POLÍTICAS Y GESTIÓN PÚBLICA PARA EL ESTUDIO MUNICIPAL: ÓPTICA ACADÉMICA

POLÍTICAS Y GESTIÓN PÚBLICA PARA EL ESTUDIO MUNICIPAL: ÓPTICA ACADÉMICA

Maria Cecilia Montemayor Marin y otros

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I. ANTECEDENTES HISTÓRICOS

EL SURGIMIENTO: 1837 -1873

Después de 36 años y un sinnúmero de tropiezos y concesiones fallidas, el 1 de enero de 1873 quedaron concluidos los 423.7 kilómetros de vía ancha del ferrocarril de México a Veracruz, correspondiéndole al Ferrocarril Mexicano, abrir la historia de los caminos de hierro en la República Mexicana.

EL AUGE: 1873 - 1910

Después del primer ferrocarril hubo una pausa, para evaluar la situación, y enseguida se aceleraron las obras de construcción, hasta alcanzar verdaderas proezas.

Durante el período presidencial de Manuel González, se agregaron a la red 4,658 kilómetros quintuplicándose la longitud existente, alcanzándose la cumbre de la construcción ferroviaria.

Para 1902, la red llegaba a 15, 135 km y se podía agrupar en cuatro sistemas:

• -Primero. El sistema integrado por El Mexicano e Interoceánico, de Veracruz a México, que significaba el contacto con el comercio internacional, y principalmente con Europa.

• -Segundo. El sistema que unía con el norte del país, y que estaba reorientando el comercio exterior, hacia Estados Unidos. El Ferrocarril Central con su troncal hacia Ciudad Juárez y su línea Chicalote-San Luis Potosí-Tampico dominaba dos plazas estratégicas del comercio exterior. Además controlaba el Ferrocarril Internacional Monterrey-Tampico y había comprado los derechos de construcción de la línea a Acapulco. El Ferrocarril Nacional Mexicano, con línea de México a Nuevo Laredo, que en 1902, al constituirse la National Railway Co. Of México, pudo cambiar su vía angosta por la ancha, para conectar mejor a México con la zona industrial del este de los Estados Unidos. Contaba también con el punto fronterizo Piedras Negras. Tenía conexiones en Torreón y Monterrey. Construyó la vía Monterrey-Matamoros y logró las concesiones de Guanajuato-Dolores-Hidalgo-San Luis de la Paz, Salamanca-Jaral y Vanegas-Matehuala. Logrando con todas estas combinaciones, convertir al Ferrocarril Nacional en la principal empresa ferroviaria de la República.

El Nacional, contaba con la ruta más corta a la frontera, impartía el mejor servicio en términos de tiempo y dinero y había reducido al Ferrocarril Central a una posición clara de inferioridad.

-Tercero. El sistema que unía al este de los Estados Unidos con la zona del pacífico mexicano. Ferrocarriles Guaymas-Nogales-Internacional y Kansas City, México y Oriente.

• -Cuarto. El sistema de los ferrocarriles de interés regional como las redes de la península de Yucatán y del estado de Hidalgo, además de otros ramales de menor importancia. Pero definitivamente, el escenario lo dominaban las dos empresas gigantes, con destino al norte de México: el Central y el Nacional.

Los ferrocarriles necesitaban a los caminos y mulas para alimentarlos de los productos regionales. Por ejemplo, en el caso de las actividades agrícolas y mineras, llevaban los productos del lugar de su producción hasta la vía del tren. Por eso, el Gobierno siempre pugnó por que no se abandonara la cría mular y que se continuara el mantenimiento de los caminos de tierra.

EL DECAIMIENTO: 1910 - 1970

La Revolución Mexicana: 1910 -1920

El ferrocarril cambió las condiciones de la guerra, ahora con éste era posible trasladar a grandes contingentes al campo de batalla -y regresar a los muertos también- , con una rapidez que les permitía a los soldados llegar con bríos al frente. Las provisiones, armas, municiones, equipos, órdenes y noticias corrían gracias al tren.

