LAS NUEVAS FORMAS DE GOBERNABILIDAD TRANSNACIONAL EN EL ESCENARIO DE LA RACIONALIDAD ECONÓMICA DE LOS PROCESOS DE GLOBALIZACIÓN

LAS NUEVAS FORMAS DE GOBERNABILIDAD TRANSNACIONAL EN EL ESCENARIO DE LA RACIONALIDAD ECONÓMICA DE LOS PROCESOS DE GLOBALIZACIÓN

José Gpe. Vargas Hernández

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Globalización vs. Gobernabilidad.

Los sistemas económico-políticos nacionalistas que transitaron al modelo neoliberal han visto disminuida su gobernabilidad. La globalización representa un gran reto para la gobernabilidad, sujeta a dos condiciones contrastantes: la localización de los lugares y la virtualización del espacio económico, los cuales son fines opuestos en sí mismos y no alcanzan a ser capturados en la dualidad nacional-global convencional.

La deslocalización de las empresas tiene como premisa la búsqueda de mano de obra abundante y barata para la operación de procesos automatizados que de otra forma reducen los costos de producción. La movilidad de la mano de obra no se ha liberalizado, a pesar de los posibles beneficios disciplinarios que traerían al dominio del libre mercado. Las economías menos desarrolladas están siendo integradas en la economía capitalista global como mercados cautivos y la fuente de recursos naturales y humanos baratos para las transnacionales que tienen su base en Norteamérica, las cuales se encuentran retadas por las corporaciones transnacionales que tienen su base en Europa y Asia.Los instrumentos económicos del libre mercado global rechazan los sistemas de gobernabilidad existentes de los Estados nacionales, ni tampoco acepta otros sistemas de control social, que no sea el control democrático el cual es siempre problemático en cualquier nivel de gobierno. El imperio absoluto del mercado como la única forma de gobernabilidad congela el orden de cosas existente, descalifica y censura toda alternativa posible.

El surgimiento de las preocupaciones por la gobernabilidad, sostiene Ziccardi (1995), en el pensamiento conservador fue el resultado de las tensiones y la deslegitimación de las democracias de la posguerra y la inestabilidad y el desorden de las instituciones económicas. Mientras que el conservadurismo institucional y las propuestas dependentistas institucionales nos conducen a esperar que la evolución de los sistema políticos democráticos exhiben diferentes patrones, la propuesta de aprendizaje institucional apunta a la convergencia.

Sobre la base de las instituciones del desarrollo nacional de la posguerra, se construyeron las nuevas instituciones de la era de la globalidad económica. Kaiser (1997) sentencia que la hipótesis del conservadurismo institucional sostiene que las reformas constitucionales en las democracias son relativamente poco comunes, no debido a factores institucionales sino al cálculo de los actores políticos, solamente cuando una gran crisis ocurre, ya sea por un abrupto cambio de factores contextuales o a través de un deterioro dramático de la satisfacción de la política pública, es una ventana de oportunidad abierta para la persecución de planes de reformas.

El capitalismo globalizador que desestabiliza las economías nacionales pone en peligro la gobernabilidad de las sociedades democráticas liberales y elimina la política como actividad social humana. Este tipo de neocapitalismo está provocando muchas tensiones en la sociedad actual. Por medio de la legitimidad se validan las decisiones institucionales y se refuerza la gobernabilidad. Pero ni la legitimidad ni la obediencia con carácter duradero son garantizadas por la misma democracia liberal. La perdurabilidad de la democracia se define tanto en el ámbito interno de los gobiernos como en el campo de los opositores, desleales, disidentes o insurgentes.

La transición de un sistema económico, político y social centrado en un modelo de Estados-nación a un nuevo modelo de globalización económica centrado más en las organizaciones e instituciones supranacionales, tiene serias consecuencias en la calidad de la gobernabilidad global (global governance) de la sociedad. Al decir de Haliday (1997: 23), ya se cuenta con un sistema de gobernabilidad global con muchas capas, aunque “uno de los problemas principales es el de resolver, a través de reformas, los efectos de un sistema que ha estado vigente durante varias décadas. ¿Cómo hacer que este sistema de gobernabilidad sea más efectivo, más justo, y más responsable frente a la cambiante situación internacional?”. La reforma solamente será llevada si los costos políticos de mantener los arreglos institucionales actuales son más altos que los esperados costos de transacción del cambio. Los “costos de transacción” resultan de una interpretación subjetiva de información, monitoreo y sanción de los acuerdos establecidos.

El término governance es usado tanto en el sector público como en el privado, para caracterizar los arreglos organizacionales tanto locales como globales, ya sea que se refiera a las estructuras organizaciones, procesos administrativos, filosofías administrativas, o a cualquier forma combinada de estructura y juicio administrativos de los mercados financieros globales o de instituciones de educación. El concepto de gobernabilidad está estrechamente vinculado con las instituciones del Estado, el mercado y la sociedad.

