POL?TICAS Y GESTI?N P?BLICA PARA EL ESTUDIO MUNICIPAL: ?PTICA ACAD?MICA

De acuerdo a nuestra tipología de municipios, el número de municipios Urbano Pequeño son 68 que contiene a más de dos millones de habitantes, el 44.6% de la población en el Estado de Puebla, sólo mencionamos algunos municipios que se encuentran inmersos, y son: San Pedro Cholula, San Andrés Cholula, Chignahuapan, Zacapoaxtla, Tepeaca.

De los 68 municipios 39 de se clasifican (de acuerdo al índice de marginación propuesto por CONAPO) como de alta y muy alta marginación; 22 municipios se consideran de media marginación, y; 7 municipios apenas alcanzan a ser etiquetados como de baja y muy baja marginación. El promedio en el año 2000 de los servicios públicos de drenaje y agua entubada, medido en viviendas sin éste servicio, es del 15.8% y 22.3% respectivamente.

Se ha estimado para el año 2002, que un Ayuntamiento urbano pequeño emplea a 100 personas, donde el 25% del personal está contratado como de base o sindicalizado. Del nivel educativo de los presidentes municipales, podemos indicar que la situación en los años 2000 y 2002 son semejantes, ya que en el año 2000 sólo el 32.36% de los presidentes contaban con hasta educación básica terminada o menos, en el año 2002 es del 33.82%; los presidentes con hasta educación media superior son el 16.17% en el año 2000 y en el año 2002 es de 19.12%; la proporción faltante corresponde efectivamente a presidentes con educación superior o mayor.

También se presenta información de la situación del nivel educativo, pero concentrándonos únicamente a los siguientes funcionarios públicos: secretario, tesorero, director de seguridad pública (comandante de policía) y contralor municipal; se han elegido éstos y no otros ya que no todos los ayuntamientos cuentan con una misma estructura administrativa, y al menos en los casos mencionados existe una probabilidad cercana a uno de que de que el Ayuntamiento cuente con un encargado en las mencionadas unidades administrativas.

Sólo daremos los parámetros del nivel educativo de los funcionarios en el año 2002, de la misma forma que lo hicimos para los presidentes municipales a excepción que eliminamos dar los parámetros para todo funcionario con instrucción menor o igual a educación básica ya que el lector fácilmente podrá deducir los datos faltantes. Los funcionarios con mayor nivel de educación es el secretario, el 57.35% de los secretarios cuentan con al menos estudios universitarios o superiores y el 33.82% de ellos tienen educación media superior. El 52.94% de los tesoreros cuentan con educación superior y el 27.94% cuentan instrucción en educación media superior. De los contralores podemos decir que el 46.27% cuenta con educación superior o mayor, y, el 22.39% con educación media superior. Mientras que los directores de seguridad pública son los funcionarios con menor nivel educativo, pues apenas el 14.29% de ellos cuenta con educación superior y el 19.64% con educación media superior.

Hemos deducido el salario esperado para un empleado, funcionario u autoridad, dado que no ha sido posible discriminar el salario para cada uno de ellos, lo que hemos obtenido es el salario esperado mensual de un empleado que labora en un Ayuntamiento del tipo urbano pequeño en el año 2002, el valor es de 4,816.38 pesos corrientes.

Antes de continuar, debo realizar una advertencia ya que no continuamos la exposición de las finanzas públicas como lo habíamos realizado anteriormente, ya que no existen grandes diferencias a las ideas presentadas anteriormente. Encontramos ayuntamientos dependientes del gobierno federal y que prefieren, al menos a partir de 1998, combinar gasto corriente con obra pública.

La novedad del análisis, a diferencia a como se venía presentando en el desarrollo del texto, reside en que presentamos la evolución en el tiempo del promedio de las finanzas públicas de un ayuntamiento de tipo urbano pequeño, ver gráfico 10. El periodo de análisis es de 1989 a 2002 pero se ha excluido el año 2001 debido a que sólo contamos con 11 observaciones de los 68 municipios en cuestión; las variables consideradas son Ingresos propios, participaciones, aportaciones, gasto corriente y obra pública.

