LAS FINANZAS PÚBLICAS EN MÉXICO. 1988-2006

LAS FINANZAS PÚBLICAS EN MÉXICO. 1988-2006

Hilario Barcelata Chávez

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FEDERALISMO Y REFORMA FISCAL

12 de julio del 2003

El tema del federalismo es ineludible en el planteamiento de una reforma fiscal, que es, también, tema ineludible para la nueva cámara de diputados que entrará próximamente en funciones. Es necesario que la propuesta definitiva que haya de aprobarse contemple un conjunto de elementos mínimos para que realmente pueda concretarse un cambio significativo y que se obtenga el consenso de la mayoría de los diputados. Para ello es necesario reflexionar seriamente sobre los contenidos de esta reforma.

En esta colaboración, ofrezco una perspectiva general sobre el tema del federalismo, con el fin de contribuir a la discusión de las propuestas.

La reforma fiscal que se ha planteado como necesaria para el país, en virtud de la urgencia de incrementar los recursos para financiar el gasto público y atender las crecientes necesidades sociales, debe cumplir -para ser completa- los tres siguientes objetivos:

1. Hacer más equitativo y justo el pago de impuestos para mejorar la distribución del ingreso, ya que es fundamental mejorar los esquemas de cobro de impuestos para garantizar una justa progresividad en los mismos

2. Fomentar el crecimiento económico y el mejoramiento del bienestar de la población de todo el país. La política de recaudación de impuestos no sólo debe estar guiada por principios recaudatorios. También debe servir para estimular la actividad productiva y, por supuesto, cumplir tareas de redistribución del ingreso y la riqueza

3. Fortalecer las finanzas públicas federales, estatales y municipales. Es decir, los tres órdenes de gobierno deben contar con los recursos suficientes para atender las demandas sociales propias de sus áreas de competencia.

Para ello se requieren tres acciones concretas:

A) Reorganización del reparto de los recursos federales entre estados y municipios, atendiendo a criterios de orden social y económico.

En la actualidad hay ciertos sesgos regresivos en el reparto de las Participaciones Federales (Ramo 28) y las Aportaciones Federales (Ramo 33). Es necesario revisar las formulas de reparto con el fin de compensar a los estados que en los últimos años han sufrido un atraso considerable en materia de crecimiento económico y nivel de bienestar.

B) Reorganizar la estructura existente de impuestos federales para revalorar su pertinencia y progresividad. De este modo se podrá decidir si se elevan, disminuyen, desaparecen o se crean cobros diferenciados, en atención al impacto económico que tienen en el contribuyente. Es necesario identificar los aspectos regresivos del ISR y construir un esquema progresivo del cobro del IVA para incrementar la recaudación y mejorar la distribución del ingreso.

Es posible incrementar la recaudación de los impuestos más importantes por su volumen como el ISR y el IVA, sin embargo, es muy importante no perder de vista la necesidad de respetar los principios de equidad en la recaudación.

C) Redistribuir las potestades tributarias, atendiendo criterios de orden económico y político. Es necesario valorar qué impuestos deben ser cobrados por cada orden de gobierno, sin que la nueva estructura tributaria atente contra el principio que permite a unos estados participar de la riqueza producida en otros.

En este sentido hay que considerar los tres principios que plantea el llamado Teorema de Descentralización de Oates, para llevar a cabo el reparto de facultades recaudatorias.

i) El primero establece que la provisión de un bien es más eficiente si la llevan a cabo los gobiernos locales, debido a la mayor información con que cuentan respecto a las preferencias de sus habitantes.

ii) El segundo afirma que la descentralización fiscal será más completa y eficiente si los gobiernos locales financian (vía impuestos) los gastos asociados a la provisión del bien. Bajo la idea de que entre mayores son las economías de escala que genera un bien público, menor es la necesidad de la descentralización. Y caso contrario, cuando éstas son menores se justifica una mayor descentralización porque el gasto asociado a su provisión no correrá a cargo de una institución central sino al gobierno local, que es el beneficiario directo.

iii) El tercer principio propone, que, en la medida que el costo de proporcionar un mismo bien público no difiere entre regiones, los estados deben recibir de manera equitativa recursos del centro. Esto hace necesarias las transferencias de recursos y, por ende, un cierto grado de centralización fiscal, que facilite una igual provisión de bienes públicos a todos los estados.

