POLÍTICAS Y GESTIÓN PÚBLICA PARA EL ESTUDIO MUNICIPAL: ÓPTICA ACADÉMICA

POLÍTICAS Y GESTIÓN PÚBLICA PARA EL ESTUDIO MUNICIPAL: ÓPTICA ACADÉMICA

Maria Cecilia Montemayor Marin y otros

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LA CONTRIBUCIÓN DE MEJORAS EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS DE LA REPUBLICA MEXICANA.

La financiación de las prestaciones públicas que proporciona el municipio a través de obras y servicios, puede ser divisible o no entre los prestatarios. Las no divisibles se financian con impuestos, que en los Municipios representan una alta dependencia con respecto a los demás niveles de gobierno, por lo tanto, el campo natural de expansión de la vida municipal son las prestaciones divisibles, financiables con ingresos o prestaciones también divisibles, tales como tasas, precios y contribuciones de mejoras.

Así como existen servicios cuyo costo puede dividirse entre las personas que lo utilizan, hay obras que benefician particularmente a determinadas personas, entre las cuales puede repartirse igualmente el costo. Los beneficios que se derivan de las obras públicas, para las personas que las utilizan o para las propiedades comprendidas en su radio de influencia son ciertamente variables y su determinación es mas o menos precisa; de acuerdo a estos elementos de juicio, los municipios pueden reembolsarse parte o todo el costo de la obra respectiva, a través de la contribución de mejoras.

Para algunos autores, la contribución de mejoras es un tipo particular de impuesto, para otros constituye una categoría tributaria distinta. Se diferencia del impuesto en que no se aplica periódicamente, sino una vez, con motivo de la ejecución de obras públicas que originan un aumento en el valor de ciertos inmuebles, la carga se distribuye entre todos los propietarios beneficiados directamente por la obra, y en proporción al beneficio obtenido por cada uno.

En su obra ¨ Contribución de mejoras en América Latina ¨, el Doctor Jorge Macón y el Licenciado José Merino Mañòn, establecen que: ¨ La contribución de mejoras es un tributo, es decir, es un recurso compulsivo del sector público, lo que implica señalar las diferencias de los precios o tarifas. No es un impuesto porque está ligado a una contraprestación específica, tampoco es una tasa porque no está ligada a un servicio. Por consiguiente, en la clasificación convencional generalmente admitida, ha debido crearse una categoría especial de recurso público, dentro de los tributos, que admita su inclusión. (8)

Posteriormente, en su misma obra, los autores mencionados expresan que: ¨ Las características conceptuales que deben ser consideradas en los dispositivos legales, se refieren a los siguientes elementos esenciales de la contribución de mejoras: 1) la ejecución de una obra pública que genera la contribución, 2) la obtención de beneficios diferenciales, generalmente plusvalía por los terrenos y sus mejoras o construcciones dentro de una área especialmente determinada, 3) su carácter instrumental para financiar el costo de la obra pública y 4) la obligatoriedad de su cobertura para todos los propietarios beneficiados ¨ .

En base a los planteamientos anteriores, se hizo una revisión de la legislación fiscal existente en las 32 entidades federativas de la República Mexicana, con el objeto de analizar la forma en que reglamentan el concepto de Contribución de Mejoras o sus variantes de denominación, según el caso de que se trate.

En dicho análisis, se observò que los Estados de Baja California, Colima,Guanajuato y Veracruz, consideran en su Legislación Fiscal a la Contribución de Mejoras como tal, otras entidades contemplan èste mismo concepto, pero lo denominan como Aportaciones de Mejoras, tal es el caso de Aguascalientes, Estado de México, Queretaro y Tabasco, algunas entidades màs, como Chijhuahua, Jalisco, Michoacán , Morelos y Sonora, las especifican como Contribuciones Especiales, mientras que en Coahuila, se consideran como Cooperaciones.

Independientemente de la denominación que tenga, la Contribución de Mejoras en las Entidades Federativas, dentro de sus respectivas disposiciones fiscales, se define, de la siguiente manera: ¨ Son tributos que el poder público fija a quienes independientemente de la utilidad general colectiva, obtengan beneficios diferenciales particulares, derivados de la ejecución de una obra pública, en los términos de las leyes respectivas ¨ .

El Estado de Colima considera la recuperación de las obras públicas a realizar en dos formas, una mediante derechos de cooperación por obras públicas y la otra mediante contribución de mejoras. Aguascalientes en su código fiscal define las aportaciones de mejoras en su ley de hacienda específica que se cobraran de acuerdo a la ley de planeación y urbanización del Estado. De igual manera sucede en Querétaro, con la única diferencia que su ley de hacienda considera los ingresos de éstos tributos como Aprovechamientos y determinan que se cobrarán de acuerdo al costo de la obra que en cada caso determinará la Dirección de urbanismo y arquitectura del Estado.

