POLÍTICAS Y GESTIÓN PÚBLICA PARA EL ESTUDIO MUNICIPAL: ÓPTICA ACADÉMICA

POLÍTICAS Y GESTIÓN PÚBLICA PARA EL ESTUDIO MUNICIPAL: ÓPTICA ACADÉMICA

Maria Cecilia Montemayor Marin y otros

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CONTROL DE LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO TERRITORIAL: ALGUNAS REFLEXIONES

Iris M. González Torres

INTRODUCCIÓN

El proceso de desarrollo de un territorio requiere de una visión y acción estratégica sistemática para poder satisfacer las siempre crecientes necesidades de la población en los ámbitos materiales y espirituales. Para lograr esto, es necesaria una permanente articulación entre “la planeación, ejecución y evaluación que se retroalimentan mutuamente y permiten el rediseño continuo de las acciones” (Wiesner E. 2000: 5)

Cuando los especialista se enfrentan al diseño de este proceso encuentran una profusa bibliografía sobre el momento de la planeación, pero no siempre ocurre de igual manera con la evaluación y el control. Aunque a partir de la década de los 90s este momento del proceso comenzó a ser objeto de atención tanto por instituciones de las Naciones Unidas, organismos asesores o académicos pero, es real que aún mantiene cierto rezago con relación a la planeación e implementación de la estrategia de desarrollo.

Por otra parte, el proceso de control no está jugando el papel necesario para brindar la información que posibilite no sólo responder a la interrogante de si se están cumpliendo los criterios de medidas plasmados en los objetivos estratégicos, sino también si se han producido modificaciones en las condiciones en las cuales debe llevarse a cabo dicha estrategia (los escenarios) o si los resultados parciales obtenidos garantizarán su ulterior cumplimiento. Esto condiciona la necesidad de propiciar un intercambio sobre los elementos necesarios para el diseño de un sistema de indicadores que posibilite a los actores del desarrollo territorial obtener los elementos para verificar el cumplimiento de sus acciones, su repercusión y si se encuentran en el camino correcto para alcanzar sus aspiraciones.

Teniendo en cuenta lo anterior, se considera que el territorio transita por un proceso de gestión estratégica de su desarrollo, en cual se ha realizado un diagnóstico y existe una visión formulada para el horizonte de planeación, así como un sistema de objetivos con sus correspondientes criterios de medidas. (Ver Esquema No. 1) No obstante, aunque esta estrategia se corresponda con las necesidades de dicho territorio y técnicamente esté bien elaborada, si “...se continúa evaluando el desempeño sobre la base de sistemas de control de gestión heredados del pasado, la estrategia queda condenada al fracaso...” (Hernández M. y Guerrero D. 2000:12) En consecuencia, es objetivo de este trabajo realizar una reflexión sobre el sistema de indicadores que posibilitan el control estratégico de la gestión del desarrollo en un territorio.

En consecuencia, el control constituye el procedimiento mediante el cual tenemos dominio de lo que está ocurriendo, tanto dentro, como en el entorno del sistema. Para Agüero Arias (s/f) no es suficiente con decir claramente a donde queremos llegar con nuestros esfuerzos y cómo lo vamos a realizar, es imprescindible establecer cuáles son los factores críticos que hay que cuidar para tener éxito (FCE), muchos de ellos ligados íntimamente con las estrategias a desarrollar. Este resulta ser un aspecto esencial desde el punto de vista del objetivo del trabajo: El control ha de dirigirse también al monitoreo de los factores que condicionan el cumplimiento de las estrategias de desarrollo en los territorios y esto es lo que se conoce con la denominación de control a priori. Éste no es un control generalizado, sino selectivo. No constituye solamente el fin del ciclo de la planeación, es también una etapa, un momento para las necesarias correcciones del plan vigente, brinda información para la elección de nuevas alternativas y la base para la elaboración de nuevas metas para otro horizonte de planeación. Lleva a establecer cómo medir los resultados para identificar las iniciativas con carácter estratégico, que constituyen contribuciones importantes para el desarrollo. (Kayano J y Caldás E. 2001:8)

Beltrán Jaramillo (2002) realiza un símil muy ilustrativo para esta medición:

