PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO REGIONAL Y LOCAL EN VENEZUELA

PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO REGIONAL Y LOCAL EN VENEZUELA

Alexis Guerra

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Aspectos económicos del desarrollo regional y local. El aporte de la agricultura

Edwing Salazar

El concepto de desarrollo ha sido confundido tradicionalmente con los de progreso, riqueza o crecimiento. Buscando las causas de “la teoría ortodoxa sobre el crecimiento económico”, la cual se ha elaborado pensando en los países industrializados o sobre la base de las Riquezas de las Naciones, se observa una larga lista de recursos y circunstancias necesarias para el desarrollo económico que provoca el surgimiento de serias dudas sobre la posibilidad de que llegue a realizarse realmente cualquier desarrollo económico, lo cual conduce a reflexionar sobre ¿Cómo se entiende que un país “estancado” pueda tener, simultáneamente, tantos recursos disponibles? El error radica en la forma en que se extendió dicho pensamiento económico sobre los países no desarrollados, llevando a cabo toda una serie de aplicaciones prácticas de esas teorías, con objeto de hallar las combinaciones óptimas de recursos y factores de producción necesarios para alcanzar un mayor crecimiento económico.

El paso del tiempo y la fuerza de los hechos han permitido realizar una separación entre los conceptos de desarrollo y crecimiento, que durante largo tiempo se han considerado como idénticos, sin embargo, al momento de distinguir entre los distintos ni31 veles de desarrollo en que se encuentra una nación, se aplican una serie de términos en los que no están de acuerdo algunos autores, por lo que cada vez menos hablan de países subdesarrollados como situación previa a la de desarrollo.

Otros autores prefieren el término de países en vías de desarrollo. Los pitagóricos nos hablan de países del tercer y cuarto mundo, sin establecer claramente cuáles son los primeros y los segundos mundos, ni saber con certeza que existieron. Los amantes de la geografía distinguen entre el NorteyelSur, de forma que un factor todavía no revelado asocia a la riquezayalaprosperidad con el grado de latitud, por otra parte, se habla de países pioneros y países atrasados, marcando de esta forma la llegada tardía de algunos países a la concepción y prosecución del desarrollo. Otros prefieren hablar de países ricos y países pobres, aceptando que la renta es la única variable que marca la medida y evolución del desarrollo. Además, si somos estrictos en la utilización de los términos, la pobreza hace referencia a la ausencia de un conjunto de necesidades básicas para el sustento y la vida, lo cual confiere cierto carácter social a la expresión.

En realidad, la utilización de los distintos términos descritos, si bien unos son más acertados que otros, está tan extendido y son de uso tan frecuente que se utilizan para determinadas situaciones, tratando de suavizar o esconder ciertos problemas. Lo que supone que un país al estar ubicado geográficamente en el cono sur, se le conferiría cierto nivel de atraso, lo cual lo condenaría avivir en tal situación por siempre.

En un sentido tradicional, se define al crecimiento como aquella capacidad que tiene una nación para alcanzar un incremento sostenido de su PIB ó PNB, lo cual no explica la distribución de la renta, pero si representa la demanda real que puede realizar un individuo medio de un país. De esta forma, el desarrollo viene marcado por la evolución del crecimiento del PIB y del factor demográfico. Por tanto, ante un aumento del PIB per cápita, lo puede generar tanto el descenso de la tasa de crecimiento de la población o un aumento en la tasa del PIB. Durante los primeros años de la preocupación internacional por el desarrollo, sus proponentes daban por supuesto casi universalmente que su elemento central consistía en elevar la producción por habitante, principalmente por la industrialización (omitiendo la importancia de otros factores), de esta forma, el logro del desarrollo económico sería alcanzado al maximizar la tasa de inversión y un mayor nivel de industrialización .

Sin embargo, esto no deja de ser una simple ilusión frente a la realidad, la renta por ser un medio, se puede emplear en salud, educación o vivienda, pero puede que esto no suceda de este modo.

La existencia de una tasa elevada del PIB y PNB per cápita no siempre viene acompañada de mejores niveles de vida. RosensteinRodan afirma que los factores llamados no económicos representan la diferencia entre lo necesario y lo suficiente.