Los conceptos de governance y gobernabilidad son conceptos interdependientes y operacionalizables en las estructuras institucionales de los sistemas económicos, políticos y sociales. Feldman (2001) reconoce que governance es la estructura que une instituciones y actores que potencian la sinergia de las instituciones. No obstante, propone que “será necesario un posterior cambio en el foco de análisis que deje atrás el estudio de la estricta arena política y las instituciones de gobierno, para concentrarse en el estudio de la governance y su contribución a la gobernability en un sentido amplio”.

Los conceptos de governance y gobernability se refieren a conceptos totalmente diferentes. Así entendida, la governance es “un conjunto de instituciones (patrones, estructuras y reglas del juego) que condicionan y posibilitan la acción política y social, en esa medida se está reconociendo su papel como determinante de capacidades individuales, colectivas y sociales para la toma y aplicación de decisiones políticas y de política pública bajo contextos democráticos.” Las instituciones pueden percibirse como soluciones de equilibrio a los problemas de elección colectiva. La explicación de la acción política en un contexto institucional es diferente de explicar el cambio institucional en períodos largos de tiempo. Puede argumentarse que los cambios institucionales en los sistemas políticos democráticos están congelados mientras que las condiciones contextuales son relativamente estables.

En el último caso, la historia y la cultura política, entendida como los supuestos básicos del mundo de la política, las cuales restringen el rango de alternativas disponibles, tienen que ser sistemáticamente integradas como factores, los cuales entre otros, dan forma a la manera en que los actores políticos perciben las situaciones de elección (Kaiser, 1997) Las instituciones se interpretan como estructuras de incentivos para la acción política. En sí, los conceptos de governance y gobernabilidad, están relacionados con la noción de instituciones. Las condiciones sociales, económicas, tradiciones culturales o eventos impredecibles importan pero no influyen en forma mecánica en la acción política.

Pero governance y gobernabilidad “no son términos equivalentes” y reconocerlo, de acuerdo a Feldman (2001) abre la puerta para indagar empíricamente tanto en qué medida, como de qué manera, “estructuras” de governance, de morfología, modalidad de funcionamiento y calidad determinadas, brindan a los diferentes actores un marco adecuado para coordinar acciones destinadas a la solución de (qué) problemas y/o de conflictos así como para la realización de (cuáles) objetivos, y con qué consecuencias.”

La governance contribuye a la gobernability en su concepto más amplio, por lo que se refieren a fenómenos sociopolíticos diferentes. Las investigaciones empíricas de la governance involucran la selección de una configuración de gobernabilidad particular y de una unidad de análisis. En los trabajos de investigación empíricos sobre la gobernabilidad, se pueden identificar las relaciones centrales y los factores involucrados dentro de un marco de referencia institucional.

Una teoría o modelo de gobernabilidad puede implicar un aspecto particular de un proceso, la relación entre diferentes actores o entidades o más ampliamente de desempeño, cualquier subconjunto de reglas, leyes o prácticas que reflejan solamente una parte del marco de referencia de un programa público de gobernabilidad (Lynn, Heinrich and Hill, 2000). Por lo tanto, la gobernabilidad implica estructuras y procesos que guían la actividad administrativa. Crean restricciones y controles que confieren y permiten autonomía y discreción a los actores administrativos. Todo esto para dar cumplimiento a los propósitos de las coaliciones establecidas.

Sin embargo, las instituciones centradas en el Estado-nación siguen teniendo una función importante en la gobernabilidad de los procesos sociales y en establecimiento de metas de desarrollo social y crecimiento económico de los países y las transnacionales se siguen comportando como actores que extienden sus actividades desde un Estado-nación. El problema es que en los análisis de las interacciones y operaciones de los procesos sociales, se recurre a métodos simplistas de dualidad entre los espacios nacionales o domésticos en función de lo internacional o foráneo.

Los procesos sociales que interactúan y operan en diferentes escalas son enrarecidos por los análisis dualistas y simplificadores que consideran el espacio nacional o doméstico en función de lo internacional o exterior. Las instituciones deben ser el resultado de acuerdos y arreglos institucionales, así como negociaciones a largo plazo entre los diferentes agentes económicos. Las instituciones mismas tienen que fortalecer y al mismo tiempo nutrirse de los valores sociales, como la democracia, la participación ciudadana, etc.

Contrariamente a lo que algunos analistas sostienen, a pesar de los fuertes embates de los procesos de globalización, el Estado-nación sigue igual de fuerte en las economías avanzadas sobretodo. A pesar de esto, los procesos de globalización plantean como reto a la gobernabilidad, el diseño y la implementación de la política económica, pero no pueden exigir su cumplimiento a los demás actores, como por ejemplo, el mercado, sobre todo en preocupaciones relacionadas con el medio ambiente.

En la transición a una economía de mercado, existen dos posiciones teóricas. Una que se orienta por una transición gradual al mercado, enfatiza la importancia de la estructura institucional centrada en el mercado con fundamentos que van desde la regla de la ley para exigir los cumplimientos de contratos hasta mecanismos que regulan el sistema financiero. Enfatizan la importancia de impulsar la competencia más que la privatización de las empresas públicas propiedad del Estado (EPEs).

Estas empresas son sujetas a una continuada discreción burocrática y una alta intervención de carácter político, a pesar de que se constituyan en forma autónoma e independiente del control político, son propiedad del Estado y administrada por sus representantes políticos o burócratas. La otra que sostiene una fe ciega en el mercado, la que consideran como una doctrina universal y establecen las condiciones requeridas para trabajar efectivamente, argumentando que entre más fuerte sea la medicina, más rápida es el restablecimiento.

Esto, en cierto sentido es dependiente de lo que Archibugi, Held y Kohler (1998) llaman una “democracia cosmopolita” construida por instituciones de diferentes niveles de la política internacional. El supuesto principal es que tiene que haber una coordinación efectiva de la política internacional, para no permitir que las acciones de los gobiernos reviertan los procesos de globalización. Estas instituciones que son creadas a niveles internacionales deben dar oportunidades de acceso y mediación a una ciudadanía más cosmopolita en los procesos económicos, sociales, políticos, etc., por sobre una ciudadanía construida sobre la base soberana de un Estado-nación y que rebasan as fronteras espaciales de los Estados-nación. La tendencia hacia una democracia sin ciudadanos como la determinante de las democracias institucionalizadas en una estructura en la cual se afirman en la confianza del sistema o se niegan en la pasividad de la participación política. En este tipo de democracia, el ciudadano se adapta con una participación limitada por los entramados de las redes del poder para formular y exigir el cumplimiento de las demandas.

El proyecto de ciudadanía del Estado-nación incorporó una ideología capitalista múltiple de clases que logró aglutinar y cohesionar en una identidad nacional, no exenta de ciertos conflictos, pero que sirvió de base para un proyecto de desarrollo económico. Esta ideología capitalista sostiene principios de una ética que se sustenta en la ambigüedad de la competencia. Esta ideología capitalista se ha consolidado más debido a aspectos sociales que a situaciones económicas que son el reflejo de un conservadurismo.

La nueva gobernabilidad global requiere de la institucionalización de las voluntades políticas transnacionales, hasta cierto punto difícil de lograr, porque la formulación e interpretación de las políticas es un fenómeno que se ha pluralizado y se ha vuelto sumamente complejo. Cualquier patrón de gobernabilidad global para que sea sustentable requiere formalizar e institucionalizar los canales de comunicación y contacto entre las organizaciones internacionales y las organizaciones e individuos que forman la denominada sociedad civil.

En un mundo democrático, el cuestionamiento serio de la gobernabilidad global tiene que ser “quienes son la gente” cuando existe muy poco sentido de identidad de la comunidad y el Estado-nación es la base de la organización del sistema político mundial, por demás desigual para cada uno de ellos. Pero la afirmación de la identidad de la comunidad constituye el principal obstáculo para el avance del proyecto hegemónico globalizador. De acuerdo a Putnam (1993: 183), “la comunidad cívica tiene profundas raíces históricas. Ello es una observación deprimente para quienes ven la reforma institucional como una estrategia de cambio político”.

La lógica del sistema hegemónico es inversa al protagonismo de lo colectivo, dando mayor énfasis a las políticas y estrategias individuales. Los procesos de la individualización enfatizan la presencia del individuo por sobre lo colectivo, escindiendo en forma nominalista entre el individuo y la sociedad, mediante el debilitamiento de los referentes materiales y simbólicos de las identidades colectivas. No obstante, bajo un régimen de instituciones internacionales que no se ajustan a los criterios de la democracia, la calidad de la gobernabilidad resulta ser no solamente irrelevante sino hasta contradictoria.

La calidad de esa gobernabilidad en una sociedad es esencial para determinar el incremento de los indicadores de la calidad del desarrollo humano, económico, social, político y cultural de los pueblos. Los conceptos de desarrollo humano y buen gobierno son conceptos inextricablemente indivisibles. El concepto de gobernabilidad está vinculado estrechamente a las múltiples dimensiones del concepto de desarrollo. El desarrollo humano es resultado del impacto positivo de las libertades implicadas en la gobernabilidad democrática.

Existe una relación directa entre la calidad de la gobernabilidad y el crecimiento económico y el desarrollo social. La noción de crecimiento económico implica la medición cuantitativa del producto interno bruto per cápita y el promedio de consumo real. El desarrollo humano es el fin y el crecimiento económico es el medio. El desarrollo social debe de pivotar sobre programas de desarrollo humano que promuevan la formación de capital social y humano y proporciones mayores oportunidades de acceso al disfrute de bienes y recursos sociales, a efecto de elevar los niveles de calidad de vida y de bienestar social. De acuerdo a Lechner (2000), el análisis de la dialéctica de la individualización y socialización subyascente al desarrollo humano, conceptualiza el capital social como la “trama de confianza y cooperación desarrollada para el logro de bienes públicos” Putnam (1995: 67) define capital social como “redes, normas y confianza social que facilitan la coordinación y cooperación en beneficio mutuo”. El capital social simbólico se conecta a la lógica de los diferentes campos específicos sin que exista transferencias entre sí.