“Siempre que se habla de medición, acuden a mi mente los signos vitales. En el ser humano, el funcionamiento de ese portento tan maravilloso y complejo que es el cuerpo, se controla, al menos inicialmente, a través de sólo cuatro factores: la tensión arterial, la frecuencia cardiaca, la frecuencia respiratoria y la temperatura. Con estos elementos un médico puede saber si el cuerpo está funcionando adecuadamente. De manera análoga la gestión tiene unos signos vitales, es decir unos factores claves de éxito que nos indican si la gestión está dando los resultados esperados o si, por el contrario existe alguna desviación que nos aparte de los objetivos establecidos. Estos signos vitales de la gestión son cuatro: la eficacia, la eficiencia, la efectividad y la productividad.”

El autor de referencia plantea estos signos vitales de la gestión con relación a las empresas, pero es perfectamente factible adecuar al ámbito territorial estas formas de “medir los signos vitales de la gestión”. En el ámbito territorial, constituyen características indispensables que deben ser alcanzadas y que permiten medir la calidad y efectividad del desarrollo en conjugación con las dimensiones antes mencionadas. (Esquema No. 2)

La eficiencia, como la competitividad territorial. Competitividad que no sólo hay que analizarla desde el punto de vista económico, sino que se refiere también a las dimensiones del desarrollo territorial (Observatorio Europeo LEADER: 2000). Así se menciona la competitividad social como la capacidad de los agentes del desarrollo para actuar eficazmente de manera conjunta; la competitividad medio ambiental, como la capacidad de valorizar su entorno haciendo del mismo un elemento distintivo del territorio; la competitividad económica, como la capacidad para producir y mantener el máximo de valor añadido. La eficacia, como el grado el grado en que se satisfacen las necesidades del territorio y la efectividad como la conjugación de ambos aspectos. Pero para que todo lo anterior sea posible, en las condiciones actuales, es necesario que se sustente sobre la base de la amplia utilización de la investigación-desarrollo, la tecnología y la innovación (I + DTI)

Todo lo anterior constituye la premisa para realizar una reflexión sobre los tipos de indicadores de deben incluirse en un sistema para el control de la estrategia de desarrollo territorial.

Esta dirección de evaluación del desarrollo se ha venido trabajando por los académicos e instituciones desde la década del 90 de pasado siglo. Así, la evaluación de resultados en los países de América Latina ha recibido gran atención de parte del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), del Banco Mundial, del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD), y de las Naciones Unidas. Desde luego, la característica fundamental de estas instituciones y el sistema imperante en dichos países condicionan la argumentación de su necesidad; no se plantea el hecho de alcanzar un estadío superior en el desarrollo de los países sino “… (i) la importancia de introducir mayor racionalidad en los ajustes o correcciones fiscales, lo que supone un adecuado conocimiento de las actividades del sector público y de su impacto para efectuar los recortes de manera diferenciada y según prioridades bien establecidas; (ii) el alto costo político que pagan los gobiernos cuando la opinión pública percibe poca eficiencia y eficacia en los programas públicos; (iii) la mayor demanda de transparencia y de responsabilidad por parte de sociedades más democráticas”. (Wiesner, 2000:5)

Actualmente, no sólo es materia de discusiones académicas, sino también en algunos países se reportan experiencias al respecto, en Chile, por mencionar una, se creó un Comité Conjunto (integrado por el Ministro de Haciendas, el Ministro Secretario General de la Presidencia y el Ministro del Interior) cuyo objetivo esencial era mejorar la gestión pública. Se priorizó al diseño y a la utilización de lo que denominaron indicadores de gestión, pero se enfatizaron más los resultados que los procesos e insumos (Ibid: 14), Este último aspecto condiciona el carácter a posteriori de la evaluación y, en consecuencia, no brinda elementos para la oportuna toma de decisiones con relación a si se está en el camino correcto para obtener los resultados previstos, solamente posibilita conocer, al concluir el período, si se alcanzaron o no éstos.

No se trata de concebir exclusivamente la evaluación como incentivo o como proceso heurístico , para aprender de la experiencia, es también adelantarse, prever las situaciones que pueden presentarse y devenir barreras a la estrategia de desarrollo.

Por otra parte, la Comisión Europea, en “Indicadores de Seguimiento y Evaluación: Orientaciones metodológicas” propone dos perspectivas para el proceso de control: de arriba abajo y viceversa.

En el primer nivel considera que el objetivo global constituye la base de la estrategia establecida y que éste origina un conjunto de objetivos específicos que corresponden a las áreas prioritarias. Estos a su vez, se desglosan en los objetivos operativos que se traducen en medidas. En la perspectiva de abajo-arriba, las medidas son llevadas a cabo a través de medios o recursos, que originan diversos resultados que provocan determinados impactos. Así, se plantea que las relaciones causales entre los niveles de la medida, la prioridad y el programa pueden establecerse a través de la evolución de los indicadores de resultados y de impacto, medidos en los diferentes niveles. En conclusión se enfatiza también el control a posteriori, bien a través del resultado o de su impacto.

Si se concibe la gestión como un proceso en el cual se articulen la planeación, ejecución y evaluación, buscando la mutua retroalimentación para poder realizar las modificaciones que resulten necesarias a la estrategia, entonces el control a posteriori no brinda información para estas modificaciones, es necesario complementarlo con el control a priori. Esto por supuesto no trata de minimizar el papel del control a posteriori, solamente señala un hecho: no es suficiente.

El control a priori posee un carácter marcadamente selectivo y debe privilegiar las “Áreas de Resultados Claves” para alcanzar un estadío superior de desarrollo, partiendo del supuesto de que éstas deben convertirse en los “motores que arrastren la locomotora del desarrollo territorial” , pero teniendo en cuenta las dimensiones y condicionantes de este complejo proceso. Por lo tanto, el sistema de control para la estrategia de desarrollo territorial ha de considerar no tan sólo los indicadores de resultado e impacto, sino también aquellos que permitan anticipar el resultado que se desea alcanzar en el horizonte de planeación para que pueda cumplir el papel retroalimentador del control y brindar la información necesaria para las correcciones a dicha estrategia.

Por lo tanto cuando se hace referencia al sistema de indicadores como instrumento para la realización de este control, tendrán que considerarse adicionalmente a los ya establecido en el control de realización aquellos que posibiliten satisfacer este objetivo.

Algunos elementos sobre sistemas de indicadores

Los indicadores son señales. Son instrumentos destinados a simplificar, medir y comunicar acontecimientos complejos o tendencias. La palabra "indicador" viene del latín "indicare", que significa señalar, dar aviso o estimar. (MacGillivray y Zadek, 2000:2). La argumentación de su uso es que proporcionan un mejor fundamento para entender situaciones y tomar decisiones.

Existen múltiples clasificaciones sobre los indicadores, pero de ellas se considerarán solamente algunas relativas al proceso de evaluación, que es la que se vincula al objetivo trazado.

La Comisión Europea (Ob cit: 9) considera para este proceso los indicadores de recurso (presupuesto asignado), realización (actividad, en unidades materiales), resultado (efectos directos e inmediatos sobre los beneficiarios directos) e impacto (consecuencia más allá de los efectos inmediatos). Además se expone que un sistema de indicadores, (Ibid: 17-23) se integra por: Situación de base e indicadores de concepto (una descripción cuantificada de las disparidades, atrasos y posibilidades de desarrollo de las regiones en cuestión, forman parte del proceso de programación) e indicadores de seguimiento operativo (información mínima que garantice el seguimiento adecuado de su aplicación, deben medir realizaciones, resultados, impactos). Este sistema, debe brindar elementos para la evaluación previa (diagnóstico), intermedia (seguimiento) y posterior (resultados finales).

Dentro del sistema de indicadores anteriores se identifican dos subconjuntos que se manifiestan en todos los momentos de la evaluación: los indicadores claves (para realizar comparaciones entre programas o medidas similares, en función de los diferentes grupos usuarios y de los objetivos perseguidos) y los indicadores de rendimiento (que reflejan la eficacia, la calidad del proceso y la ejecución financiera).

Estos indicadores satisfacen las dimensiones del desarrollo, pero se mantiene el énfasis en el control a posteriori; ya que cuando se hace referencia a la evaluación previa, es antes de que se inicie la implementación de la estrategia. Así, en este momento de la evaluación se considera (Ibid: 17):

• la relación y coherencia entre los objetivos generales, los objetivos específicos y las medidas que estarán incluidas en el complemento del programa;

• la existencia y pertinencia de indicadores de realización, resultados e impacto en relación con cada uno de los niveles de la intervención;

• la fiabilidad del nivel de cuantificación de los objetivos.

Por otra parte la evaluación intermedia refleja el grado de eficacia alcanzado y la calidad y pertinencia de los indicadores y la evaluación posterior compara los objetivos previstos con los realmente alcanzados. No se brindan elementos para las correciones a la estrategia trazada.

Otro criterio, con algunas similitudes lo brindan Segnestam, Winograd y Farrow (2000:4) en “Desarrollo de indicadores. Lecciones aprendidas de América Central”. Cuando estos autores se refiere al punto de partida abordan el hecho de que la toma de decisiones con relación al desarrollo se lleva a cabo a diferentes niveles de la sociedad teniendo en cuenta aspectos culturales, sociales, económicos, institucionales, políticos y ambientales y que cada etapa de este proceso requiere información diferente que a su vez exige una organización distinta de los indicadores. Así consideran, las tres dimensiones antes abordadas así como también sus interacciones: aspectos socioeconómicos, socioambientales y económico-ambientales.

Como criterio de selección de los indicadores que formarán el sistema proponen Presión-Estado-Impacto-Respuesta y, clasifican los indicadores en: básicos (a nivel nacional) y complementarios (a nivel nacional y local) (Ibíd.:19).

Para la Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE) los indicadores de presión monitorean las causas del problema; los de estado hacen el seguimiento de las condiciones prácticas y actividades relacionadas con el problema; los de respuesta hacen seguimiento de las medidas y su repercusión inmediata y directa del problema y por último los de impacto, con un carácter más mediato y sobre los beneficiarios indirectos.

Así por ejemplo para el análisis de la dinámica económica en América Central los autores proponen (p.18) como indicadores básicos y complementarios los que aparecen en el Cuadro No. 1

Se centrará la atención en el indicador de presión, ya que de acuerdo con la definición de la OCDE el indicador de presión debe permitir el monitoreo de las causas del problema: el ritmo de crecimiento económico en las condiciones previstas. Pero, ¿es la estructura económica indicador suficiente como causa se dicho problema? ¿Permite la estructura económica, que es un indicador con inercia relativamente grande, reflejar para la toma de decisiones los problemas que se pueden estar presentando para cumplir con el objetivo establecido en el horizonte de planeación? La estructura de la producción en un momento determinado, más que la causa, es el efecto de la adecuada o no utilización de los factores de producción. La causa habría que buscarla justamente en esa utilización; en la competitividad de la rama en el ámbito territorial, en el empleo de la ciencia y la técnica, de la innovación y la calificación de su capital humano.

De esta manera los indicadores analizados no brindan información suficiente para realizar correcciones a la estrategia en el momento oportuno. Y, se considera como momento oportuno, aquel que brinda elementos para la toma medidas que permitan atenuar o eliminar el impacto de las barreras que pueden presentarse durante el proceso de su implementación, teniendo en cuenta el escenario que se está manifestando.

Pero esta situación se presenta no por la ausencia de una concepción con relación al cómo debe ser el control, sino porque no se determinan adecuadamente los indicadores que satisfacen dicha concepción y, esto se manifiesta de manera fundamental, en los indicadores de presión. Es decir el vacío se produce con relación a los indicadores que constituyen las causas del resultado que se desea alcanzar. Este vacío puede deberse a dos causas fundamentales; por una parte la carencia de información sistemática y, por otra, el insuficiente análisis para la selección de dichos indicadores cuando existe la información. En consecuencia, la bibliografía debe pronunciarse por los procedimientos a emplear en condiciones de información insuficiente.

Así esta reflexión sobre el sistema de indicadores se pronuncia por la consideración dos tipos de indicadores: Indicadores Básicos e Indicadores Conducentes.

Los indicadores básicos reflejan el objetivo que se desea lograr, constituyen los aspectos críticos a lograr en la gestión del desarrollo y se corresponderán con las dimensiones de éste. Los conducentes, son aquellos que permiten anticipar el resultado que se obtendrá, porque se refieren a las causas que posibilitan el cumplimiento del objetivo, permiten anticipar los momentos cruciales por los cuales transitará la economía.

