LAS NUEVAS FORMAS DE GOBERNABILIDAD TRANSNACIONAL EN EL ESCENARIO DE LA RACIONALIDAD ECONÓMICA DE LOS PROCESOS DE GLOBALIZACIÓN

LAS NUEVAS FORMAS DE GOBERNABILIDAD TRANSNACIONAL EN EL ESCENARIO DE LA RACIONALIDAD ECONÓMICA DE LOS PROCESOS DE GLOBALIZACIÓN

José Gpe. Vargas Hernández

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Racionalidad económica vs. Racionalidad política: Tecnocratismo vs. Neopopulismo.

Más difícil resulta la determinación de la racionalidad política y económica. Igualmente, el contenido apropiado del involucramiento del gobierno en la creación y administración de recursos dentro de su jurisdicción. La idea de una racionalidad autónoma del gobierno es más claramente predicada en un entendimiento del Estado, tanto como una estructura institucional distintiva no reducible, y como conteniendo su propio principio de racionalidad implicada en la noción de “razón de Estado”.

La racionalidad económica y la racionalidad política del Estado parece que están en franca contraposición. Mientras un tecnocratismo impone los criterios de la racionalidad económica relegando la racionalidad política a segundo término, como en el caso de una participación ciudadana electoral, un neopopulismo involucra la participación ciudadana. El sistema electoral tiene que ser no solamente más directo sino también más personalizado, de tal forma que permita a los ciudadanos involucrarse en los procesos de gestión con fundamento en la territorialidad, lo cual implica un nuevo ordenamiento territorial para lograr una mejor eficacia administrativa. La desterritorialización del estado está dando lugar a la emergencia de nuevas unidades de espacios territoriales.

Los ciudadanos tienen que participar en los procesos más democráticos de deliberación y en la toma de decisiones, para la búsqueda de la legitimación de la eficiencia de su desempeño más que la puramente electoral. En este tipo de democracia, el ciudadano se adapta con una participación limitada por los entramados de las redes del poder para formular y exigir el cumplimiento de las demandas. Los actores políticos que persiguen la estrategia de consolidación apuntan a la excesiva polarización del proceso político, mientras que aquellos que descansan en puntos adicionales del veto experto no están obviamente satisfechos con el resultado de la toma de decisiones democrática en una escala más general.

Las actuales instituciones democráticas bloquean el desarrollo porque tienen grandes obstáculos para la participación de los ciudadanos. Investigaciones sobre la cultura política concluyen que la crisis política tiene poca relación con la crisis de confianza en las instituciones democráticas cuyo nivel de aceptación sigue siendo elevado. De acuerdo a del Alamo (2001), la crisis de la política y del Estado no desestabilizan las instituciones democráticas cuyo poder se asegura mediante el “enjaulamiento” de los ciudadanos que quedan atrapados en las redes del poder.

Se requiere proponer instituciones democráticas que garanticen igual acceso de los individuos a los canales de influencia, proporcionar una esfera de autonomía individual y promover procedimientos que contribuyen a la formación de una ciudadanía democrática. La tendencia hacia una democracia sin ciudadanos como la determinante de las democracias institucionalizadas en una estructura en la cual se afirman en la confianza del sistema o se niegan en la pasividad de la participación política

Así, la institucionalización de la participación ciudadana avanza los aspectos integrativos y agregativos del apoderamiento y constituye un poderoso instrumento político para el avance de la gobernabilidad democrática, vulnerable a crisis por las disfuncionalidades económicas, las desigualdades sociales y una democracia deficitaria. La tendencia de las sociedades actuales a lograr la gobernabilidad democrática a pesar de los problemas de inestabilidad e incertidumbre económica y política, es lo que Torrijos (2001) ha denominado como gobernabilidad reluctante, la cual considera como una gobernabilidad que surge de la ingobernabilidad debido a los ambientes de alta incertidumbre, inestabilidad y caos. La gobernabilidad reluctante se caracteriza por la nula o poca presencia del Estado, por un control difuso territorial y por una diversidad de fuerzas que pretenden legitimar la autoridad.