El conflicto se extendió y el uso del ferrocarril en la contienda se hizo común. Tanto se interesaban en destruirlo quienes no lo tenían bajo control, como en reconstruirlo y mantenerlo en buen estado quienes lo tenían asegurado.

En 1918, las vías férreas de jurisdicción federal alcanzaban 20, 832 km más 4, 840 km de los estados, para totalizar 25, 672 kilómetros.

En este punto, cuando la paz ya se palpaba en el país y el entusiasmo por nuevos proyectos giraba en el entorno, no faltaron ideas brillantes, para rescatar al país y encaminarlo nuevamente por la ruta del progreso. Entre todas las ideas presentadas, una se repite constantemente. La construcción de una gran red de vías, principales y ramales, que llene todos los espacios vacíos del territorio nacional, para impulsar el comercio y la economía, por lo que se propusieron rutas por todos los rincones del país, el norte, el sureste, el pacífico, hasta que se alcanzara el sueño original de integrar al país como una sola entidad.

En los años siguientes, el gobierno se ocupó de la deuda ferrocarrilera y los esfuerzos por recuperar la infraestructura de los Ferrocarriles, sin embargo nada parecía resolver los graves problemas que arrastraban.

EL CARDENISMO: 1934 – 1940

Cárdenas había hecho la gira de campaña electoral en buena parte a bordo del tren, y ya desde entonces se había percatado de que “algo andaba mal” en ese sistema y después, ya en el cargo presidencial, empezó una serie de acuerdos para mejorar el servicio que otorgaba ese transporte.

Entonces, empezó a surgir la idea de la expropiación por causa de utilidad pública. La Cámara de Senadores apoyó la expropiación ferroviaria, ya que el 49% de las acciones estaban en manos de particulares, contemplando la indemnización correspondiente, y se consideró la posibilidad de que los trabajadores de dicha empresa se hicieran cargo de su administración.

El arreglo entre el sindicato y el gobierno fue que la organización sindical recibiría y administraría a la empresa, sin subsidio alguno, que tendría libertad para nombrar a sus propios funcionarios, y a cambio garantizaría dos pagos, uno para el abono a la deuda ferrocarrilera y otro por impuesto del 10% de utilidades. El sindicato manejaría a la empresa bajo la orientación del Estado.

En 1940, a petición de los trabajadores, se buscaron nuevas condiciones de trabajo y de organización, al mismo tiempo que la Cámara de Diputados los eximía de toda culpa por la situación crítica en que se encontraban los ferrocarriles.

LA UNIDAD NACIONAL: 1940 - 1946

El General Manuel Ávila Camacho, último de los presidentes militares de México, declaró la guerra a los países del Eje en 1942 después de que submarinos alemanes hundieran buques cisterna de Petróleos Mexicanos.

Debido al conflicto bélico, el transporte por los océanos se volvió peligroso por lo que el transporte ferrocarrilero por tierra cobró suma importancia.

La guerra provocó un aumento de la demanda de productos como manufacturas, metales industriales y energéticos subiendo la actividad en casi todos los sectores aunque con distinta intensidad.

Los Transportes y Comunicaciones tuvieron un crecimiento considerable. “El territorio mexicano se volvió una especie de corredor por el que tenía que pasar una cuantiosa corriente de materias primas y de productos que se requerían para sostener el esfuerzo bélico de los Estados Unidos.” (Pérez,1977:223)

Pero la magna tarea resultó desquiciante para la empresa, locomotoras viejas tenían que arrastrar lentamente grandes cantidades de furgones cargados, el excesivo peso que rodaba sobre las vías contribuyeron a su rápido deterioro, los carros cargados congestionaban los patios de maniobras en frecuentes embotellamientos,”…nunca antes, habían aflorado con tanta plenitud los graves defectos de trazo y las deficiencias materiales y administrativas de los ferrocarriles mexicanos” (Pérez Elías,1977:223).