El Estado de Morelos señala dos tipos de contribuciones especiales, por una parte, las contribuciones de cooperaciones de obras públicas, y por la otra, las contribuciones especiales para obras de planificación. El Estado de Sonora considera dentro de sus contribuciones especiales, las referentes a las contribuciones para obras públicas.

Existen algunas entidades que consideran dentro de sus legislaciones, gravámenes relacionados con el aumento del valor de la propiedad, tal es el caso del Estado de Hidalgo que tiene establecido en su Legislación el impuesto de cooperación, aumento de valor y mejoría específica de la propiedad, por la ejecución de obras públicas de carácter programático, aprobadas por el Gobierno Federal y del Estado y por los ayuntamientos de la entidad, en el cual señala que el ejecutivo del Estado, presentará a la consideración del Congreso Local el proyecto o los proyectos de decreto, para repartir entre la iniciativa privada el importe de este impuesto, tomando en cuanta las características, magnitud e importancia de las obras, la estimación de los beneficios que se derivan de las mismas y los demás factores que hagan necesaria la ejecución de dichas obras. Una vez que el Congreso del Estado apruebe el proyecto de ejecución programática, las cuotas de impuestos de cooperación, aumentos de valores y mejoría específica de la propiedad para los particulares, hará del conocimiento de éstos, mediante una publicación de decreto, en el que se precisará la forma y época de pago; los adeudos se harán efectivos en su caso, mediante la aplicación de la facultad económico-coactiva. El Estado de Sinaloa considera como ingresos extraordinarios, el aumento de valor y la mejoría específica de la propiedad y el Estado de Durango tiene establecido en su legislación el impuesto de contribución especial, el aumento de valor y la mejoría específica de la propiedad.

Por último tenemos que un gran número de Entidades Federativas tienen establecido el derecho de cooperación para la ejecución de obras públicas, que en el estricto sentido de la palabra no constituyen una contribución de mejoras, pero que de acuerdo a la forma en que están reglamentadas en sus respectivas legislaciones, tienen una gran similitud con este concepto. Las Entidades que recudan ingresos a través de éste tipo de derechos son: Baja California Sur, Chiapas, Distrito Federal, Guerrero, Nayarit, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí, Tamaulipas, Tlaxcala y Zacatecas.

Del análisis realizado, sobre los aspectos legislativos de la contribución de mejoras en las Entidades Federativas, se puede observar que existe una gran heterogeneidad entre las mismas; en algunos casos se consideran como ingresos ordinarios y en otros como extraordinarios; cuando son considerados como ingresos ordinarios, algunas entidades de acuerdo a sus diferentes denominaciones, las señalan como una fuente adicional de ingresos, pero algunas otras las clasifican como impuestos, derechos o aprovechamientos. Además dentro de la misma legislación no existe una delimitación con respecto al nivel de gobierno que va a realizar y administrar las obras, ya que en algunos casos se expresa que estarán a cargo de los Estados, en otros se señala que a cargo de los municipios y en algunos más, no se especifica quien los realizará.

En algunas Entidades Federativas, las disposiciones que reglamentan el sistema de contribución de mejoras, están contenidas en leyes de carácter no fiscal, tal es el caso del Estado de Aguascalientes, que se remite a su Ley de planeación y urbanización, el del Estado de Jalisco que las considera en su Ley de asentamientos humanos.

De las legislaciones analizadas se tomarán como ejemplo dos de ellas; la del Estado de Guanajuato que en él titulo tercero de su Ley de hacienda de 1980, contempla los aspectos legales de la contribución de mejoras; y la correspondiente al Estado de Aguascalientes, que en su Ley de planeaciòn y urbanización de 1971, reglamenta lo concerniente a la realización de obras municipales e intermunicipales a través de los consejos de colaboración.

En el Estado de Guanajuato, se considera a la contribución de mejoras como una fuente adicional de ingresos y se señala que con éste titulo se gravará a los propietarios o poseedores de los predios que sean beneficiados con una obra pública, por estimarse que su desarrollo y conclusión acrecentará necesariamente el valor de dichos predios, sin que esto se deba al esfuerzo económico de sus propietarios o poseedores.

Así mismo, indica que las obras públicas pueden ser realizadas por iniciativa del ejecutivo del Estado o de los Ayuntamientos, o bien, a solicitud de los vecinos. El monto total de la contribución de mejoras no podrá ser mayor del costo de la obra que se trate y quienes están obligados al pago de la misma, son los propietarios de los predios, y los poseedores en los casos de que no exista propietario o cuando de la posesión del predio se deriven un contrato de promesa de venta o de venta con reserva de dominio, mientras esos contratos estén en vigor y no se traslade el dominio del predio.