Esta democracia deficitaria es tratada en un modelo de democracia limitada o “delegativa” por O´Donnell (1994), presenta los requisitos esenciales de democracia, pero está caracterizada por una amplia concentración del poder en la presidencia, el recurso a decretos ejecutivos como forma de gobernar, y como una característica de las dinámicas de los procesos de democratización, especialmente para la región latinoamericana. La democracia delegativa es una democracia de elites que concentran el poder político-burocrático, y por lo tanto, con capacidad para definir los proyectos nacionales. No obstante, la tradición ideológica de las elites viejas como estrategia de los grupos de nivel socioeconómico alto, se orienta a limitar la modernización económica al mismo tiempo que fortalece los valores tradicionales de socialización centrada en la familia y en la escuela (Germani, 1966).

La degradación de los sistemas democráticos, en contraste con las democracias que son fuertes, caracterizado como democracias limitadas o delegativas, ha dado por resultado mayor ingobernabilidad social. La política económica implementada en la primera generación de reformas resultó en una mayor concentración del poder económico y político, así como en el aislamiento excluyente de grandes segmentos de la ciudadanía.

Según Forester (1989), el control de la toma de decisiones, el establecimiento de las agendas y la formación de necesidades son tres modos del poder que crean desinformación y la participación ciudadana. El control político de la toma de decisiones de las burocracias administrativas se ha erosionado por la versión gerencialista del control tecnocrático que promete rendición de cuentas y responsabilidad ante los ciudadanos. Las sanciones son el corolario usual de la responsabilidad. Mientras no se tenga una teoría del cambio institucional y del desarrollo de las instituciones, la versión gerencial y tecnocrática estará ejerciendo el control con fines meramente eficientistas. En cada cambio de las constelaciones institucionales se involucran altos costos de transacción de los actores políticos afectados.

Veliyath y Zahra, visulizan las implicaciones del cambio institucional en una relación inextricablemente estrecha con los procesos de globalización y competitividad, de la siguiente forma:

Figura. Elaborado en base a Velyyath y Zahra (2000)

Las burocracias patrimonialistas desarrollaron muchas buropatologías hasta el punto que representaban obstáculos para la implantación del modelo económico neoliberal. La burocracia patrimonialista es una forma irracional de burocracia previa a la burocracia genuina del capitalismo moderno. La burocracia auténtica participa del Estado de Derecho y se caracteriza por una racionalidad-legalidad de las tareas y funciones, por la división impersonal del trabajo, el uso de tecnología, etc.

El modelo patrimonialista de la administración pública fue sustituido por el modelo de administración pública burocrática. Posteriormente se hizo necesario la sustitución de los sistemas burocráticos (Modelo de administración de racionalidad instrumental) y de contigencias (Nueva Administración Pública) por un modelo denominado de “Nueva Gerencia Pública” que promueve una cultura gerencial basada en los principios y técnicas de gestión y dirección de organizaciones privadas, cuya aplicación tiene serias implicaciones y limitaciones en los asuntos públicos.

Los procesos de globalización presionan al Estado por una redefinición de sus funciones y requieren de una urgente reforma a su administración pública. Lamentablemente, mientras no haya una teoría que supla al modelo gerencial, que se oriente al cambio institucional y al desarrollo de las capacidades del Estado, difícilmente se podrá hablar de una profunda reinvención de las instituciones estatales y políticas. Los actores políticos pueden inventar nuevas estrategias para adaptarse a los cambios de reglas y las instituciones son parte de una configuración, donde un cambio hecho en una institución puede tener efectos impredecibles y no esperados en otros. Las ilusiones acerca de los bajos costos de cooperación pueden prevalecer. Los grandes actores pueden iniciar acción y subsidiar otros participantes.

