado, a las libertades, a las políticas públicas y a la concertación deseada entre los actores sociales o como los denomina Sen (2002), “los agentes primarios del desarrollo (incluye por igual a ciudadanos y empresas comerciales, gobierno y también la oposición, los medios de comunicación, al igual que el mercado)”, subyace – tenemos la sospechaque dicha concertación y los fines que persigue, incorporan como una condición sine qua non, a la acción planificadora.

Sachs (2002:116-117) indica que la clave para reconciliar el crecimiento económico con el desarrollo social está en el ámbito de las políticas, en la habilidad de imprimirle al desarrollo la guía necesaria mediante la participación democrática en el diseño de un sistema de regulación de las esferas públicas y privadas de nuestras vidas. Se deben, según su criterio, abordar tres temas:

1. La armonización de las metas social, ambiental y económica.

2. La promoción de asociaciones entre los regentes del proceso de desarrollo: los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil, el mundo empresarial y un Estado reducido pero eficiente (la llamada economía negociada).

3. La articulación de los espacios de desarrollo, desde el local hasta el mundial, pasando por el regional y el nacional.

Aún cuando Sachs no lo señala, la interrogante de rigor es: ¿Cómo lograr la instrumentación de la tercera temática?, y, a nuestro modo de ver, la respuesta apunta a la planificación y todo cuanto a ello concierne en su relación con el desarrollo territorial.

En el marco del enfoque del desarrollo Transformación Productiva con Equidad, TFP, auspiciado por la CEPAL, lo que pudiéramos denominar la nueva agenda de la CEPAL, incorpora hoy por hoy, investigaciones y propuestas de políticas públicas en el ámbito del Desarrollo Territorial. Ello como resultado del balance económico y social que muestra América Latina y el Caribe durante la década de los 90. (ILPES/CEPAL/N.U. 2000), habida cuenta que por efectos de la apertura de las economías al mercado internacional, los mercados domésticos se transforman en puntos de inflexión de una cadena de flujos de capital, bienes y servicios cada vez más desarraigadas de sus bases territoriales. Se genera así, prosigue el citado organismo, un proceso de reestructuración espacial donde confluyen, sin solución de continuidad, las denominadas “zonas ganadoras” y “zonas perdedoras”, en función del grado de competitividad alcanzado a escala mundial. En este ámbito, la planificación y la gestión pública, a nivel subnacional, se revalorizan como herramientas para el desarrollo latinoamericano.

En la misma línea argumental que justifica la relevancia de la planificación, esta vez para el Desarrollo Territorial, Regional o Local, ubicamos las ideas de Cotorruelo Menta (2001:101-105), quien sostiene lo siguiente:

1. La indiscutible existencia de una estrecha interrelación entre los procesos de crecimiento económico y de desarrollo territorial, y entre la competitividad de las organizaciones empresariales (y de todas aquellas que actúan en alguna medida con criterios de mercado) y la de los territorios donde éstas se localizan.

2. El desarrollo local es una estrategia territorial competitiva basada en el aprovechamiento pleno del potencial de utilidad endógeno con la adecuada inserción de impulsos y recursos estratégicos exógenos.

3. La planificación y gestión estratégica constituyen herramientas idóneas y eficaces para establecer y conducir una estrategia de desarrollo local en función de alcanzar los objetivos básicos de un proceso de desarrollo competitivo y duradero: la eficiencia, la equidad y la preservación del equilibrio del medio ambiente.

Lira (2000), aparte de referirse a las maneras diferentes como en las últimas décadas (70, 80 y 90) se había percibido, conceptualizado y puesto en práctica la acción planificadora en América Latina, destaca que actualmente asistimos a un enfoque que combina aspectos normativos, estratégicos y situacionales. Se refiere, como uno de los fenómenos más complejos en su descripción e interpretación, a la reestructuración espacial de los países de América Latina y El Caribe; de allí que, añade, concurran en tal propósito, no solamente la geografía – la ciencia del espacio por excelencia – sino además, otras disciplinas entre las cuales se cuentan: el comercio internacional, las nuevas teorías del crecimiento, las ciencias ecológico-ambientales, la sociología y las ciencias de la información, sin obviar a la planificación regional y urbana, el desarrollo económico local y la gestión territorial, teniendo todas como escenario la globalización, la innovación científica y tecnológica y la irrupción de conflictos territoriales de todo orden.