Las instituciones económicas, sociales y políticas determinan las interacciones sociales y políticas que influyen en el desarrollo social y humano. En la sociedad moderna hay un conflicto latente entre capitalismo y política. Esta sociedad moderna se organiza en torno al Estado-nación asentado en un territorio en donde se realizan las diferentes interacciones, entre las décadas de los 30 y los 70 del siglo pasado. La política exige por lo menos un uso comunitario sometido a reglas que se regulan por leyes, desde el impuesto obligatorio a las reglas de tráfico, pasando por la reglamentación de la construcción, el comercio etc. Para mejorar los niveles de la calidad de vida de la población se requiere de mecanismos institucionales que hagan viable el ejercicio de un sistema de gobernabilidad para garantizar la asignación equitativa de los recursos y bienes sociales, de tal forma que satisfaga a la sociedad y evite asimetrías.

No obstante, el sistema económico actual confunde e invierte la relación, dando más importancia al desarrollo económico como un fin y al desarrollo humano como el medio, situación que resulta en costos de sufrimiento humano y denigración cultural. Una sociedad es más humana o desarrollada cuando sus miembros tienen las posibilidades de adquirir las competencias y habilidades para ser más en vez de tener más. Por eso, es imprescindible que los ciudadanos de los países desarrollados reconozcan que para la defensa de sus propios intereses como consumidores, trabajadores, etc, tienen que ayudar a los ciudadanos de los países menos desarrollados.

La gobernabilidad, del latín guvernaculum que significa timonel que “da rumbo y estabilidad a la nave, hace referencia a “la necesidad de que haya una ruta confiable y un equilibrio entre las partes componentes del conglomerado civil para evitar que la conflictividad destructiva surja entre ellas”, de acuerdo a Fernández Santillán, (1997).

Pachano (1990: 7) afirma que se recurre a “la noción de gobernabilidad para definir ese enfrentamiento entre las condiciones vigentes y las necesidades de estabilización y control del sistema democrático.” Curcio Gutiérrez (1996: 169) la define como “la capacidad de una comunidad política para desarrollar equilibrios virtuosos (o por lo menos razonablemente estables) entre los sistemas económico, político y cultural que permitan, a su vez, conducir con relativa armonía los asuntos públicos”. La gobernabilidad es definida como “el grado en que las relaciones entre los actores poderosos obedecen a unas fórmulas estables y aceptadas” de acuerdo a Coppedge (1997).

La gobernabilidad se refiere al acto de gobernar en un sentido amplio, lo cual requiere de capacidades para coordinar las conductas de los diferentes actores y agentes que deciden sobre diferentes cursos de acción.. Es el resultado emergente de las interacciones privadas y públicas. Para Hague, Harrop & Breslin (1998:5), la gobernabilidad es “la tarea de manejar sociedades complejas, contemplando la coordinación de algunos organismos propios del sector público y privado.”

La gobernabilidad se refiere a la habilidad de la sociedad para gobernarse a sí misma, por y a través de su propia gente, incluyendo el gobierno electo. La gobernabilidad orienta los esfuerzos de la sociedad como un todo mediante procesos de formulación e implementación de políticas y toma de decisiones, elección de alternativas y asumir las responsabilidades compartidas por los resultados. Sólo que las elecciones de los agentes y su posible comportamiento son inciertos. Para De Quiroga (1999:169), gobernabilidad es “un conjunto de condiciones para gobernar de manera consensuada, concertada y armónica.”

La gobernabilidad puede entenderse como la capacidad de gobernar en un sentido amplio, lo cual implica también el concepto de governance desarrollado por los organismos internacionales (Ziccardi 1995). Los conceptos de governance y gobernabilidad (gobernability), son conceptos interdependientes y que pueden ser operacionalizables y aplicados en las diferentes estructuras institucionales de los sistemas económicos, políticos y sociales, aunque se refieren a fenómenos sociopolíticos totalmente diferentes.

Gobernabilidad y governance pueden ser conceptos equiparables (Feldman, 2001) que dan la oportunidad para estudiar la relación que existe entre una “estructura de governance”y las bases institucionales de la gobernabilidad. las estructuras de governance necesariamente tienen efectos sobre la gobernabilidad (Cerrillo, 2001).

No obstante los conceptos de governance y gobernability se refieren a fenómenos sociopolíticos diferentes. Así, “el concepto de governance sirve como paraguas conceptual para referirse a las diversas instancias de “gobierno” (entendido como un sentido amplio) público y privado que existen en una sociedad, así como para analizar las consecuencias derivadas de la coexistencia de distintas redes locales de governing institutions de distinto grado de sofisticación y desarrollo institucional (incluyendo pero no reduciendo éstas a la de la esfera política).”