Las exigencias de la guerra hicieron que se sobreutilizara el ferrocarril, por lo que, junto con la falta de un mantenimiento adecuado, provocaron que al final de la contienda se encontrara el sistema ferroviario muy deteriorado.

Terminada la guerra, el movimiento de los ferrocarriles disminuyó notablemente mientras que creció el del autotransporte.

EL CRECIMIENTO ECONÓMICO: 1946 - 1970

Durante este período el gobierno de México implementó el Modelo Económico de Sustitución de Importaciones y emprendió un amplio programa para desarrollar a la industria nacional, gracias al impulso que generó la economía de guerra.

Por esos años, se comenzó a traer locomotoras diesel, que empezaron a suplir a las locomotoras de vapor. Entre 1947 y 1956 se adquirieron 358 de esas máquinas.

En esa época, llamada de desarrollo estabilizador, la red de carreteras creció. Mientras que de 1947 a 1956 sólo se tendieron 507 km de vía, para sumar 23,425 km en total, las carreteras alcanzaron a finales de 1956 una longitud de 28,616 kilómetros. Es decir, en cuanto a vías de transporte, los esfuerzos gubernamentales se concentraron en rehabilitar las vías y adquirir nuevos equipos pero no en ampliar la red ferrocarrilera, sino la red carretera.

Además, a pesar de los esfuerzos por recuperar el dinamismo de los trenes, el aumento de su servicio no era muy halagüeño. De 1939 a 1956, el índice de tráfico de los ferrocarriles, registró una tasa de incremento anual de únicamente un 4% debido a que buena parte del tráfico de carga se desvió hacia la carretera.

La crisis: 1970 -1995

En 1970, iniciándose la presidencia de Luis Echeverría Álvarez, la longitud de vías de ferrocarriles era de 24, 500 km.

Los ferrocarriles, aunque habían avanzado, sobre todo en el aspecto del equipamiento, funcionaban con fuertes pérdidas.

En realidad, los ferrocarriles, prácticamente siempre funcionaron con pérdidas. El problema llegó al senado en 1972, y de los estudios y análisis sobre la empresa, resultaron varias recomendaciones para un mejor funcionamiento, pero reconociendo que el problema tarifario era medular.

Las tarifas vigentes tenían 13 años sin modificaciones, por lo que, ya resultaba en pérdida transportar una carga, y mientras mayor era el volumen de carga transportada, mayores eran las pérdidas, ya que el costo del flete, era insuficiente para cubrir los costos de transporte, tal era el caso de los minerales, los granos y el ganado, entre otros.

Con el propósito de reanimar al sistema, en 1976, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCyT) expuso un Plan Nacional del Transporte, dentro del cual, se estudiaban las condiciones actuales y futuras del ferrocarril. En 1978, la misma secretaría formuló los lineamientos de políticas, metas y estrategias del sector y en 1979, se dio a conocer el diagnóstico y los planes de acción para el transporte ferrocarrilero. En el Plan Global de Desarrollo 1982 – 1988, se aceptó el grave deterioro en que se encontraba ese sistema y se proponía hacer de él, un sistema ferroviario moderno, dinámico y eficiente. Sin embargo, la inversión del Estado en los ferrocarriles y la operación del sistema, en los años setenta y ochenta no fueron muy halagüeños.

Debido a las deficientes condiciones de la infraestructura y equipos, la velocidad de circulación del tren, disminuyó: los trenes de carga circulaban entre 25 y 30 km por hora en promedio, los trenes mixtos (de carga y pasajeros) entre 28 y 35 km por hora y los trenes de pasajeros entre 46 y 50 km por hora.

Los montos de la carga transportada fueron descendiendo, hasta caer en el 20% del total de toneladas movidas en el país, entre otras cosas debido a la lentitud del servicio, trasladándose la carga a los autotransportes.