De la evaluación de la planificación en el sector público, entre otras conclusiones, se tiene que buena parte de su fracaso y del agotamiento del modelo económico y político al cual correspondía, se debió a su escasa relación con los diversos sectores de la sociedad a la hora de la formulación de los planes nacionales, regionales y locales. No es de extrañar entonces que, reconociendo la tendencia mundial a la redemocratizaciónyalanecesidad de ampliar los mecanismos y espacios para la participación ciudadana se postulen y adopten nuevos criterios.

En cuanto a los propósitos de una Planificación Estratégica aplicada al Desarrollo Regional o Local, siguiendo a Vázquez-Barquero (1999:176), se registran los siguientes: a. Aumentar el nivel de vida en la ciudad, creando más y mejores oportunidades de empleo, mejorando la calidad de vida en el territorio y fomentando la integración social.

b. Impulsar las ventajas competitivas de las empresas a través de iniciativas que eleven y mejoren los recursos y promuevan el desenvolvimiento de las actividades productivas, como las relativas a la difusión de las innovaciones, el fortalecimiento de la capacidad productiva o la cualificación de los recursos humanos.

c. Garantizar a los inversionistas un entorno dinámico y confiable que les permita obtener la rentabilidad económica que persiguen, mediante iniciativas que fomenten las relaciones entre las empresas y las instituciones y la creación de redes.

d. Construir un entorno urbano atractivo para vivir e invertir, mediante una gestión urbana bien definida y eficiente, la mejora del patrimonio histórico cultural, la creación y mantenimiento de infraestructuras y equipamientos urbanos.

A tenor de lo que pudiera ser el contexto socio-histórico en curso y la relación a establecerse entre planificación, región, desarrollo y Estado en el sistema político-institucional por configurarse, algunas luces arroja Friedmann (1999: 4), a propósito del tipo de futuras ciudades mundiales que se tendrán. Valiéndose de la noción de gobernabilidad como proceso clave para explicar la interacción Estado-globalización económica, refiere que se estarían dando actualmente tres procesos que definen la reestructuración del Estado, a saber: 1) la transferencia de poder desde el centro, hacia arriba, en nuevas formaciones supranacionales, y hacia abajo, ahí donde se ha dado mayor autonomía a las autoridades locales, en especial en ciudades clave en la jerarquía mundial. En el ámbito de ciudadregional, existe ahora: 2) una búsqueda de nuevas configuraciones del Estado local para coordinar acciones regionalmente, a través de múltiples límites de gobiernos locales. Y, finalmente, 3) una creciente aceptación de que el Estado, básicamente a nivel local y regional es incapaz de llevar a cabo sus responsabilidades conferidas, mantenerse competitivo en los mercados mundiales, asegurar la paz local, preservar el medio ambiente para beneficio de las presentes y futuras generaciones, y proveer la necesaria infraestructura económica y social, salvo que trabaje mano a mano con el capital privado y especialmente el gran capital.

Aunado a ello –prosigue el referido autorse plantea la reorganización de la sociedad civil con la incorporación de nuevos actores en diferentes áreas, de tal modo que la nueva gobernabilidad pasa a ser una responsabilidad compartida, en sentido amplio, entre tres actores colectivos: Estado, capital y sociedad civil. De allí que, la nueva gobernabilidad es un proceso altamente politizado de negociación y mediación entre múltiples actores a los que, algunas veces, se refieren colectivamente bajo la denominación de stakeholders.

En la misma línea de elucidación que caracteriza las respuestas que formula alrededor de la incertidumbre y el futuro, predominantes en los tiempos actuales, el referido autor, (Ibid), alude a la planificación urbana-regional, desde un enfoque que integra generalmente tratados de manera aislada, pero ahora interrelacionadas, dimensiones tales como: lo económico, lo físico, lo socio-cultural y lo ambiental, en el espacio geográfico definido por las ciudadesregión.

La visión unidimensional de la planificación tradicional aún practicada en algunas ciudades, cede espacio a una visión multidimensional. Así, considera que: Según el autor, aplica a los agentes sociales interesados en algún progra1 3 ma o sector. En el contexto de los EEUU, incluye a parlamentarios, oficinas gubernamentales, planificadores, fuentes de financiamiento, organizaciones de consumidores, funcionarios electos, etc.

• La planificación económica abarca la escala más amplia o regional y, además, comprende la diplomacia de la ciudad, esto es, sus relaciones con el resto del territorio, en la forma de redes Inter.-ciudades. Las ciudades mundiales progresivamente actúan como cuasi ciudades-estados.

• La planificación física incluye el transporte, el uso del suelo y la planificación heredada. Al igual que el diseño urbano, es tanto a escala regional como ciudades de pequeños espacios.

