POL?TICAS Y GESTI?N P?BLICA PARA EL ESTUDIO MUNICIPAL: ?PTICA ACAD?MICA

II. BREVE RESEÑA HISTÓRICA ACERCA DEL MUNICIPIO

La palabra Municipio proviene del latín Manus que se refiere a las tareas u obligaciones, y de Capere que significa hacerse cargo de algo; la suma de ambos vocablos da lugar al término municipium, que aludía a las ciudades en donde los ciudadanos tomaban las cargas patrimoniales y personales y atendían los servicios locales. Pues bien, es en Roma en donde nace el Municipio así entendido, en virtud de que extendía su dominio territorial y su imperio.

Actualmente la organización Municipal ha evolucionado como entidad descentralizada que desde el punto de vista administrativo se ocupa de la prestación de servicios públicos, y desde el punto de vista político, agrupa y organiza a las familias en un determinado territorio, resolviendo las necesidades colectivas, funciones ambas del ayuntamiento, el cual, bajo un determinado régimen jurídico, se ocupa de ello.

En la época prehispánica, la cultura mexica tenía el calpulli que era una organización que tenía semejanza al actual Municipio y se formaba por ancianos. Las familias lo integraban y para procurar su subsistencia producían los bienes que eran necesarios para todos.

Ya en la etapa colonial Hernán Cortés fundo el primer Ayuntamiento en el territorio conquistado el 22 de abril de 1519 en Villa Rica de la Vera Cruz. A partir de entonces los pueblos tenían derecho a reunirse y la organización llamada cabildo se dedicaba a examinar y resolver asuntos comunes y designaban a las autoridades.

La organización administrativa del Municipio a partir de entonces, se representó a través de los Ayuntamientos, desde el origen de la conquista y la colonización la plataforma de expansión territorial del imperio español en América. Martínez y Ziccardi (1988:1) lo refieren “entre la fundación del ayuntamiento de la Villa Rica de la Vera Cruz el 22 de abril de 1519 (estableciéndose por primera vez esa institución en la América continental), y el cabildo soberano de la ciudad de México que asumió sus funciones como representante del pueblo novo hispano en 1808, hizo su aparición el municipio y se mantuvo la idea de soberanía que lo rigió desde entonces.”

Veamos como a través de la historia se ha venido conformando jurídicamente el municipio:

a) La Constitución de Cádiz fue promulgada el 19 de marzo de 1812 y en la Nueva España, el 30 de septiembre de 1812 siendo este documento el que marcó el inicio de la evolución jurídica y política del Municipio integrado por el llamado alcalde, los regidores y síndico, sin embargo, era considerado como un ente geográfico y de dominio publico, que se utilizó para acceder a un sistema fuertemente centralizado.

b) El 21 de febrero de 1821 se promulga el Plan de Iguala una vez terminada la lucha de independencia. Si bien se reconocen los ayuntamientos, la Constitución de Cádiz no sufre modificación alguna por lo que el sistema centralista se ratifica.

c) Agustín de Iturbide suscribe el Reglamento Provisional del Imperio Mexicano en 1822 por el cual se confirmaba el régimen Municipal de la Constitución de Cádiz y se establecía el nombramiento de un jefe político en cada provincia.

d) La Constitución de 1824 no hace referencia al Municipio. Se limitó a establecer que la nación mexicana adoptaba como forma de gobierno la República Representativa, Popular y Federal, integrada por 19 estados, 4 territorios y 1 distrito federal. Los estados en plena libertad se organizaron administrativamente.

e) La primera Constitución Centralista de México aparece en 1836 conocida también como Las siete Leyes Constitucionales. La nueva norma constitucional dividía el territorio en departamentos, y en la Ley Sexta regulaba los Ayuntamientos y sus atribuciones.

f) La segunda Constitución centralista surge con Las Bases Orgánicas de la República Mexicana, estableciéndose las corporaciones y funcionarios Municipales y dando entrada a otras disposiciones como son los presupuestos anuales de los municipios.

g) La Constitución Federal de 1857 no menciona a los Municipios ni su estructura y mucho menos su funcionamiento, dejándole a los estados su regulación. Señala este ordenamiento que el país era en forma de republica, representativa, democrática, federal y popular.

h) En el año de 1865 Maximiliano de Habsburgo emite el Estatuto Provisional del Imperio Mexicano, señalando que la soberanía Nacional recaía en el Emperador. El territorio se divide en departamentos, distritos y Municipalidades. Los tributos los señalaba el emperador estableciendo que se realizaba según lo marcaba el Consejo Municipal. Una vez derrocado el Emperador en 1867 se restablece el régimen republicano.