Schumpeter en 1911, estableció las premisas teóricas que permitirían la utilización de ambos conceptos, la consideración como componentes de un mismo proceso los enmarca como tendencias cualitativas diferentes en el proceso evolutivo del sistema capitalista, entendido éste como proceso histórico.

A partir de este análisis, Carmagnani , considera que se producirá crecimiento cuando en una economía se observan movimientos que no muestran diferencias cualitativas significativas respecto a la situación anterior, sin embargo, se observará desarrollo cuando en estos movimientos se registren diferencias cualitativas significativas respecto al estado anterior. La cuestión radica en que a pesar de haber tenido un crecimiento sostenido, el nivel de vida de la población ha permanecido muy bajo, inalterado e incluso inferior con respecto al momento inicial. La renta tiene, por tanto, una serie de insuficiencias observables para ser considerada la única medida del desarrollo.

Esto nos lleva a repensar en el concepto, ya que se debe concebir al desarrollo como un proceso multidimensional compuesto por grandes transformaciones de las estructuras sociales, de las aptitudes individuales y de las instituciones, así como de la aceleración del crecimiento económico, la reducción de las desigualdades y la erradicación de la pobreza .

Por su parte, el Banco Mundial se refiere a los cambios que se han de dar en los poderes públicos, para mejorar los niveles de vida, el primero consiste en poner en marcha aquello que los pobres tienen en mayor abundancia, a saber, su fuerza de trabajo…(…) y el segundo consiste en asegurar a los pobres un mínimo deservicios sociales, incluidos los servicios y redes asistenciales de salud, planificación familiar, nutrición y la educación básica primaria. El proceso de desarrollo debería crear al menos un entorno favorable capaz de dar a los individuos y a las colectividades posibilidades reales de potenciar una vida productiva conforme a sus necesidades e intereses . Las metas de todo programa de desarrollo deben consistir en incrementar las oportunidades que se ofrecen a los individuos, aceptando el crecimiento como eje impulsor del desarrollo humano, sumado a otros grandes objetivos como la reducción de la pobreza, el acceso a los servicios básicos y la elevación del nivel educativo .

Ahora, y de acuerdo a toda esta revisión, el desarrollo local no dispondría de un cuerpo teórico propio o autónomo en las “teorías del desarrollo”. Por el contrario, existen diversas teorías del desarrollo que tienen diferentes implicancias en su forma de ver lo local.

En ese sentido, el desarrollo local debe considerar y ser considerado en relación a los contextos en los que se maneja, fundamentalmente los ámbitos regionales y nacionales, pero sin llegar a perder la perspectiva de globalidad.

En los últimos años los procesos de globalización de la economía, la política y la cultura han tenido una incidencia en los territorios y sociedades locales. Como consecuencia de ello, aumentan los factores a tener en cuenta para el desarrollo de los territorios y crece la incertidumbre acerca de su futuro económico.

Bervejillo señala que “las transformaciones actuales pueden ser analizadas como una simultaneidad de aspectos que llevan a una desterritorialización y reterritorialización, reconociendo que los sistemas globales determinan desplazamientos en algunos territorios…., pero a su vez, se confirma la territorialidad, en un sentido fuerte, como factor decisivo para el desarrollo de países y regiones. Los territorios aparecen, en algún momento cuestionados y reafirmados, como ámbitos y sujetos del desarrollo”.

Sin embargo, estas condicionantes globales no afectan de la misma manera a los territorios. Los que han alcanzado cierto nivel de desarrollo y cuentan con una masa crítica de capacidades estratégicas estarán en mejores condiciones de utilizar las oportunidades para su beneficio.

Esta óptica implica una lectura compleja, sistémica, la cual permita articular las restricciones y potencialidades de cada región con las determinantes globales. Estas tendrán un impacto diferencial en función de las capacidades endógenas para insertarse competitivamente en un escenario globalizado y para generar adecuados niveles de integración de sus ciudadanos o, por el contrario, incrementar los niveles de fragmentación social y exclusión.