Usos y adjetivaciones de los conceptos de gonernabilidad y gobernance según Cruz (2001)

Governability Governance

Traducción aceptada al

Idioma castellano gobernabilidad gobernanza (enfatizando la dimensión normativa del vocablo governance)

Traducciones alternativas Gobernación, gobernancia, gobernabilidad, buen gobierno, gobernanza o se ha usado el vocablo gobernabilidad

Adjetivación en relación con los regímenes políticos gobernabilidad dictatorial

gobernabilidad autoritaria

gobernabilidad democrática

(Democratic gobernability) gobernabilidad democrática (Democratic gobernance)

Asociada a ámbitos o a

Actores políticos y sociales gobernabilidad ejecutiva

gobernabilidad legislativa

gobernabilidad social societal governance

european governance

citizen gobernance

corporate governance

local gobernance

Adjetivación conceptual normativa good governance

Fuente: Cruz, César Nicandro (2001). “Gobernabilidad y “governance” democráticas: El confuso y no siempre evidente vínculo conceptual e institucional”, Instituto Internacional de Gobernabilidad. Magazine No. 23, 6 de noviembre del 2001.

El Consejo Británico de Governance define governance como el proceso cuyos elementos en la sociedad otorgan poder y autoridad, influencia y establecen políticas y decisiones relacionadas con la vida pública y el desarrollo económico y social. El anglicismo governance significa “gobernación”, “gobernalidad”, “gobernabilidad”, “buen gobierno” (Stoker, 1998), “gobernancia” (Stren, 2000) y gobernanza (Solá, 2000). La real Academia española lo define el término governanza como “Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado en la economía” (Pasqua y Rey, 2001)

Governance es la capacidad que tienen los gobiernos para dirigir, guiar e influir los procesos económicos, sociales y políticos Governance se define como “los patrones o estructuras que emergen en un sistema sociopolítico , como el común resultado (outcome) de los esfuerzos de intervención interactiva de todos los actores implicados” de acuerdo con Kooiman (1993). Peters (1998) lo entiende como un concepto que implica conducir o emplear mecanismos orientados a proveer a la sociedad de una dirección coherente. En este concepto se asume que se requiere una dirección central coherente.

Aún todavía, la gobernabilidad trasciende el mero papel del gobierno solo y desde arriba, para tratar de orientarse hacia el cuestionamiento de las funciones del Estado desde dos perspectivas opuestas, por un lado la eliminación de funciones y por otro lado, la promoción de la función regulatoria del desarrollo local. La tendencia del Estado nacional a recuperar las funciones eliminadas ha sido denominada por los analistas como la reestatización de procesos. Esta neoestatización de las funciones es una de las piezas fundamentales de la expansión de las grandes corporaciones transnacionales, la cual es precedida por una expansión militar y política de los Estados imperiales. Las alianzas militares de los estados imperialistas y los aparatos militares de otros Estados promueven la penetración y expansión de las transnacionales en los mercados internacionales

Governance es conceptualizada como "la capacidad de gobernar, evaluada con base en indicadores como las condiciones de eficiencia, honestidad, transparencia, accountability, responsabilidad e información con que debe operar la administración pública para mejorar su actuación...". (Marshall, Wray, Epstein y Grifel, 1999). Kaufmann, Kray y Zoido-Lobatón (1999) desarrollaron un modelo para operacionalizar las características de governance en indicadores compuestos que corresponden a las dimensiones de voz y responsabilidad, estabilidad política/ausencia de violencia, eficacia gubernamental, marco regulatorio, marco legal/Estado de derecho y control de la corrupción (Costafreda, 2001,a).

El desarrollo económico y social de un pueblo es en parte resultado de una buena gobernabilidad que incorpora principios de participación democrática, la institucionalización legítima del poder y el ejercicio de la ley. Governance es una noción más amplia que gobierno. Governance involucra interacción entre estas instituciones formales y aquéllas de la sociedad

En el campo de las políticas públicas, el término governance se define como los regímenes legales, las reglas administrativas, la reglamentación judicial, y prácticas que constriñen, prescriben y posibilitan la actividad gubernamental, en donde tales actividades son ampliamente definidas como la producción y entrega de bienes y servicios públicamente proveídos. En sentido más amplio, el estudio de la governance concierne la relación existente entre governance tal como es definida y el desempeño gubernamental (Lynn, Heinrich and Hill, 2000).

El desarrollo de la teoría de governance tiene serias implicaciones semánticas cuyas derivaciones tienen significados distintos de acuerdo a las interpretaciones de los cambios de paradigmas (Mayntz (2000). Schmitter (2001) define la governance como “el conjunto de mecanismos y métodos para atender un amplio espectro de problemas y conflictos, mediante los cuales los actores implicados usualmente llegan a tomar decisiones vinculantes y satisfactorias". El concepto de governance se asocia a los conceptos de “co-dirección, interacción y co-gestión y en algunos casos, al de conducción (steering) entre actores políticos y sociales”. Así la governance se refiere a “las estructuras (reglas de juego) y procesos que condicionan la participación e interacción de actores políticos y sociales” (Cruz, 2001).