• La planificación socio-cultural tiene que ver con la sustentabilidad social y, por consiguiente, problemas en todas las escalas importantes, incluyendo: nuevas migraciones, aspectos multiculturales, problemas de jóvenes, ciudadanos de la tercera edad y mujeres. Por esta vía, propicia la participación de la sociedad civil en los procesos de gobernabilidad de las ciudades-regiones.

• La planificación ambiental constituye un reto doble. Primero, en lo regional, referido a dotación de agua, contaminación de agua y aire, manejo de desechos sólidos, organización de espacios abiertos, protección de sitios de gran riqueza natural (ciénagas). Segundo, un reto a escala intermedia y microescala, representado por la enseñanza de una conciencia ambiental y una conducta inspirada en valores ecologistas, con responsabilidad por el hábito de reciclar, por la conservación del agua y de la energía, y un estilo de vida saludable desde la infancia hasta la vejez. (Ibid) Gutiérrez Ch. (1999), también analiza la planificación estratégica en las ciudades, en tanto complemento de la planificación urbana tradicional en cuanto modo de rearticular el desarrollo de la ciudad con el proceso productivo que se despliega en el nuevo reordenamiento territorial y social, contando para ello con la participación, la negociación, el consenso y el compromiso delos distintos actores de la colectividad. Sostiene que es factible lograr un alto grado de certidumbre para el proceso de planificación de la ciudad si éste incorpora una visión estratégica de desarrollo urbano mediante la cooperación intergubernamental y la participación comunitaria como ejes de viabilización de programas y proyectos; a la par de un modelo asociativo entre los ciudadanos y sus autoridades.

En: “Planificando bajo presión: El enfoque estratégico”, la experiencia reseñada por Friend y Hickling. (2002), alude a investigaciones que se iniciaron (entre 1963 y 1967) en el Concejo Municipal de Conventry, una de las mayores ciudades inglesas, a partir de un acuerdo o concertación que permitió constituirse en sede de un proyecto de largo alcance relacionado con el proceso de construcción de políticas y de planificación en gobiernos locales, asimilado a un microcosmo dentro de la globalidad del gobierno.

Esa experiencia, enriquecida con otras similares que se generaron a posteriori tanto en el ámbito del gobierno local como en otros sectores de la administración pública, en la industria y en el comercio, en organizaciones voluntarias, etc., representa un aval importante para el esfuerzo planificador y los enfoques que intentan dotarlo de la dosis de viabilidad necesaria para justificar su pertinencia y validez dentro de la estrategia de desarrollo en la cual se inserta.

Todas estas referencias, además de los elementos comunes que se han resaltado, permiten apreciar la exigencia requerida para darle a la planificación el papel que pudiera cumplir en vista de la complejidad de los procesos territoriales considerados. Tanto por lo que supone la formación necesaria para hacerlos posibles como por la colocación del tema dentro de la institucionalidad y sus relaciones, instituciones como la universidad pueden ser factores decisivos en un tratamiento a la altura de estas exigencias. Pero además, la universidad, dentro del respeto que puede conseguir por su contribución al desarrollo profesional y la imagen que cultiva como campo para el encuentro y la reflexión, puede jugar un papel clave en la convocatoria para la determinación de los objetivos regionales y locales, así como para unir voluntades en términos de una visión compartida como facilitadora del desarrollo regional y local.

Bibliografía

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(Editores).Transformaciones globales, instituciones y políticas de desarrollo local. Ediciones Homo Sapiens. Rosario, Argentina.

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Gutiérrez Ch., Juan J. (1999). Planificación Estratégica en Ciudades. En: CIUDADES. Planeación urbana y metropolitana.

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Lira, Luís. (2000)¿De la planificación regional a la gestión territorial? En: Modernización de las Gobernaciones en Venezuela. Logros y Tendencias. Edición Gobernación del Estado Zulia. G Local. ILDIS. PNUD. CDB Publicaciones.

Sachs, Ignacy. (2002). La preeminencia de lo social: la reducción del abismo entre el discurso ético y las duras prácticas del crecimiento regido por el mercado. En: Ética y Desarrollo. La relación marginada. Bernardo Kliksberg. (Comp.). Editorial El Ateneo.

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Sen, Amartya. (2002). Etica y Desarrollo. La relación marginada.

Bernardo Kliksberg. (Comp.) Editorial El Ateneo. Buenos Aires.

Vázquez Barquero, Antonio. (1999). Desarrollo, redes e innovación. Lecciones sobre desarrollo endógeno. Ediciones Pirámide. Madrid.