La necesidad de más recursos fiscales, ha llevado a los estados a plantear la posibilidad de ampliar su volumen mediante un replanteamiento y redistribución de las potestades tributarias. Es decir, otorgarle a los estados, el derecho de establecer contribuciones sobre diversas materias que hoy son exclusivas de la federación. Esto ampliaría la capacidad de los estados para recaudar y manejar ellos mismos un conjunto de recursos. Se entiende que al obtener la potestad sobre esas fuentes de ingresos, cada estado retendría para sí el producto de la recaudación sin tener que compartirlo con la federación ni con ningún otro estado.

Evidentemente con este nuevo arreglo fiscal, algunos estados resolverían de modo muy amplio el problema de la captación de recursos y por tanto podrían ejercer presupuestos mucho más grandes, en la medida que la dotación de recursos naturales y actividades económicas se encuentran desigualmente repartidas entre entidades federativas. Por lo mismo, también sería perjudicial para otros que por la naturaleza de sus actividades económicas y su grado de desarrollo -con esta redistribución de potestades- más bien, disminuirían los recursos que reciben.

Esto, además, dejaría a la federación sin algunas de las más importantes fuentes de recursos fiscales y perdería su capacidad para incidir sobre el desarrollo del país, pero, sobre todo, para organizar el reparto de los recursos recaudados con el fin de compensar las desigualdades económicas y sociales existentes entre estados.

Es decir, una redistribución de las potestades tributarias no necesariamente resuelve el problema, porque no crea nuevas fuentes de ingresos, sólo las redistribuye.

Esto es muy importante y ha sido durante mucho tiempo el motivo de un debate entre los estados y la federación, porque algunos no reciben todo lo que recaudan y otros reciben más de lo que recaudan. Es decir, el federalismo fiscal se ha constituido es un sistema compensatorio de reparto de recursos y no un sistema resarcitorio (en el cual los que más recaudan obtienen más recursos) En este sentido se puede decir que el sistema de coordinación fiscal parte de un principio de justicia social que considera que los estados deben contribuir a crear un fondo de recursos en proporción a la riqueza que generan, y recibir, en cambio, recursos en proporción a su atraso y pobreza relativa. Es decir, operan como fondos compensatorios.

Por esta razón, la devolución de las potestades tributarias a los estados, disminuiría los recursos mediante los cuales el gobierno federal compensa a las entidades más pobres, con el arreglo fiscal existente. En ese caso, la desigualdad entre estados crecería, porque los estados ricos, al obtener más recursos que los pobres, ampliarían la distancia con aquellos y los desequilibrios regionales se profundizarían disminuyendo las posibilidades de desarrollo del país como un todo.

Es decir, independientemente de que el actual arreglo que sustenta el Federalismo Fiscal sea un sistema imperfecto y que haya que replantearlo, lo cierto es que no se puede eliminar, porque dejaría de lado el principio que lo sustenta e implicaría la agudización de las desigualdades regionales, que ya de por sí son muy grandes en nuestro país.

En todo caso, si se redistribuyen potestades deberá ponerse especial cuidado en no dejar como impuestos estatales o municipales, aquellos que graven actividades altamente redituables y que son fundamentales para el reparto de recursos entre los estados como el petróleo, gas o la electricidad. En este sentido, quizá deben otorgarse potestades tributarias a los estados, para gravar una parte de las actividades asociadas al uso de los recursos naturales que sean abundantes o repartir con una sobretasa a estos estados en el reparto de los recursos federales, reconociendo su aportación.

De igual modo es importante identificar las responsabilidades de cada orden de gobierno y revalorar la pertinencia de que unas u otras se mantengan en sus manos, pues algunas tareas las logra realizar mejor el gobierno federal y otras son más eficientes en manos de los gobierno locales (estatales o municipales).

Finalmente hay otro asunto muy delicado que considerar. Si las potestades tributarias cambian, las legislaturas locales serían las encargadas de determinar los impuestos y sus tasas sobre materias muy importantes y que hoy son facultad de la legislatura federal. El problema estriba en que los congresos locales no han alcanzado el grado de pluralidad política que se requiere para legislar sobre un aspecto tan delicado como serían este tipo de impuestos. Si bien es cierto que se ha avanzado bastante en las prácticas democráticas, todavía hay sesgos importantes por lo que prevalece el poder de un solo partido y esto le permitiría imponer su voluntad aun con la sociedad en contra, en aspectos en los que podría lastimarse severamente la economía estatal y el bienestar de la población. En otras palabras todavía los congresos locales no son tan plurales en términos de los partidos que los conforman, como para dejar en manos de ellos, la decisión sobre este tipo de cargas impositivas, en las que la falta de pluralismo podría provocar serios problemas de injusticia social.