POL?TICAS Y GESTI?N P?BLICA PARA EL ESTUDIO MUNICIPAL: ?PTICA ACAD?MICA

II. DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y AUTONOMÍA DE LOS GOBIERNOS LOCALES

Un proceso de descentralización fiscal, en su acepción más ambiciosa, es decir, entendido como devolución, implica necesariamente el fortalecimiento de los gobiernos locales. Como ya se señaló en la sección anterior, al menos teóricamente, los gobiernos locales, al estar más cerca de los gobernados, deben conocer mejor sus preferencias y por lo tanto están en mejores condiciones para adoptar políticas que aseguren la satisfacción de las necesidades de su comunidad. Por las mismas razones, este ámbito de gobierno puede ser más responsabilidad y transparente; además de tener la posibilidad de desarrollar prácticas más democráticas en el diseño de sus políticas públicas para promover el desarrollo de su respectiva jurisdicción.

Los argumentos recién mencionados han sido seriamente cuestionados por importantes autores con base en evidencia empírica (Prud´homme, 1995; Tanzi, 1995; Smoke, 2001). No obstante, para los efectos de este trabajo, se ha considerado pertinente definir los elementos que de acuerdo con la teoría y práctica del federalismo fiscal y la descentralización fiscal, son indispensables para lograr el fortalecimiento de los gobiernos locales.

En un proceso de descentralización fiscal, bajo el enfoque de devolución, las haciendas locales deben alcanzar tres tipos de objetivos (Castells, 1999):

a) Suficiencia: para garantizar que los ingresos que recibe puedan financiar los servicios que son su responsabilidad.

b) Autonomía: los ingresos que recibe, deben permitir a los gobiernos locales poder ejercer la autonomía política, que la ley les otorga, así como responsabilizarse ante sus ciudadanos de sus propias decisiones.

c) Igualdad: para evitar que las diferencias en términos de capacidad fiscal de las diferentes jurisdicciones en un mismo ámbito de gobierno, no sean decisivas para determinar el nivel de los servicios que ofrecen a sus ciudadanos.

En esta investigación, se destaca el segundo objetivo, el de autonomía, ya que es quizá el más estrechamente vinculado al proceso de fortalecimiento político de los gobiernos locales. En este contexto, un mayor grado de autonomía política está directamente vinculado a un mayor grado de autonomía fiscal. La autonomía fiscal es entonces un concepto fundamental para el fortalecimiento de los municipios. Este término ha sido ampliamente usado en los últimos años, no obstante, en general no se tiene muy claro cuáles son sus implicaciones.

Acorde con la definición más aceptada de descentralización, como devolución de facultades, recursos y capacidad de decisión a los gobiernos subnacionales, la autonomía fiscal debe implicar mayor control para determinar el nivel general de ingreso y gasto local sin la constante intervención de otros órdenes de gobierno (Bahl & Linn, 1992).

Es importante señalar que la autonomía fiscal no significa necesariamente que los gobiernos subnacionales deban ser completamente autosuficientes. Es un hecho que el gasto de los gobiernos subnacionales generalmente es financiado en cierta medida por las transferencias del gobierno nacional. En la región latinoamericana, todos los gobiernos subnacionales reciben recursos del gobierno central o federal a través de transferencias (Nickson, 1998). La existencia de transferencias no es, per se, un rasgo negativo en un sistema fiscal. Lo que debe evaluarse son los efectos que dichas transferencias tienen en el ingreso y gasto de los ámbitos de gobierno que las reciben.

La primera condición esencial para la autonomía fiscal es que los municipios cuenten con fuentes de ingreso propio:

“Los gobiernos subnacionales sin fuentes independientes de ingresos nunca podrán tener autonomía fiscal; estarán, probablemente, bajo el control total del gobierno central en términos financieros” (McLure, 1999:3).

Otro elemento fundamental para la autonomía fiscal de los gobiernos locales es la capacidad que éstos tengan para determinar las tasas de sus tributos y definir su base tributaria; es decir, es necesario que los municipios tengan un poder tributario significativo (Norregaard, 1997; Castells, 1999; McLure, 1999; Bahl, 1999). Sólo si los gobiernos municipales pueden decidir sobre sus ingresos propios, tendrán capacidad para incidir en el monto de los recursos que perciben:

“Una parte apreciable de los ingresos de los gobiernos locales deben proceder de impuestos y tasas o precios por la prestación de los servicios, sobre los cuales, además, los gobiernos locales deben tener un grado relevante de responsabilidad, tanto para determinar los elementos esenciales del tributo, y muy especialmente el tipo impositivo, como para llevar a cabo su gestión” (Castells, 1999:292).

Por otra parte, algunos estudios muestran que es posible que exista una relación positiva entre el grado de autonomía tributaria de los gobiernos subnacionales de un país, y su crecimiento económico, en términos del PIB per cápita (Meloche, 2004).

Por todo lo anterior, la experiencia demuestra que una condición esencial para obtener mejores resultados en un proceso de descentralización fiscal es que cada orden de gobierno posea al menos una fuente sustantiva de ingreso propio que pueda ser administrada con cierto grado de autonomía. Sólo de esa manera puede promoverse responsabilidad y eficiencia económica entre diferentes órdenes de gobierno (Norregaard, 1997).

Otro concepto importante para el fortalecimiento de la autonomía local es el de discreción fiscal, el cual no está relacionado con el monto del presupuesto sino con la capacidad del gobierno local para decidir cómo gastarlo (Bahl & Linn, 1992). Es decir, más allá de las fuentes a través de las cuales se reciben ingresos, y el monto que por cada una de esta fuentes perciben, la discreción fiscal se refiere a la capacidad que tienen los gobiernos municipales para decidir cómo gastar su presupuesto. Dickovick (2004), denomina a este componente ‘Autonomía de Gasto’ definiéndolo como el control que tiene los gobiernos locales sobre sus egresos.

En resumen, con el fin de recibir todos los beneficios de la descentralización fiscal, los gobiernos subnacionales deben recibir la capacidad de tomar decisiones tales como cuánto gastar, cómo distribuir sus gastos, y cómo imponer un impuesto. Para ello, sus autoridades deben estar facultadas para tomar estas decisiones y por lo tanto, ser responsables por ellas (Bahl & Wallace, 2003).

Con base en los conceptos y recomendaciones arriba señalados, es posible delinear las características que los gobiernos locales deben poseer en un proceso de descentralización fiscal para que éste se traduzca en el fortalecimiento de su autonomía:

• Contar con recursos financieros suficientes para cumplir con las responsabilidades que la ley le señala.

• Poseer al menos una fuente sustantiva de ingreso propio

• Contar con poder tributario para determinar las tasas y tarifas de sus ingresos propios

• Tener mayor capacidad para decidir el uso de su gasto

Los elementos anteriores permitirán el aumento de la autonomía de los gobiernos locales, lo cual implica elevar su capacidad para determinar su nivel de ingreso y gasto, reduciendo así la ingerencia de otros niveles o ámbitos de gobierno.

El fortalecimiento de la autonomía de los gobiernos locales depende en gran medida de la concepción que el gobierno central tenga del proceso de descentralización fiscal y ello se verá reflejado en la forma en que se distribuyen las diferentes funciones de ingreso y gasto, es decir, la forma en que se conducen sus relaciones fiscales intergubernamentales.