Dentro de la administración de Miguel De la Madrid, se colocaron nuevos durmientes, y nuevos rieles en donde ya se requería con urgencia, se rectificaron pendientes, reconstruyeron puentes, laderas y túneles. Fueron mejorados los sistemas de señalización y la cobertura del control de tráfico aumentó a unos 900 kilómetros. Se trazaron planes para ampliar y mejorar los patios de maniobras en las centrales mas congestionadas del país.

Durante el sexenio del presidente Carlos Salinas de Gortari, 1988 - 1994, se siguió sosteniendo el carácter paraestatal de los Ferrocarriles Nacionales de México. La red ferroviaria del país contaba con 26,330 km de vía. La baja calidad del servicio continúa sin poderse resolver: excesivos tiempos de traslado, incumplimiento de itinerarios, inseguridad de las mercancías transportadas, poco control de la localización de carros, mala atención a clientes, elevada incidencia de accidentes, etcétera. El efecto es un servicio de transporte poco competitivo, difícil de vender y muy costoso.

El primero de enero de 1994, México se incorpora al Tratado de Libre Comercio de Norteamérica y junto con Estados Unidos y Canadá integran el mayor mercado comercial del mundo. Frente a esa situación, México cuenta con una infraestructura ferroviaria muy básica. Para participar competitivamente dentro del TLC, tendrá que invertir en rehabilitarla y, complementariamente, deberá tecnificar la operación, acelerada y firmemente. Inmediatamente se ponen en práctica una serie de estrategias:

Ferrocarriles Nacionales de México mantendrá el control de la vía como patrimonio y será responsable único de su uso, así como del control directo e integral del despacho de los trenes y las operaciones ferroviarias.

Se impulsará la participación de inversiones privadas en actividades accesorias a las propiamente ferroviarias y que por ley no están reservadas en forma exclusiva al Estado.

Aunque una serie de imponderables impidieron el total éxito de las estrategias, se logró una recuperación de la participación del ferrocarril en el mercado de transporte terrestre mexicano. Ello se aprecia en el incremento de volumen de carga movido en 1992 y 1993, que creció 5 y 3.4 % respectivamente, variación que revierte la tendencia decreciente de los cinco años anteriores.

La reducida participación del ferrocarril en México, frente al servicio que presta ese medio de transporte en Estados Unidos y Canadá, se debe a que se privilegió el uso del autotransporte, a lo cual se sumó una vertiginosa construcción de carreteras.

Por otro lado, en las últimas tres décadas, se dejó de aplicar el Reglamento del Autotransporte elaborado en 1960 y se permitió el uso de unidades automotoras con capacidades y dimensiones mayores a las autorizadas. Además, en 1989 se autorizó la desregulación del autotransporte que significó mayores libertades de tránsito y de aplicación tarifaria.

Frente a la competencia que significa el autotransporte, el servicio férreo contribuye a la reducción del congestionamiento y la peligrosidad de las carreteras, se puede manejar mucho más volumen por unidad de carga con un consumo de combustible cuatro veces inferior al del autotransporte, con menores costos de mantenimiento y con bajos niveles de contaminación y adicionalmente no tiene problemas para introducirse y articularse con empresas ferroviarias de Estados Unidos y Canadá.

El conjunto de acuerdos y la homogeneidad técnica de instalaciones y equipos, hicieron de los ferrocarriles uno de los hilos conductores principales del enlace entre los tres países.

La consolidación del bloque comercial de América del Norte permitió a los ferrocarriles recuperar su importancia, principalmente por sus ventajas comparativas para el manejo expedito y masivo de mercancías a lo largo de grandes distancias.

LA PRIVATIZACIÓN Y LOS NUEVOS FERROCARRILES: 1996-2005

En diciembre de 1994, inicia su gobierno el presidente Ernesto Zedillo Ponce de León, y la situación cambiaría radicalmente para los Ferrocarriles Nacionales de México.