En una teoría de la gobernabilidad en la administración pública, se identifican categorías de variables con fundamento en la economía política, análisis de redes, modelos sistémicos, etc. Dentro del amplio espectro de la gobernabilidad, la administración pública implica las acciones discrecionales de los actores en funciones administrativas sujetas a la autoridad formal. Los enfoques gerenciales de la administración pública se centraban en el logro de la efectividad expresada en maximización de utilidades, por lo que la reforma debe orientarse a despolitizar los procesos administrativos mediante la profesionalización e incorporación del principio de “responsividad” a las exigencias de la ciudadanía. La administración moderna se ejercita en cualquier parte sobre la base de un conjunto universal de valores que reflejan las necesidades y expectativas de los gobernados con respecto a aquellos que son los responsables por la conducta de los asuntos públicos.

La necesidad administrativa surge con tres condiciones: cuando una coalición explícitamente delega las acciones a agencias ejecutoras, cuando el mandato es ambiguo y se da la oportunidad a los administradores para actuar, y cuando se da cumplimiento a los objetivos administrativos o legislativos que requieren de juicio en la interpretación y la exigencia del cumplimiento de regulaciones a casos específicos. Muchas de las actividades económicas, sociales y políticas son hechas por coaliciones o grupos de individuos en esfuerzos de cooperación y conflicto entre las partes involucradas. Los manipuladores pueden tener la expectativa de que otros cooperan, dándose el problema del “gorrón”, pero las ilusiones acerca de los bajos costos de cooperación pueden prevalecer. El capital social resuelve este problema del gorrón, mediante la implantación de estrategias de sociabilidad que fortalecen los lazos de confianza, cooperación y generosidad entre las partes.Los conflictos bélicos ahora se desarrollan más entre los diferentes grupos corporativos con intereses en los procesos de globalización, más que entre Estados-nación específicos.

Lynn, Heinrich and Hill, (2000) identifican dos acercamientos paradigmáticos a la administración pública identificados dentro de lo que denominan la lógica de la gobernabilidad. Los administradores públicos pueden optimizar los resultados dentro de un sistema dado de autoridad formal, con un énfasis en los roles administrativos y en elementos de la psicología, la táctica y en el manejo político de los asuntos administrativos. El segundo acercamiento de la administración publica se enfoca a los participantes proactivos involucrados en política de coaliciones, como representantes de ejecutivos electos y de agencias, o como actores que buscan la obtención de metas para su propio provecho. La administración está perdiendo de vista sus propios objetivos. Tal parece que existe para sus propios propósitos y con frecuencia parece ser el fin en sí mismo para aquellos que desean entrar

Este último enfoque amplía la administración pública al campo de la gobernabilidad para incluir el diseño de arreglos y al control administrativo de la burocracia, entendida como un sistema de organización racional-legal en la concepción weberiana y no en el concepto de burocracia maquinal de Mintzberg El control administrativo es generalmente ejercitado por los oficiales sobre sus subordinados, puede ser autónomo a dirigido por control judicial. En la concepción weberiana la burocracia se somete a normas internas y externas que limitan la arbitrariedad de sus decisiones y garantizan la previsión de los resultados de su gestión. Según Prats (2001), la racionalidad burócrata está limitada en su capacidad por la imposibilidad de monitorear el “empleo público moderno”, la durabilidad del cumplimiento de compromisos legislativos (commitment) o regulaciones y el monitoreo de la delegación de poderes (agencia) de los políticos a los burócratas.

El control administrativo es generalmente ejercitado por oficiales senior en sus subordinados. Pude ser autónomo o control de carácter judicial. Cualquiera que sea el tipo de control, está relacionado con las obligaciones de los oficiales administrativos que se relacionan con tal ética, porque no todas las obligaciones de los oficiales caen dentro de este campo.Es en este sentido que la gobernabilidad es el resultado de negociaciones y arreglos institucionales que requieren la existencia de instituciones capaces de procesar dichos acuerdos entre los diferentes agentes económicos y los actores políticos. Se tienen que considerar los factores contextuales como variables que intervienen, las cuales engrandecen o disminuyen el rango de alternativas que los actores políticos piensan están disponibles para las situaciones de la toma de decisiones.

Las instituciones necesitan desarrollar capacidades para “gobernar” los comportamientos de los diferentes agentes y actores económicos quienes deben aceptar los arreglos institucionales en los que actúan. Los grandes actores pueden iniciar acción y subsidiar otros participantes. Permanece el problema de si adoptar los modelos de arreglos institucionales propuestos por los organismos multilaterales internacionales o si adaptar variaciones de acuerdo a las condiciones del desarrollo local. La adaptación al cambio involucra costos de transacción más bajos y mejores resultados que la reforma.

Tarapuez Chamorro (2001) define el desarrollo local como el proceso para reactivar la economía y dinamizar la sociedad local mediante el aprovechamiento eficiente de recursos endógenos y cuya finalidad es estimular el crecimiento económico, crear empleo y mejorar los niveles de vida de la población. Estas medidas han afectado adversamente el ingreso y los estándares de vida no solo de las clases más bajas sino también de importantes sectores de las clases medias. Este desarrollo local integral debe pivotar sobre la base de interacciones solidariamente comprometidas, activas y continuas de una comunidad, más que en la simple contigüidad física delimitada por territorios geográficos. Las instituciones mismas tienen que fortalecer y al mismo tiempo nutrirse de los valores sociales, como la democracia, la participación ciudadana, etc., hasta alcanzar niveles de virtudes cívicas.

En este contexto de economía ultraliberal que domina el mundo, la administración pública sufre de disolución moral la cual parece iniciar con los líderes políticos. Es también en este sentido que la administración pública no ha sobrevivido de la crisis moral que marca el final del milenio. Por lo tanto, la crisis moral necesariamente implica cierta restricción ética similar a cuando la tierra en que está enraizada una planta es pobre y carece de elementos para desarrollarse.

Así, las instituciones eficientes y eficaces son el resultado de negociaciones entre los diferentes actores políticos y de arreglos institucionales entre los diferentes agentes económicos. La propuesta de aprendizaje institucional sostiene que los actores políticos que quieren cambiar aspectos de sus sistema son influidos por un grado considerable ya sea por el sistema político al cual están cultural o geográficamente más próximos, o cuando hay un acuerdo para un cambio fundamental por modelos que son considerados ser historias de éxito excepcional. El aprendizaje institucional es una solución racional de la dificultad de predecir los efectos futuros de la reforma.

Las instituciones duran un largo período de tiempo mientras que los intereses de los actores políticos pueden cambiar más rápidamente. Se tienen que considerar los factores contextuales como variables que intervienen, las cuales engrandecen o disminuyen el rango de alternativas que los actores políticos piensan están disponibles para las situaciones de la toma de decisiones. Los valores no pueden ser independientes del contexto cultural que los produce. Esta es la razón del por qué otras plataformas para la construcción de una ética administrativa es el mismo contexto de cada país. En esta forma, se filtran a través de las percepciones del medio ambiente de los actores políticos.

Cualquiera que sea el tipo de control solamente tiene que ver con las funciones del oficial administrativa que se relaciona con esa ética, porque no todas las obligaciones de los oficiales caen dentro de este campo.El problema de la restauración de la ética administrativa no puede ser en los mismos términos en diferentes contextos culturales. La administración actúa como un juez que asegura el cumplimiento con los valores que forman la ética administrativa y que dan sustancia al servicio público.

Esto implica recibir una ética administrativa empujada por una crisis moral y repensar el profesionalismo en tal forma que la administración esté a tono con el cambio económico y social y las demandas cambiantes de una población desorientada algunas veces en este período de la globalidad, y por lo tanto en una transición simultáneamente económica, política, social y cultural en la mayor parte de los países del mundo. La ética administrativa tiene sus raíces en una crisis moral, la cual está influida por las culturas específicas de la sociedad en cuestión.

La administración actúa como un juez que asegura el cumplimiento con los valores que forman la ética administrativa y que dan sustancia al servicio público. La reestructuración de la ética administrativa puede ser exitosa solamente si la exaltación de tales valores se acompaña con la reafirmación del principio de responsabilidad. Las sanciones son el corolario usual de la responsabilidad La responsabilidad es el corolario lógico de la autoridad ejercitada por los oficiales de la administración.

En los regímenes de gobernabilidad del sector público, la necesidad de administrar surge de la formación de coaliciones que implícita o explícitamente delegan responsabilidades a las agencias, a administradores de programas o a burócratas de nivel inferior. Dentro de este marco referencial de la gobernabilidad se pueden explorar los determinantes de las políticas y los impactos de los programas sin que se limiten por la dicotomía en los análisis de arriba hacia abajo (top-down) y de abajo hacia arriba (botton-up) de los resultados del desempeño. Sin embargo, las instituciones locales y nacionales (el mercado, redes, etc.) necesitan de la dirección que provee la gobernabilidad para implementar las políticas y acciones necesarias. Así, las instituciones locales tienen el reto de intervenir con nuevas funciones en las actividades económicas.

La governance implica una configuración que confronta distintos elementos pero que se encuentran íntimamente interrelacionados, entre los que hay que señalar, la naturaleza configuracional de la governance, los intereses políticos que influyen la acción, y la autoridad formal e informal.