El desarrollo local aparece como una nueva forma de actuar desde lo local en este nuevo contexto de globalización. El desafío para las sociedades locales está planteado en términos de insertarse en lo global de manera competitiva, capitalizando al máximo posible sus capacidades, es una nueva manera de comprender y construir un país. Por una parte, se hace visible el territorio completo, todas sus regiones, municipios y comunidades, no sólo como “problemas” o como “fuentes de diversas demandas”, sino también y principalmente como sujetos y generadores de desarrollo. Se hace necesario entonces romper con los enfoques que ven al desarrollo local como parte de la reforma del estado, o asociado a procesos de descentralización que, en definitiva, promueven el empobrecimiento de lo nacional y también de lo local. No entendemos el desarrollo local como compensación ante un “mal desarrollo” nacional, sino como una nueva forma de articular el desarrollo.

Esto significa que el desarrollo local es un proceso orientado a promover la cooperación entre actores públicos, de diferentes niveles institucionales, con el sector privado, para que éste sea visible.

Para un adecuado estudio de las realidades locales, se debe considerar, metodológicamente, establecer matrices de análisis que permitan cruzar los distintos diagnósticos estratégicos con las potencialidades y recursos naturales disponibles, en ese sentido, el desarrollo local se transforma en un proceso más socio-político que económico en sentido estricto. Los desafíos son las formas de articulación entre actores y el capital social. En términos más generales : es un proceso de concertación entre los agentes –sectores y 41 fuerzas– que interactúan en un territorio determinado, para impulsar, con la participación permanente, creadora y responsable de cada ciudadano, un proyecto común de desarrollo, que implica la generación del crecimiento económico, equidad, cambio social y cultural, sustentabilidad ecológica, enfoque de género, calidad y equilibrio espacial y territorial, con el fin de elevar la calidad de vida de cada familia que vive en ese territorio.

Esto implica una visión de mediano y largo plazo, con acciones al corto plazo, que permitan el avance de manera gradual hacia la concertación de los agentes locales con agentes regionales y nacionales, y la construcción de un nuevo Estado democrático y descentralizado. Al reconocer que la realidad es diversa en cada región, se recupera el valor de las particularidades, potencialidades e identidades territoriales. El desarrollo local se transforma en un instrumento necesario para la gestión del desarrollo nacional.

Los procesos de desarrollo local, y las experiencias de gobernabilidad, se dan sobre territorios determinados. Lo local no está nunca definido a priori, sino que es, básicamente, una construcción social. Así, cuando se habla de desarrollo de un territorio, se lo concibe en relación a cuatro dimensiones básicas (Gallicchio, op.cit.): • Económica: vinculada a la creación, acumulación y distribución de riqueza.

• Social y cultural: referida a la calidad de vida, a la equidad y a la integración social.

• Ambiental: referida a los recursos naturalesyala sustentabilidad de los modelos adoptados en el mediano y largo plazo.

• Política: vinculada a la gobernabilidad del territorioyala definición de un proyecto colectivo específico, autónomo y sustentado en los propios actores locales.

Por ello, el desarrollo en general y el desarrollo local en particular reconocen diferentes dimensiones, los gobiernos también lo deben hacer. Las cuatro dimensiones anteriormente descritas, deben ser referencias insoslayables de cualquier proyecto de gobernabilidad local.

A pesar de estos señalamientos incuestionables, hay quienes sostienen el carácter determinante de lo global sobre lo local y los procesos de “desterritorializacion”. En esta óptica, lo local es subordinado a las dinámicas globales. Otras posturas expresan lo local como alternativa a los “males” de la globalización. Lo local es visto así como la única alternativa frente a un análisis de la globalización que muestra exclusión, pobreza e injusticia. El desarrollo local es visto como una política compensatoria, como una respuesta a las dinámicas globales. En esta propuesta lo local adquiere sentido, pero en un marco en el cual no tiene un propósito distinto a la articulación compleja de la sociedad contemporánea.

En este punto, lo local y lo global parecen aspectos difíciles de comprender, ya que en el fondo buscan articular categorías que aparecen como incompatibles. Sin embargo, son procesos que se vienen encadenando paralelamente a los procesos de reforma del Estado en América Latina.