i) Durante el periodo porfirista de 1876 a 1911, los Municipios no son tomados en cuenta, puesto que administrativamente se establecen los partidos, distritos y prefecturas que tenían mayor superioridad a ellos, viéndose totalmente restringidos, lo que en parte contribuyó a la revolución de 1910 que reivindicaba a la democratización del país y al Municipio libre. En efecto, como ha observado Hernández (1996:29) “El reapunte del federalismo inicia por la demanda de libertad municipal, de sufragio efectivo y voto directo, para fundirse en un movimiento nacional que exige un nuevo y renovado pacto federal, base de la revolución de 1910-1917”.

j) En el Plan de San Luis se reconoce la soberanía a los estados y la libertad de los ayuntamientos. Emiliano Zapata en el Plan de Ayala, dicta en 1911 la Ley General de Libertades Municipales en el estado de Morelos y Venustiano Carranza lucha en su Plan de Guadalupe para que esa libertad municipal se estableciera en la Constitución.

k) El Constituyente en 1917 determina que el Municipio sería la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los estados, representada por un Ayuntamiento de elección popular directa, con personalidad jurídica y administrando con libertad su hacienda y que sus recursos económicos serían los recaudados por los tributos aprobados por las Legislaturas Locales, apareciendo establecido en el articulo 115.

l) Se puede afirmar que a partir de la Promulgación de la Constitución Mexicana el Art. 115 ha sufrido tantos cambios como el presidente en turno ha considerado necesarios y no como demanda de sus pobladores. Sobre el particular Martínez y Ziccardi (1988:3) “Los cambios más importantes ocurrieron de 1943 a la fecha, lo cual coincide con un período de mayor modernización política y de consolidación de las instituciones surgidas de los gobiernos revolucionarios.”

m) El presidente Miguel de la Madrid envía en 1983 la iniciativa al Congreso para la reforma del artículo 115, en donde se dota al Municipio de un conjunto de poderes que aparecen marcados en su fracción IV. Dicha reforma “redefinió el papel asignado al municipio en la estructura del sistema federal mexicano mediante la determinación de sus fuentes de ingreso, la enumeración de los servicios públicos a su cargo y reconocimiento de su autonomía“ (Chávez, 1996: 110)

n) El mismo presidente Miguel de la Madrid promueve en 1987 la que sería la octava reforma al artículo 115, en la que se depuran los lineamientos estrictamente municipales en relación con otras cuestiones del derecho general local, y se agrega lo relativo a las relaciones de trabajo entre los estados y sus trabajadores.

o) Dentro de la administración de Ernesto Zedillo el Congreso de la Unión aprobó en 1999 una nueva reforma al artículo 115 Constitucional mediante la cual se otorga explícitamente calidad de gobierno al Ayuntamiento, así como el reconocimiento de su autonomía reglamentaria, (esta última reforma aprobada por la comisión permanente a finales del mismo año). La reforma significó la necesidad de adecuar las diversas leyes estatales, así como la eliminación de las leyes orgánicas a fin de excluir el control estatal dentro de los reglamentos Municipales. Sin embargo (Cabrero2004:6) sobre el particular opina “en el nivel reglamentario, que es el nivel propio de construcción de normatividad por parte de los municipios, el panorama es preocupante. El problema parecería ser también en buena parte propio a la gestión interna, es decir de carácter endógeno; los municipios no han sido capaces de expandir su marco normativo y reglamentario interno, al parecer no han tenido las capacidades o el personal calificado para construir la normatividad; es posible también que simplemente los miembros del cabildo no hayan tenido el interés o incentivos suficientes para insistir en esta tarea, posiblemente debido a lo corto del horizonte de una gestión trianual municipal.”

En este punto es conveniente aclarar que cuando hablamos de autonomía reglamentaria como producto de su personalidad jurídica no nos referimos a la autonomía para legislar sino únicamente a la facultad para normar sus competencias internas o las leyes que expidan los congresos de los estados, pues resulta pertinente recordar que el Sistema Federal Mexicano reconoce solamente dos ordenes de gobiernos, el Federal y Estatal y en consecuencia con capacidad plena es decir legislativa y administrativa ( “por lo tanto, los únicos competentes para dictar normas con rango de ley son los legisladores, esto es, los Congresos, federal y estatales”).

De esta manera los gobiernos locales quedan en evidente posición de desventaja frente a los otros órganos de gobierno pues a pesar de ser considerando como sujeto de derechos y obligaciones en los diferentes ordenamientos jurídicos existentes en el país, no están facultados para legislar en el ámbito de su jurisdicción sobre cuestiones de interés particular quedando sujeto a los preceptos que le otorgan de manera exclusiva a los estados y la federación en el rubro de impartición de justicia.

Pues bien, llegados a este punto pasamos a examinar la actual situación jurídica de los municipios en México y, concretamente, en el Estado de Tamaulipas: