POL?TICAS Y GESTI?N P?BLICA PARA EL ESTUDIO MUNICIPAL: ?PTICA ACAD?MICA

MODELOS DE RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES

Las relaciones fiscales intergubernamentales tienen una estructura diferente en todo el mundo, y su funcionamiento sólo puede ser entendido en el contexto institucional específico de cada país. Sin embargo, existen dos modelos con base en los cuales las relaciones fiscales intergubernamentales se estructuran: el Modelo de Mandato o el Modelo de Autonomía (Bahl & Wallace, 2003). Estos modelos tienen una estrecha relación con la concepción que se tenga de la descentralización, ya sea como un proceso de delegación o como un proceso de devolución, y por lo tanto, con las condiciones que existen para que los municipios tengan o no la posibilidad de fortalecer su autonomía fiscal.

En el Modelo de Mandato, el gobierno central dicta reglas para las relaciones fiscales entre las provincias y los gobiernos locales, como sucede en Alemania. El objetivo es lograr que estas relaciones sean copia de la relación entre el gobierno central y los gobiernos intermedios o provinciales (Bahl & Wallace, 2003). Este modelo se relaciona con la concepción de la descentralización como un proceso de delegación, en el cual los gobiernos locales actúan como agentes del gobierno nacional. Desde este enfoque, el principal criterio para evaluar la descentralización fiscal es en qué medida ésta ayuda a lograr los objetivos de la política nacional (Bird, 2000).

Bajo el Modelo de Autonomía el gobierno central puede permitir que los gobiernos intermedios decidan acerca de su sistema de relaciones fiscales intergubernamentales. Este es el tipo de modelo adoptado en Rusia, China y los Estados Unidos de América (Bahl & Wallace, 2003). Este modelo se vincula con el enfoque de la descentralización como un proceso de devolución, en el cual los gobiernos locales no sólo implementan políticas centrales, sino que poseen capacidad de decisión. Bajo este enfoque, lo que prevalece es la autonomía local y sus resultados son evaluados en relación con consideraciones políticas, tales como una mejor gobernanza o mayor eficiencia en la asignación (Bird, 2000).

Entre aquellos países que eligen el Modelo de Autonomía existen dos vertientes. En un extremo, el gobierno intermedio otorga a sus gobiernos locales la misma libertad que le fue concedida por el gobierno central. Ello puede significar libertad presupuestal, poder tributario y facultad de endeudamiento; sin embargo, entre los países en desarrollo pocos son los que otorgan discreción fiscal a los gobiernos locales (Bahl & Wallace, 2003).

En el otro extremo, los gobiernos intermedios pueden definir ciertas reglas a sus gobiernos locales. Por ejemplo, pueden exigir que los presupuestos de los municipios requieran de su aprobación. En ocasiones los gobiernos locales tienen poco o nulo poder tributario, no tienen independencia para endeudarse o poca capacidad para establecer las tarifas para el pago de derechos (Id.).

De acuerdo con la teoría, el Modelo de Autonomía requiere de ciertas condiciones para alcanzar los resultados esperados (Bird, 2000):

a) Condiciones políticas: Las autoridades deben ser responsables ante su electorado, y todos los ciudadanos deben tener información acerca de las consecuencias de las decisiones de sus líderes políticos.

b) Condiciones económicas: Los ciudadanos que viven en una jurisdicción deben enfrentar los costos de la provisión de los bienes y servicios públicos de los que se benefician.

c) Condiciones administrativas: Es necesario un marco institucional adecuado, el cual debe incluir un conjunto de leyes que sean claras, así como capacidad técnica y administrativa para que los gobiernos locales puedan llevar a cabo sus funciones de manera efectiva.

El análisis de las relaciones fiscales intergubernamentales ha buscado determinar en qué medida las políticas del gobierno central fortalecen o no la autonomía de los gobiernos subnacionales. Menos atención se ha puesto a la forma en que las relaciones fiscales entre los gobiernos intermedios y los locales apoyan, o por el contrario, obstruyen el fortalecimiento de éstos últimos.

Al respecto vale la pena recordar que las relaciones intergubernamentales implican todas las interacciones que puedan tener lugar al interior de un sistema de gobierno. En el caso de federaciones, el análisis no se enfoca tan sólo a la relación entre el gobierno federal y los estatales, ya que también hay relaciones entre la federación y los gobiernos locales, entre estados y municipios, e incluso entre los propios gobiernos locales. Con el fin de entender el funcionamiento de todo el sistema es esencial considerar a todos los actores involucrados (Wright, 1988).