Bresser (1997: 28) (citado por Prats, 2001) describe las principales características de la administración pública gerencial como: “(a) orientación de la acción del Estado para el ciudadano-usuario o ciudadano-cliente; énfasis en el control de los resultados a través de los contratos de gestión (al contrario de control de los procedimientos); (c) fortalecimiento y aumento de la autonomía de la burocracia estatal, organizada en carreras o “cuerpos” de Estado, y valorización de su trabajo técnico y político de participar, junto con los políticos y la sociedad, en la formulación y gestión de las políticas públicas; (d) separación entre las secretarías formuladoras de políticas públicas, de carácter centralizado y las unidades descentralizadas ejecutoras de esas mismas políticas; (e) distinción de dos tipos de unidades descentralizadas: los organismos ejecutivos, que realizan actividades exclusivas de Estado, por definición monopolistas, y los servicios sociales y científicos de carácter competitivo, en que el poder del estado no está involucrado; (f) transferencia hacia el sector público no-estatal de los servicios sociales y científicos competitivos; (g) adopción acumulativa, para controlar las unidades descentralizadas, de los mecanismos (1) de control social directo, (2) de contrato de gestión en que los indicadores de desempeño sean claramente definidos y los resultados medidos, y (3) de la formación de “cuasi-mercados” en que se da la competencia administrada; (h) tercerización de las actividades auxiliares o de apoyo, que pasan a ser licitadas competitivamente en el mercado.”

Tanto en el control, como en el proceso políticos, la toma de decisiones, el sistema de información tiene un papel crucial para los gobiernos. Por otro lado, la globalización económica requiere de reacciones rápidas en la mayor parte de la administración a las demandas de los agentes económicos, la burocracia administrativa encuentra difícil abandonar los viejos hábitos que crean bloqueos, desaniman a inversionistas y resulta en pérdidas de utilidades o competitividad para ciertas empresas.

Para Porter (1991), la competitividad, las empresas tienen que competir en un entorno formado por cuatro atributos que estimulan o limitan la creación de ventajas competitivas. Estos atributos son la disponibilidad de los factores de producción, la demanda interna, la estructura y estrategia de la rivalidad de las empresas y los sectores conexos.Así de los modelos de administración patrimonialistas se pasa a los modelos de la racionalidad instrumental o burocráticos, en donde las relaciones interempresariales están determinadas por mecanismos de precios y costos burocráticos en que incurren y que tratan de reducir en sus intercambios.

Sin embargo la maquinaria burocrática es demasiado lenta para responder a las demandas del entorno, por lo que modelos de estructuras más flexibles basados en la teoría de contingencias empiezan a reemplazarlos. Los problemas que tienen las jerarquías para lograr coordinaciones más efectivas han impulsado a la aplicación de procesos de flexibilización post-fordista que facilitan la coordinación horizontal mediante redes. La implantación del modelo económico neoliberal requiere el transplante de la cultura de las organizaciones por una cultura gerencial más orientada al logro de sus intereses, a través de lo que se ha dado en llamar la reforma administrativa.

Echebarria Ariznabarreta (2000) ha tipificado la reforma administrativa en cuatro modelos o visiones que distingue entre las diferentes reformas gerenciales y la garantista, eficientista, contractualista y servicial. Pero cualquiera de estas reformas será incompleta mientras nos e tenga una teoría del cambio institucional y de desarrollo de las capacidades del estado que supla a la versión gerencialista que solo se preocupa por el crecimiento económico medido en términos cuantitativos de ingreso per cápita y consumo promedio real. Los actores políticos pueden inventar nuevas estrategias para adaptarse a los cambios de reglas y las instituciones son parte de una configuración, donde un cambio hecho en una institución puede tener efectos impredecibles y no esperados en otros.

No obstante, la reforma administrativa debe orientarse a garantizar los bienes públicos puros, una vez que se han superado los obstáculos que interponen los sistemas patrimonialistas, corporativistas y clientelares, tal como sostiene Prats (2001): “La primera y gran tarea no es superar la cultura burocrática (inexistente, por lo general, entre nosotros) y sustituirla por una cultura gerencial, sino en superar el populismo político y su clientelización de la función pública y sustituirlo por un Estado de Derecho dotado de una administración genuinamente burocrática responsable del buen desarrollo de las funciones exclusivas y superiores del Estado.”