El costo de la derrama de una obra pública, estará constituida por el importe del proyecto y del ante proyecto, de las indemnizaciones de la obra en si, de los intereses y gastos bancarios, si se requiere financiamiento y de los gastos generales para su realización. Dicho costo se disminuirá por las aportaciones que hagan las autoridades o particulares en beneficio de la obra. En caso de que un predio afectado por expropiación, lo sea también por contribución de mejoras, el monto de ésta última se abonará al costo de la primera en la medida de su respectiva compensación.

Para calcular la contribución de mejoras, se requiere en primer lugar determinar su área de imposición, atendiendo las características, magnitud e importancia de la obra, a la estimación de los beneficios que se deriven de la misma y de los que se traduzcan en forma de aumento de valor de los terrenos de la zona que abarque, considerando las condiciones previas y posteriores a la ejecución de la obra, así como el alcance o extensión de los beneficios o aumentos de valor para los predios colindantes o próximos a esa zona.

Una vez determinada el área de imposición, se calculara la cuota correspondiente a cada predio, teniéndose en cuenta para ello el costo de la obra por derramar y el plano de conjunto del área, la distancia de su centro de gravedad el eje de la mejora y sus características propias, como son: su importancia actual y futuro probable dentro de la zona en que este ubicado, así como la proporcionalidad que existe actualmente y que vaya a existir probablemente en el futuro, respecto a la importancia entre el y los demás predios de su zona. Dicha cuota se liquidara de acuerdo a la tarifa que para tal efecto se señale en el decreto por el que se apruebe el proyecto referente a la obra de que se trate.

Para la realización de la obra, el Ejecutivo dictara acuerdo que se deberá publicar en el periódico oficial del Estado, conteniendo los siguientes datos:

1)naturaleza de la obra, con especificación de sí se trata de construcción de obra nueva, reconstrucción o ampliación de la existente, 2) determinación de la zona que se beneficia con la obra, en su caso, 3) costo total de la obra, 4) deducciones por aportaciones de los gobiernos federal y municipal, donativos de los particulares o por recuperaciones por ventas de excedentes de terrenos expropiados, 5) costo neto, 6) relación de los predios beneficiados, y 7) cuota correspondiente por metro de frente o de superficie, según sea el caso.

La contribución deberá ser pagada en la época que señale el decreto legislativo que la declare aplicable a un caso concreto, en base ese decreto, la Tesorería Federal formulará la liquidación para cada causante en particular mediante una notificación que deberá contener los siguientes datos: 1) el nombre del propietario, 2) la ubicación del predio, 3) la superficie real, 4) la superficie afecta al impuesto, 5) la distancia al eje de la obra, 6) monto total de la derrama, 7) la cuota de imposición por metro cuadrado, lineal o frente a mejora, 8) número de cuenta predial, y 9) el importe líquido de la contribución.

El causante podrá interponer los recursos que para tal efecto señala el Código Fiscal del Estado, en contra de la resolución que determine o liquide ésta contribución. Los notarios públicos no autorizarán, ni los registradores públicos de la propiedad inscribirán actos o contratos que implique trasmisión de dominio, desmembración del mismo o constitución voluntaria de servidumbre o garantías reales, que tengan relación con inmuebles afectos a éste tributo, sino se les demuestra que se está al corriente en el pago del mismo.

Los créditos fiscales originados por la aplicación de esta Ley, en caso de mora de los causantes, ser harán efectivos mediante la aplicación de la facultad económico- coactiva, no obstante que se hubieren interpuestos los recursos que establece el Código Fiscal del Estado, con excepción de los casos en que se garantice el interés fiscal a satisfacción de la Tesorería General.

El Estado de Aguascalientes, en su Ley de planeación y urbanización, establece como objetivo la creación y mejoramiento en todos los centros de población de la infraestructura urbana básica, para elevar las condiciones de vida de sus habitantes a través de la ejecución de obras relativas a nuevos servicios públicos y mejoramiento de los ya existentes, las cuales se pueden realizar a través del sistema de imposición o por medio del sistema de cooperación.

En el sistema de imposición, se determina un impuesto que se denomina de plusvalía, cuyo objeto es gravar el incremento de valor y la mejoría específica de la propiedad, que sean la consecuencia inmediata y directa de la ejecución de obras públicas. El impuesto será cubierto en el número de exhibiciones bimestrales que señale la ley.