Ante la posibilidad de adquirir una nueva deuda para financiar a Ferronales, la empresa envía un comunicado (Exp.-DE- 0-281- GRAL.-3 –RPL-550) al Gobierno que señala:

“En relación a los programas de producción que se establecieron para el presente ejercicio, se está considerando en las reparaciones mayores ligeras y mayores pesadas la aplicación del crédito que se viene tramitando por parte del gobierno japonés OECF, por un monto aproximado de 62.8 millones de dólares (unos 471 mil millones de pesos) con los cuales se cubrirían las reparaciones que se han diferido en años anteriores a la fuerza tractiva e impulsarían la disponibilidad de la flota evitando que cayera de una forma considerable, o privatizar a la empresa.”

La respuesta fue contundente: El Gobierno decide privatizar Ferronales. El Estado pasó abruptamente, del control absoluto sobre el sector, a una total separación de sus funciones de administrador, para ubicarse mediante la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, en un regulador de las nuevas empresas.

Las licitaciones iniciaron en 1996, fue un proceso por etapas, donde las tres líneas troncales se licitaron por separado y con varios meses de distancia entre una y otra. En la tabla siguiente se presentan los valores pagados por las principales concesiones, las fechas de entrega y los compromisos de inversión privada para los primeros cinco años.

Ferrocarril Precio Fecha de entrega Inversión en cinco años

TRANSPORTACIÓN FERROVIARIA MEXICANA (TFM)

En 1996, durante el proceso de privatización del transporte ferroviario mexicano, Transportación Marítima Mexicana y el Ferrocarril Norteamericano Kansas City Southern Industries, adquirieron el Ferrocarril del Noreste, creando Transportación Ferroviaria Mexicana (TFM), primera empresa concesionaria de la red ferroviaria nacional.

FERROCARRIL MEXICANO (FERROMEX)

Es una empresa constituida en un 74% por capital mexicano (Grupo México S.A. de C.V.) y 26% por capital norteamericano (Unión Pacífic Railroad), se adquirió como ferrocarril del pacífico y ahora se denomina Ferrocarril Mexicano (FERROMEX), totalmente privado; la nueva empresa fue fundada en febrero de 1998.

Las estadísticas del transporte ferroviario dan cuenta de una importante recuperación del tráfico ferroviario, que pasó de 61 millones de toneladas netas en 1997 a 76 millones en 1998 y 77 millones de toneladas en 1999, lo que implica un crecimiento de 23.1%, muy por encima del crecimiento del PIB y de todo el sector transportes.

Dicho comportamiento refleja la agresiva estrategia comercial de los nuevos concesionarios, que les ha permitido recuperar tráficos que por deficiencias del servicio se habían perdido, así como también ganar tráficos nuevos como el intermodal y el automotriz.

Estas nuevas empresas empiezan a posicionarse frente a la competencia, y principalmente esta rivalidad se expresa entre las dos mayores empresas: TFM y FERROMEX, que despliegan estrategias de mejores servicios al cliente, mediante el ofrecimiento de mayor rapidez, mayor seguridad y la intensa introducción del servicio multimodal, de puerta a puerta.

Las compañías estadounidenses están abriéndose paso para absorber a los ferrocarriles mexicanos concesionados, e integrarlos a una gran red americana de transportes. El primero de abril del 2005, TFM pasó a tener como propietario mayoritario a la empresa Kansas City y mediante una operación conjunta TFM, KCR y el TEXMEX, ya se ha creado una nueva empresa, la NAFTA RAIL, para tener acceso y unificar a una veintena de los centros de carga más importantes de México y el sur de Estados Unidos, como son, Veracruz, Tampico, Lázaro Cárdenas, Monterrey, Distrito Federal, Houston, Nueva Orléans, Birmingham, Kansas City, Saint Louis y Omaha, entre otros.

Bajo una amplia perspectiva, las Compañías ferrocarrileras, trinacionales (Estados Unidos, Canadá y México), diseñan planes para una carga material y una población en crecimiento, que deba desplazarse rápidamente mediante un servicio de alta velocidad. Los trenes más veloces y ultramodernos son el próximo paso para avanzar por una red que también se incrementará sustancialmente, para unificar a toda América.