El desarrollo local consiste en crecer desde un punto de vista endógeno, y también obtener recursos externos, exógenos (inversiones, recursos humanos, recursos económicos), así como mejorar la capacidad de control del excedente que se genera en el nivel local. El desafío nos impulsa a optimizar la utilización de los recursos que están y quedan en el ámbito territorial, promoviendo los procesos endogeneizantes en la región.

Finalmente, hay que decir que uno de los objetivos del desarrollo local es generar riqueza en un territorio. Los instrumentos para esto son, por ejemplo, el fortalecimiento de las empresas existentes, la atracción de nuevas empresas e inversiones, laintegración y diversificación de la estructura productiva, el mejoramiento de los recursos humanos y del territorio, y la coordinación de programas y proyectos.

Los impactos esperados son la activación de la economía local, el aumento de ingresos y empleo y la calidad de éstos, el aumento de la productividad, el aumento de la recaudación municipal, traducidos en una mejor calidad de vida.

En este campo podemos claramente identificar instrumentos útiles para llevar adelante cada una de estas acciones. Los principales programas de desarrollo económico local (PDEL) son los que deben referir la dinamización empresarial (fortalecer y atraer empresas), el fomento del empleo (políticas activas de empleo) y el asociativismo municipal (búsqueda de escalas productivas desde el territorio).

En cualquier caso, esto no debe perder de vista las principales dinámicas de los territorios en el contexto de globalización.

Como señala Alburquerque, los territorios se encuentran fuerte44 mente impactados por dos tipos de dinámicas, en el campo de la micro y de la macroeconomía. Señala que no se deben confundir los procesos de cambio tecnológico y organizativo de la producción, de carácter microeconómico, con la globalización económica, pero que en cualquier caso, la combinación de nuevas formas de producción y organización empresarial, sumados a la mayor exposición externa de los sistemas productivos locales provoca una fuerte reestructuración de estos sistemas locales, demandando una nueva forma de gestión pública, nuevas formas de regulación y también la reorganización del sistema productivo local.

Dentro del contexto de este análisis, hemos podido observar que en la actualidad todos los países han visualizado a la agricultura como un activo estratégico. Sin embargo, la valoración de su importancia en los medios políticos y entre los tomadores de decisiones es diferente, al punto de que en algunos se ve disminuida su valoración política y los apoyos que recibe, mientras que en los países más desarrollados, el respaldo se confirma con la asignación de importantes cantidades de recursos en forma de subsidios y ayudas externas. Durante el año 2002, los países desarrollados invirtieron 350 millardos de dólares en subsidios gubernamentales en apoyo a sus agricultores .

Durante los años 70´ un modelo de desarrollo económico basado en la sustitución de importaciones, sumado al fenómeno de la industrialización se creyó sería capaz de reproducir el éxito de los países desarrollados, sin observar que este modelo desarticuló a la actividad agrícola como parte del motor de la economía del desarrollo. Se argumentó que la actividad industrial generaba fuertes encadenamientos con los sectores de servicio y comercio y, la agricultura al no contar con fuertes vínculos de producción con el resto de la economía no podía generar crecimiento. Hoy sabemos que la actividad agrícola genera cadenas productivas importantes y relaciones intersectoriales que producen valor agregado más allá de su propia actividad.

Estos encadenamientos se pueden percibir por la mano de obra calificada del sector industrial, que es desincorporada de este sector, y es absorbida por los diferentes componentes de la actividad agrícola, de igual manera ocurre con la mano de obra no calificada y rural. Así mismo, se observan encadenamientos con el comercio y los servicios financieros, sector transporte, almacenamiento, y la generación de importante capital de inversión.

La discusión sobre el rol de la agricultura en el desarrollo económico aún está en progreso, si bien se han superado los supuestos teóricos de un sector industrial como motor exclusivo del desarrollo , el aporte de la agricultura aparece mal interpretado y 46 hasta confuso entre los planificadores y políticos. Tres aspectos se pueden resaltar en este sentido: el primero de ellos es reconocer la interdependencia de la actividad agrícola con el resto de los sectores de la economía, los cuales funcionan intrínsecamente articulados para generar un proceso de acumulación de capital, claro está, existe un ambiente de competitividad intersectorial y en todos los eslabones del proceso productivo, lo cual conduce al logro del máximo de los rendimientos y la calidad de los productos que ingresan y permanecen en los mercados .