Mientras se carezca de una teoría del cambio institucional y de desarrollo de las capacidades del estado, los alcances de la versión gerencialista están muy limitados. En cada cambio de las constelaciones institucionales se involucran altos costos de transacción de los actores políticos afectados. La debilidad de la legalidad del Estado y del estado de derecho, que niegan derechos civiles a los ciudadanos, constituye el principal obstáculo a la gestión de la gobernabilidad democrática y de acuerdo a O’Donell (1996), caracterizan las denominadas poliarquías informalmente institucionalizadas. En esta situación, la gobernabilidad democrática es muy vulnerable a crisis, debido a las disfuncionalidades económicas, políticas y administrativas de los Estados nacionales.

Revalorizar la función pública es prioritario frente al desmantelamiento de las funciones que a sufrido el Estado hasta poner en cuestionamiento sus verdaderas razones de ser en el desarrollo económico, político y social. Por lo tanto, la reforma administrativa del Estado debe también considerar que el sistema de administración burocrática reinventada sigue siendo el más racional para la organización y desempeño de las principales funciones propias del Estado, “exclusivas y superiores” también tipificadas como “funciones estatales de orden superior” (Dror, 1995). Por lo tanto, el modelo de la Nueva Gerencia Pública es apropiado para la provisión de los servicios públicos. Con la descentralización , los municipios vuelven a asumir un rol protagónico en la administración de la provisión de los servicios públicos como atención a las necesidades de las localidades.

En general, el rápido crecimiento de las administraciones en los países subdesarrollados y desarrollados ha producido deficiencias y perversiones tales como los entrelaces funcionales, el desarrollo de canales informales, centralización excesiva la cual explica la tendencia general hacia la descentralización. La centralización de las funciones del desarrollo favorecen a determinadas zonas y regiones a cambio del subdesarrollo de otras. Estos controles burocráticos son de dos tipos: anteriores y posteriores a las acciones. Los controles anteriores a las acciones anticipan el no cumplimiento de acciones y decisiones, mientras que los controles posteriores detectan las desviaciones y establecen castigos por la falta de cumplimiento.

Así, los aparatos administrativos burocráticos de los Estados-nación, al igual que las elites financieras y políticas nacionales han sido transformadas profundamente por la globalización y mantienen una estrecha dependencia de los capitales financieros hegemónicos de la globalización. Por lo tanto, las elites nacionales y locales de los negocios han abierto la puerta a las economías de las corporaciones transnacionales que están interesadas en mano de obra barata, recursos naturales, capital financiero y mercados de consumidores en los países latinoamericanos. La movilidad de la mano de obra no se ha liberalizado, a pesar de los posibles beneficios disciplinarios que traerían al dominio del libre mercado

La nueva clase transnacional capitalista que emerge entre las elites capitalistas nacionales y que son la clase dominante en sus respectivos países, comparten el mismo proyecto neoliberal, intereses y privilegios de los poderes hegemónicos para implantar una política económica que les favorece. Sin embargo, la tradición ideológica de las elites viejas como estrategia de los grupos de nivel socioeconómico alto, se orienta a limitar la modernización económica al mismo tiempo que fortalece los valores tradicionales de socialización centrada en la familia y en la escuela (Germani, 1966).

Un claro ejemplo de estas contraposiciones entre la racionalidad económica y la racionalidad política es el famoso “teorema de la imposibilidad de Arrow” que concluye que las decisiones racionales y democráticas para el logro del bienestar social, no se puede fundamentar en una simple agregación de las preferencias de los individuos la cual origina un impasse. La resolución de esta situación conduce a intervenciones autoritarias que protegen los intereses de grupos oligárquicos.