La determinación de estos indicadores conducentes no es un proceso sencillo, por una parte requiere un consejo de expertos para su identificación espacial y temporal, pero además una base de datos los suficientemente amplia (espacial y temporal) para obtener las interrelaciones que se manifiestan.

Para determinar estos factores, en el desarrollo de un territorio, habrá que partir de los factores que lo condicionan, que expresado de manera general pudiera ser:

Así estos indicadores conducentes conforman el control a priori se convierte en información y comunicación sobre los resultados que se van alcanzando de manera parcial, teniendo en cuenta la previa definición de los aspectos a controlar. No es un fin por si mismo, el esfuerzo que requiere solamente se justifica por la posibilidad que brinda en la toma de decisiones oportunas.

Estos elementos establecen las diferencias con relación al concepto clásico de control, ya que éste se orienta fundamentalmente a buscar detalles de lo ocurrido en el pasado, sus esfuerzos se encaminan a perfeccionar lo que ya ocurrió, o sea, el ayer y, fatalmente, no siempre las experiencias pasadas permiten corregir anticipadamente nuevos errores.

Por último es necesario incluir en este sistema de indicadores aquellos que miden la respuesta y el impacto propuestos por la OCDE, que tampoco son objeto de análisis por la información sistemática que brindan las Oficinas Territoriales de Estadística. Estos pueden implementarse por un estudio específico al concluir el horizonte de planeación.

Para elaborar este sistema de indicadores se recomienda:

 Definir un objetivo. Esto se refiere tanto al papel a jugar por el sistema de indicadores, como a lo que se pretende medir. Es imprescindible tener claro qué se persigue al establecer el indicador, su contribución y utilidad práctica.

 Determinar el indicador, especificar la forma en que se obtendrá, sus fuentes de información, los elementos que intervienen en su cálculo y los resultados de dicha medición.

 Establecer la forma en que ha de ser interpretado el resultado desde el punto de vista práctico

 Periodicidad de actualización y su difusión.

Por otra parte, considerando que constituyen los instrumentos esenciales para el control de la estrategia de desarrollo territorial, es conveniente la existencia de una institución específica y exógena, con relación a su proceso de implementación, para llevarlo a cabo. En la provincia de Camagüey se está trabajando con este fin en el Observatorio Económico Social y Ambiental.

Como proceso complejo se requerirá la utilización de técnicas diversas, tanto las de carácter cuantitativo, como cualitativo. De un lado están aquellos que se centran en la identificación de la probabilidad de ocurrencia de un suceso futuro, entre los cuales están la predicción, el pronóstico, la proyección y la preferencia. Y de otro lado están aquellos enfoques que se centran en el logro del futuro deseable, tales como la prospectiva (estratégica) y la previsión humana y social. (Medina Vásquez 2001:11)

En tal sentido, Steiner G (1997:246-253) recomienda lo siguiente: no subestimar las técnicas cuantitativas o cualtitativas, asegurarse de elegir el problema correcto y adecuado, determinando el momento en que se necesita precisión en la evaluación y cuando es suficiente con una magnitud aproximada. Y la consecuente aplicación de esta recomendación exige la utilización de diversos tipos de técnicas de manera conjugada.

CONSIDERACIONES FINALES

El proceso de control de la estrategia de desarrollo territorial no es espontáneo, ni se adecua de manera integral a sistema clásico de control; requiere de un personal calificado que lo diseñe y de una base de datos que posibilite el manejo de las relaciones que se producen entre los criterios plasmados en las estrategias. Por lo que además de los indicadores a posteriori, o de realización, deben incluirse aquellos que posibiliten el monitoreo de los factores críticos de éxito para la estrategia en cuestión.

Para diseñarlo, es imprescindible determinar las causas que realmente inciden en el cumplimiento del objetivo. En este sentido se puede encontrar la dificultad de que ésta no se traduzca en un indicador que se registre de manera sistemática y, por las dificultades que esto implica, es conveniente tratar de utilizar indicadores “proxies” que permitan obtener elementos para las correcciones necesarias a la estrategia de desarrollo.

Por último se sugiere que adicional a la o las instituciones que habitualmente sistematizan la información territorial, se incorpore una con carácter externo a la estrategia para realizar el monitoreo de dichos factores críticos y, que la experiencia internacional, denomina como Observatorios

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