Los sistemas de producción que giran en torno a la agricultura se han hecho más intrincados y complejos, requiriendo de redes de distribución de alimentos más desarrolladas y dinámicas. La coordinación de funciones entre la actividad agrícola y el resto de los sectores de la economía se hace ver más evidente.

El segundo aspecto a resaltar, es la función estabilizadora de la agricultura a los medios de vida y seguridad agroalimentaria.

Si bien se reconoce que la producción de alimentos es indispensable para el desarrollo de las civilizaciones, su función estabilizadora no es claramente percibida. Partiendo del hecho de que la mayor proporción de pobreza se encuentra en las zonas rurales, el abatimiento de dicha proporción se plantea sobre la base de la activación de la economía de los territorios rurales, desde una visión de desarrollo territorial en que la agricultura dinámica desempeña un papel decisivo en la activación de empleo, lo cual daría lugar a demandas pro-servicios y productos que harían sustentable el dinamismo económico .

Recientes publicaciones hacen mención sobre el dinamismo que le aporta la activación de la agricultura a las zonas rurales, reduciendo los niveles de pobreza y desnutrición. De igual manera, el tema de seguridad agroalimentaria aparece como uno de los principales desafíos de los gobiernos, generando tensión institucional, disputas comerciales y cuestionamientos sobre planificación y desarrollo territorial.

El tercer aspecto lo representa la multifuncionalidad de la agricultura, abarcando las dimensiones económicas y no económicas del desarrollo. Los sistemas de producción agrícolas y su vínculo con el medio ambiente, adquieren cada día mayor atención y supervisión. Estas externalidades, es decir, beneficios o perjuicios que se producen a los largo de la actividad productiva en si misma, va más allá de los bienes que se producen, la actividad agrícola produce una serie de efectos colaterales que no están cuantificados en la función de producción, ni en la estructura de costos, ni en los ingresos indirectos, ni forma parte del análisis financiero del proceso de producción; son efectos que escapan de la actividad productiva, pero que afectan a la sociedad en su conjunto .

49 En particular, el aporte de la agricultura en la conservación de los recursos naturales y del medio ambiente, así como el desarrollo del capital social y el impulso a la satisfacción de la vida rural, son ignorados en los debates sobre la contribución de la agricultura al desarrollo de las regiones y países.

Adicionalmente, se puede señalar que la forma tradicional como se mide el aporte de la agricultura al desarrollo económico, se basa en la utilización de estadísticas sobre el valor de las cosechas, utilización de materia prima, precio de venta del producto, área sembrada total, utilización de fondos de financiamiento gubernamentales o privados, etc., subvalorando los encadenamientos con la agroindustria, sector de manufactura, sector servicio y comercio, demanda tecnológica, investigaciones aplicadas, etc., así como el valor agregado que estos encadenamientos generan en la economía. E incluso, si se pudiera incluir en el análisis el valor agregado que se genera en la cadena de producción precosecha y poscosecha, se pudiese observar una contribución significativa en el PIB regional, y en la redistribución del ingreso. De igual manera se pudiesen incluir aquí los aportes que por concepto de servicios ambientales, genera la agricultura.

Finalmente, para corroborar, al menos de manera general, la hipótesis de que la contribución real de la agricultura en la economía es mayor de lo que usualmente se contabiliza, o se cree, se debe partir del concepto de agricultura ampliada, esto es, sumar a las mediciones de los macroagregados agrícolas todos aquellos sectores ligados por el requerimiento de insumos de la agricultura, como lo son, la producción de alimentos procesados y la agroindustria.

Este concepto permitiría valorar de forma más justa a la agricultura, ya que el aporte a la economía que genera la industria del procesamiento de alimentos, la industria del vestido que depende de la producción de algodón, la industria del curtiembre o procesamiento de pieles para la producción de vestidos, lencería, etc., y la industria del mueble y el papel que depende de la producción de madera, se cuantifican como industria y no como aporte del sector primario en la dinámica económica de una región o país.

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