Este problema de la racionalidad es reformulado por Sen quien considera que cuando la libertad económica produce pobreza, desigualdad y exclusión social, puede ser cuestionada. En su teoría sobre la desigualdad, Sen demuestra que se pueden introducir cambios mediante la instrumentación de la elección colectiva que otorga la libertad a los individuos para corregir situaciones de pobreza, desigualdad y exclusión social originados por el sistema económico-político imperante. Las instituciones pueden percibirse como soluciones de equilibrio a los problemas de elección colectiva. El principal instrumento para este cambio consiste mejorar la igualdad de las capacidades individuales más que la igualdad de oportunidades.

La "racionalidad económica" se orienta hacia la operación de economías de escala, mediante la integración de flujos de inversión, sistemas de producción y de mercados en espacios cada vez mayores, con capacidades de aprovechar no solamente las ventajas comparativas, sino también de crear las ventajas competitivas. Las estrategias de desarrollo empresarial tienden a orientar la producción hacia los sectores que tienen ventajas competitivas y un mayor valor agregado para insertar eficazmente la economía local y regional en los flujos de los mercados internacionales.

El Estado nacional todavía tiene un papel importante en la promoción y conquista de los mercados internacionales y en la protección de los mercados internos. Una estrategia de desarrollo que se base en el actual reparto internacional de ventajas comparativas no es aceptable. La estrategia de modernización neoliberal se ha absolutizado bajo un dogma ortodoxo que no distingue diferencias de desarrollo entre los Estados nacionales. Las estrategias de desarrollo para generar oportunidades deben formularse a partir del uso óptimo de recursos y potencialidades con que cuentan las localidades y las regiones.

La "racionalidad política”, es una racionalidad que se presenta a sí misma como intrínseca a la naturaleza del Estado, enfocándose en el bienestar o los intereses del Estado y de la población regida por el Estado, así como el entendimiento de estos intereses en sus propios términos, más que si fueran dependientes de algún principio externo y superior. La racionalidad política cuestiona el manejo de la población del Estado y las instituciones, las organizaciones y procesos que operan dentro de esa población. La percepción del gobierno de un Estado que tiene su propia racionalidad autónoma tiene significativas consecuencias por la manera en que los miembros de la población son así mismos tratados como objetos de gobierno.

El argumento de que el Estado tiene su propia racionalidad intrínseca puede ser vista como un debilitamiento de cualquier sugerencia de que los miembros de una población gobernada por el Estado están naturalmente o esencialmente en una condición de sujeción. La idea de una racionalidad autónoma del gobierno sugiere que la población consiste de individuos libres, no de sujetos. Diferentes trabajos enfatizan la hipótesis de que la racionalidad instrumental en que se fundamentan los sistemas económicos existentes. Estos pueden ser superados por “una interpretación y una crítica de la sociedad que permitan fortalecer la dinámica de un sujeto cultural que proponga de nuevo la vitalidad del ethos de las naciones” (Guerra López, 1999) por encima de la dignidad y de los valores de las personas y de sus tradiciones.

Las prácticas del gobierno son contingentes y son particulares y locales las formas en que las identidades sociales se constituyen como significativas e inteligibles para el gobierno. Las identidades sociales suponen procesos de diferenciación como resultado de la agregación de elecciones individuales. La transformación del capital social tiene relación con los cambios a niveles sociales y con los cambios en la identidad de los individuos. Los diferentes tipos de intereses que existen en las sociedades procuran la apertura de sus propios espacios para expresar su identidad, independientemente de que estos espacios sean los locales, regionales, nacionales o los transnacionales. Una racionalidad del gobierno que se dirige a la promoción de la libertad de los miembros de la población subjetiva, se encontrará así misma promoviendo condiciones en las que Weber llama “acción políticamente orientada”, la cual puede esperarse que florezca. Las instituciones se interpretan como estructuras de incentivos para la acción política

El estudio de estas racionalidades las presenta en tensión entre un compromiso con la libertad individual como una condición de seguridad. El deseo de promover condiciones institucionales y la adopción de estilos de comportamiento personal que resultan en individuos que actúan libremente, de tal manera que aseguran el funcionamiento de los mercados, casa tenencias y otros aspectos significativos de la vida social. Tal acción y las racionalidades políticas que informan, son la mayor fuente de problemas gubernamentales los cuales una racionalidad liberal del gobierno tiene que tratarlos como única alternativa. La acción políticamente orientada presenta un problema particular para la racionalidad de un gobierno comprometido con la idea ilusoria de su propia autonomía (Hiedes, 1997).