Con la intención de exponer una situación suponga que el gobierno federal tiene como objetivo satisfacer la demanda de recursos públicos de la población, pero sufre una restricción presupuestaria y de información, es de información ya que no es capaz de identificar todas las demandas existentes. Para mejorar sus resultados el gobierno federal desea apoyarse con los gobiernos subnacionales, tal motivo lleva a que el gobierno federal apoye financieramente al gobierno municipal con tal de que se haga cargo de satisfacer la demanda una cantidad de recursos públicos (recursos públicos municipales). Lo que logra el gobierno federal es que la demanda se distribuya entre él y el Ayuntamiento; por tanto, el gobierno federal calcula que es menos costoso apoyarse con los gobiernos locales que no hacerlo.

Además suponga que la única fuente de ingresos para los ayuntamientos es vía ingresos propios, participaciones y aportaciones federales; además suponga que sólo existen dos maneras de gastar los ingresos vía gasto corriente y vías obra pública. Asuma que la sociedad demanda menos recursos públicos al gobierno federal si su Ayuntamiento gasta más recursos en obra pública. La conclusión a la que llegamos es que el gobierno federal tiene incentivos a otorgarles financiamiento a los gobiernos municipales, pues así maximiza su objetivo.

Continuamos con los supuestos, ahora si asumimos que las autoridades municipales buscan apropiarse de la mayor parte de los recursos públicos y que el gasto corriente representa un desembolso que es principalmente hacia el pago de salarios.

Con los supuestos dados y vinculándolos con el gráfico 10, se tiene que a lo largo del periodo de 1989 hasta 1997 el gasto corriente era superior a la inversión en obra pública . Por un lado el gasto corriente se financiaba con las participaciones y la obra pública con los ingresos propios. Entonces el objetivo buscado por el gobierno federal al transferir recursos no se alcanza.

Pero dado que las autoridades municipales preferían mayor gasto corriente a obra pública y el gobierno federal es un agente que tiene la información para deducir las preferencias de las autoridades municipales y además aprende de la experiencia, incorpora restricciones sobre el gasto de las transferencias (Ramo 33). El resultado es que las autoridades se ven obligadas a destinar mas recursos en obra pública puesto que el costo de no cumplir con las nuevas restricciones es muy alto, nótese el punto en el año 2002.

En los años de 1998 a 2000 la inversión en obra se financiaba con ingresos propios y las transferencias por aportaciones, y el gasto corriente con participaciones. En éste periodo el gobierno federal nota la repuesta de las autoridades municipales y concluye que la nueva política de transferencias tiene efecto beneficiosos, ello lo lleva a incrementar el monto de transferencias vía aportaciones pero nuevamente surge otra restricción, el gobierno federal no puede transferir recursos completamente vía aportaciones ya que si elimina las transferencia por participaciones los ayuntamientos carecerían de recursos con el cual financiar su estructura administrativa, entonces lo que termina haciendo el gobierno federal es aplicar una política de transferencias con mezcla de recursos.

El punto en el año 2000 nos permite observar como la autoridad municipal reacciona al no poder aplicar todas las transferencias en gasto corriente; la reacción es absorber los recursos generados por vía propia para utilizarlos como fuente de financiamiento del gasto corriente. De ser correcta nuestra apreciación, lo que concluimos es que las autoridades municipales se comportan como agentes que desean absorber la mayor parte de los recursos públicos, lo que impide que se de por completo la absorción de todo los recursos son las restricciones federales y la acción de la sociedad, que puede responder con movimientos subversivos si nota una elevada desvinculación entre los objetivos sociales y los objetivos de las autoridades .

Lo que se ha descrito en éste pequeño ejemplo y utilizando los datos obtenidos de los municipios del tipo urbano pequeño, es la fuente de mayor discusión en éste trabajo, el analizar las finanzas públicas municipales como un problema donde las autoridades municipales tiene preferencias a favor de absorber los recursos públicos. Seguramente no se ha concluido a favor de la tesis, pero al menos permite mantener las sospechas y continuar indagando al respecto.