POL?TICAS Y GESTI?N P?BLICA PARA EL ESTUDIO MUNICIPAL: ?PTICA ACAD?MICA

III. RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES

La distribución de responsabilidades entre órdenes de gobierno es un asunto sumamente complejo. En primer lugar existe un problema estructural de asimetría entre el ingreso y el gasto público. Por un lado, hay una gran variedad de servicios y bienes cuya provisión es mejor atendida por los gobiernos subnacionales. Pero por otra parte, existen muy pocos tributos que puedan ser adecuadamente explotados por éstos últimos.

Además algunos bienes públicos son mejor provistos por el gobierno nacional (Vg. defensa), mientras que aquellos bienes que benefician a la población de un área geográfica bien definida son más adecuados para una provisión descentralizada. Sin embargo, la mayor parte de los bienes públicos no pueden ser tan fácilmente divididos; por lo tanto, es necesaria una mezcla de centralización y descentralización.

Es decir, para una más equitativa, eficaz, y eficiente satisfacción de las necesidades de la sociedad, es indispensable la coordinación de los diferentes órdenes de gobierno; lo cual ha constituido en gran medida el objeto de estudio de las relaciones fiscales intergubernamentales. Este término se refiere a la división de facultades y responsabilidades fiscales entre los diferentes ámbitos de gobierno de un país (Bahl, 1999).

Desde un punto de vista estrictamente económico, el análisis de las relaciones fiscales intergubernamentales se basa en la discusión acerca de cuál ámbito o nivel de gobierno debe llevar a cabo qué funciones, y cómo esas funciones deben ser financiadas. Así pues, desde esta perspectiva, las relaciones fiscales intergubernamentales abarcan una gran variedad de aspectos: la distribución de facultades tributarias; distribución del gasto; transferencias intergubernamentales; administración de impuestos, presupuestación y gestión financiera; y el control de la capacidad de endeudamiento de los gobiernos subnacionales (Ter-Minassian, 1997:4).

En materia de gasto, la teoría del federalismo fiscal ofrece algunos principios básicos para la asignación de responsabilidades entre ámbitos de gobierno, pero la práctica demuestra que no hay un modelo estándar. Cada país tiene sus propias preferencias sociales, y su contexto político e institucional debe definir el grado óptimo de descentralización del gasto. A nivel mundial, el gobierno nacional tiende a asumir funciones tales como defensa, relaciones internacionales, comercio internacional, inmigración, regulación de sectores estratégicos como transporte, telecomunicaciones, y la promoción de investigación y desarrollo. Los niveles intermedios (estados, provincias o departamentos) comparten responsabilidades en materia de agricultura, bosques, pesca, protección ambiental, e infraestructura regional. La provisión de servicios públicos básicos como policía, bomberos, sanidad y transporte son atribuidos a los gobiernos locales (Ter-Minassian, 1997).

En materia de ingreso, la cuestión más importante es determinar a cuál nivel o ámbito de gobierno corresponde cada fuente tributaria. Tampoco existe una distribución ideal para el financiamiento de los diferentes órdenes de gobierno. Dicha distribución dependerá de factores sociales, políticos y económicos que varían ampliamente en cada país. Algunas consideraciones básicas ayudan a determinar qué impuestos son apropiados para los gobiernos subnacionales. La teoría del federalismo fiscal señala las principales características que un impuesto debe tener para que le sea asignado a un gobierno estatal o municipal (Oates, 1993; Musgrave & Musgrave, 1984; King, 1984). En general, los arreglos más comunes siguen esas consideraciones: el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria es asignado a los gobiernos locales. No obstante, existe una creciente tendencia, relacionada con el grado de desarrollo de cada país, para la asignación de impuestos sobre el ingreso para los gobiernos subnacionales (Norregaard, 1997:55).

Las relaciones fiscales intergubernamentales son sólo un aspecto de un complejo sistema político, económico y administrativo (Bird, 2000). La literatura en materia de federalismo fiscal y descentralización fiscal se ha enfocado en gran medida en el análisis del aspecto económico de las relaciones fiscales intergubernamentales. Pero estrechamente vinculado con este enfoque se encuentra el de tipo político, en el cual destaca el análisis de cómo las relaciones fiscales intergubernamentales fortalecen o no la autonomía de los gobiernos subnacionales.