Las condiciones sociales, económicas, tradiciones culturales o eventos impredecibles importan pero no influyen en forma mecánica en la acción política. La explicación de la acción política en un contexto institucional es diferente de explicar el cambio institucional en períodos largos de tiempo. En cada cambio de las constelaciones institucionales se involucran altos costos de transacción de los actores políticos afectados.

Los actores políticos pueden inventar nuevas estrategias para adaptarse a los cambios de reglas y las instituciones son parte de una configuración, donde un cambio hecho en una institución puede tener efectos impredecibles y no esperados en otros. En el último caso, la historia y la cultura política, entendida como los supuestos básicos del mundo de la política, las cuales restringen el rango de alternativas disponibles, tienen que ser sistemáticamente integradas como factores, los cuales entre otros, dan forma a la manera en que los actores políticos perciben las situaciones de elección (Kaiser, 1997)

Entre la dicotomía de las fronteras de la jurisdicción económica y política se necesita una reevaluación del marco teórico institucional de los sistemas económicos nacionales. En la sociedad moderna hay un conflicto latente entre capitalismo y política. Esta sociedad moderna se organiza en torno al Estado-nación asentado en un territorio en donde se realizan las diferentes interacciones, entre las décadas de los 30 y los 70 del siglo pasado. La política exige por lo menos un uso comunitario sometido a reglas que se regulan por leyes, desde el impuesto obligatorio a las reglas de tráfico, pasando por la reglamentación de la construcción, el comercio etc.

Esta reevaluación puede significar una reorientación de los papeles de supervisión de los gobiernos, y otras veces, de sus roles como administradores de conflictos y como estabilizadores de última instancia, y otras veces de sus papeles regulatorios, participatorios o de consejero. Pero algunas veces también se sugiere que los gobiernos, como las empresas, deben engancharse en alianzas a través de las fronteras para intercambiar información e ideas y, donde apropiadamente, para coordinar políticas (DNG, 1997)

La realidad refuta la noción de que existe una armonía natural en la economía de mercado. Por lo tanto, el Estado activo debe asumir el papel para poner orden a la economía, a través de controles directos e indirectos para intervenir en las acciones de los individuos privados, los ciudadanos y las organizaciones (ONG, 1998) Se requieren instituciones democráticas que tengan el poder de mantener la gobernabilidad económica, política y social mediante procesos de gobierno. La tendencia hacia una democracia sin ciudadanos como la determinante de las democracias institucionalizadas en una estructura en la cual se afirman en la confianza del sistema o se niegan en la pasividad de la participación política. Las instituciones se interpretan como estructuras de incentivos para la acción política.

Esto es, del mercado y los actores políticos y sociales capaces de elaborar e implementar las políticas sociales que emparejen las diferencias entre la racionalidad económica y la racionalidad política. Si nuevos problemas ocurren o nuevos actores políticos entran al juego, la adaptación es preferida sistemáticamente ala reforma, lo que significa que no nuevos puntos de veto son institucionalizados, lo cual cambiará considerablemente la posición del sistema político en el continuo mayoritario-negociación. En esta forma, se filtran a través de las percepciones del medio ambiente de los actores políticos.

En esta forma de gobernabilidad del mercado, resultado de la agregación de preferencias de un gran número de individuos. El imperio absoluto del mercado como la única forma de gobernabilidad congela el orden de cosas existente, descalifica y censura toda alternativa posible. La gobernabilidad del mercado emerge de las decisiones descentralizadas de un numero de actores que toman decisiones para comprar y vender. El mercado exige la rendición de cuentas a los gobiernos y a las corporaciones transnacionales, quienes siempre actúan en sinergia.