POL?TICAS Y GESTI?N P?BLICA PARA EL ESTUDIO MUNICIPAL: ?PTICA ACAD?MICA

I. FUNDAMENTOS DEL FEDERALISMO FISCAL Y LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

De acuerdo con la teoría del federalismo fiscal, éste tiene como objetivo establecer la estructura óptima del sector público y la mejor distribución de funciones fiscales entre los ámbitos o niveles de gobierno, con el fin último de satisfacer las necesidades específicas de los diferentes sectores de la sociedad de la manera más eficiente y maximizando el bienestar económico (Carrera, 1998:1).

Para lograr sus objetivos, el federalismo fiscal tiene como principal estrategia a la descentralización. Aunque existen diferentes enfoques acerca del concepto de descentralización:

Esta definición es corroborada por otros autores en el sentido que descentralización implica básicamente la redistribución de la capacidad de decisión con el fin de fortalecer los ámbitos subnacionales de gobierno (Oates, 1993; Davey, 1992; Conyers, 1984). Con base en lo anterior, la descentralización fiscal puede ser definida como la transferencia de recursos, así como de la capacidad de decisión sobre su uso, del gobierno nacional hacia los niveles o ámbitos subnacionales de gobierno (Bahl y Linn, 1992).

El enfoque clásico establece que existen tres funciones básicas que deben ser desarrolladas por el sector público: asignación, distribución y estabilización (Musgrave & Musgrave, 1984; Oates, 1993; King, 1984). Entre los teóricos del federalismo fiscal existe consenso acerca de que la asignación y estabilización deben ser realizadas por el gobierno nacional, mientras que los gobiernos subnacionales deben ser responsables, junto con el nivel central, de la distribución de recursos. En este contexto, la principal razón de tipo económico que apoya a la descentralización es que la provisión de servicios públicos puede ser realizada con mayor eficiencia si está ligada a las necesidades específicas de la población que va a beneficiarse de esos bienes públicos (Tiebout, 1956; Oates, 1993).

De acuerdo con la teoría, la descentralización promueve eficiencia económica, en sus dos dimensiones: de asignación y producción. Los bienes y servicios son provistos por la jurisdicción que puede ofrecerlos al menor costo, beneficiándose de las economías de escala; y de acuerdo con las preferencias y posibilidades de la población que va a recibirlos y financiarlos. Lo anterior estimula a su vez una mayor y más clara vinculación entre el pago de los tributos y los servicios públicos recibidos, en concordancia con el principio de correspondencia el cual establece que una comunidad determina el nivel de servicios públicos que quiere tener en relación a la capacidad que tiene para pagarlos. Como consecuencia, se promueve una mayor participación de la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones, y por lo tanto, se genera responsabilidad entre los gobiernos locales.

Uno de los supuestos básicos acerca de la descentralización es que acerca la toma de decisiones a la ciudadanía, por lo que ésta puede participar en el proceso y además controlarlo. Además, fortalece a los gobiernos locales debido a que la comunidad se identifica más fácilmente con sus autoridades locales que con las nacionales. Finalmente, estimula una mayor participación de los gobiernos locales en la promoción del desarrollo.

Con base en los elementos teóricos arriba señalados, es posible afirmar que la descentralización fiscal tiene como objetivo lograr una óptima distribución de responsabilidades entre los diferentes órdenes de gobierno, promover eficiencia en la provisión de bienes y servicios públicos, estimular responsabilidad, y fortalecer a los gobiernos subnacionales con más recursos y capacidad de decisión.

Así pues, la descentralización fiscal implica necesariamente el fortalecimiento financiero de los gobiernos subnacionales para que éstos puedan llevar a cabo de manera eficaz y eficiente la satisfacción de las necesidades de sus comunidades. No obstante lo anterior, es importante considerar que la evidencia señala que el gobierno nacional siempre ha tenido el rol principal en las relaciones fiscales intergubernamentales. Incluso en un país con una tradición de fuertes gobiernos locales como los Estados Unidos de América, el nivel federal lleva a cabo las dos terceras partes de la recaudación fiscal (Blondal, 1997:4). Es de destacar que entre 1955 y 1985, el mismo ámbito de gobierno ejerció el setenta por ciento del total del gasto público (Hush, 1993).

No obstante lo anterior, hay una clara tendencia hacia la descentralización en todo el mundo. Este fenómeno se observa tanto en países industrializados, como los Estados Unidos, Francia, Italia y España; como en países en desarrollo (Bahl y Sjoquist, 1990; Ahmad, Hewitt y Ruggiero, 1997). De acuerdo con Bahl y Linn (1992), la estructura actual de los gobiernos locales en los países en desarrollo, refleja la voluntad de los gobiernos centrales para apoyar la descentralización.

La teoría del federalismo fiscal implica la existencia de diferentes ámbitos de gobierno con cierta capacidad de decisión (Oates, 1993:15). Luego entonces, un proceso de descentralización fiscal se basa necesariamente en la interacción de las diferentes esferas de gobierno de un país. Como se verá más adelante, el análisis de esta interacción, desde sus diversas vertientes, constituye el objeto de estudio de las relaciones fiscales intergubernamentales. Para Dickovick (2004), las relaciones fiscales intergubernamentales implican la relación entre diferentes unidades de gobierno en un mismo país, las cuales deben poseer cierto grado de autonomía.

Sin embargo, es un hecho que en los países menos desarrollados y en transición los gobiernos subnacionales raramente cuentan con los elementos esenciales que les garanticen un margen mínimo de autonomía. A continuación se señalan un conjunto de consideraciones teóricas y empíricas para definir de qué manera la descentralización fiscal debe contribuir al fortalecimiento de los gobiernos locales, ya que de acuerdo con la teoría, éstos son los actores privilegiados en dicho proceso.