Es inherentemente política porque involucra procesos de negociación y de compromisos donde siempre hay ganadores y perdedores, se distribuyen recursos y responsabilidades para las funciones y operaciones dentro y entre las dependencias y organizaciones de los sectores privados y públicos y la governance se complementa con estructuras formales e informales, ejercicios informales de juicios por los actores involucrados en la formulación e implementación de las políticas (Lynn, Hinrich and Hill, 2000) Peters identifica como proposiciones para los actores de governance, los siguientes:

a) El debate sobre la governance carece de historia.

b) La governance se refiere al establecimiento de fines (setting goals)

c) Se refiere a la resolución de conflictos

d) No implica juegos de suma cero

e) Es un proceso ajustable

f) Es una actividad diferenciada

g) Requiere responsabilidad pública, rendición de cuentas (public accountability)

El mejoramiento y el fortalecimiento de governance implican la transparencia y la rendición de cuentas en la administración de los recursos privados y públicos, a través del apoyo de un medio ambiente económico liberal y estable. Los requisitos básicos para la buena gobernabilidad son la rendición de cuentas y la responsabilidad (accountability) en el uso de los presupuestos públicos y en la trasferencia de poderes para la toma de decisiones públicas a aquellos que son los más afectados por tales decisiones. Las sanciones son el corolario usual de la responsabilidad.

Los defensores del modelo económico neoliberal sostienen que la eliminación de las restricciones políticamente impuestas al desarrollo y mejoras en la transparencia y rendición de cuentas, se mejorará la gobernabilidad. No obstante, el ejercicio de una buena gobernabilidad no implica necesariamente que la sociedad civil y los gobiernos locales tomen las funciones legítimas del gobierno central. La inviabilidad e incapacidad de los gobiernos municipales para alcanzar y mantener la gobernabilidad puede ser alcanzada mediante el desarrollo de redes voluntarias e informales de solidaridad en programas de participación local, de tal forma que se mantenga un equilibrio entre gobernantes y gobernados. La sociedad local y regional adquiere una relevancia inusitada como actor social promotor del crecimiento económico y el desarrollo regional equitativo y justo.

La ausencia de governance provoca el atrofio de las economías y la escisión de las sociedades. Cuando la corrupción, el fraude y el soborno son rampantes en un país no es posible que se dé un desarrollo sostenido, por lo que se requiere de reformas institucionales que bajo un marco conceptual orienten las acciones precisas en la implementación de una agenda política. El aprendizaje institucional es una solución racional de la dificultad de predecir los efectos futuros de la reforma. La reforma solamente será llevada si los costos políticos de mantener los arreglos institucionales actuales son más altos que los esperados costos de transacción del cambio. Sin embargo, en los casos de cambio rápido aparente en el nivel de corrupción del país, puede llevar a una falsa impresión de las oportunidades de la reforma.

En este sentido, el diseño de instituciones es necesario para reducir la corrupción influenciada por la estructura institucional existente. La apertura comercial, la competencia internacional y la inversión en el diseño institucional pueden registrar niveles de corrupción más bajos. La ley no soluciona los conflictos de intereses cuando existen altos niveles de corrupción.

Este concepto de governance o de gobernabilidad corporativa es promovido en todos los países a través de la fórmula del Banco Mundial. El concepto de governance y gobernability son conceptos que se refieren a fenómenos sociopolíticos diferentes. El Fondo Monetario Internacional también coloca en una alta prioridad los aspectos económicos de la governance. Esta fórmula es para los inversionistas a escala mundial, incluyendo para las instituciones financieras y los grandes fondos de pensiones, con sanciones para dar cumplimiento a las líneas de acción de gobernabilidad para que se puedan hacer inversiones y prestamos en un país.

Además, la gobernabilidad implica también "Todo lo que surge del campo de las relaciones sociales, del ejercicio de la democracia, de las formas de participación y representación social y de la legitimidad que deben generar las acciones gubernamentales". De acuerdo con la etimología de democracia, ésta se relaciona con el papel de los individuos y su gobernabilidad.

Democracia es el gobierno efectuado por oficiales que rinden cuentas a la mayoría de sus electores, pero que, además, buscan la protección para las minorías y los individuos. De acuerdo con Schumpeter (1962), el método democrático es el arreglo institucional para arribar a las decisiones políticas en los cuáles los individuos adquieren el poder de decidir por medios de una estructura competitiva para el voto de la gente. Así, el concepto tradicional de la democracia ha sido reelaborado para ajustarse a los lineamientos del sistema capitalista.

Si la meta es lograr una perfecta representación, entonces se requiere un gran número de partidos políticos que la posibiliten, pero si la meta es lograr la gobernabilidad, entonces un partido es suficiente. La institucionalización de los partidos políticos es un elemento esencial para lograr una gestión política eficiente de la gobernabilidad democrática, cuya calidad se vincula a los arreglos institucionales.

La gobernabilidad democrática se asocia a los conceptos de “orden, estabilidad, eficacia y legitimidad política basada en la democracia”. La gobernabilidad democrática estudia las instituciones políticas y actores políticos clave. Torrijos (2001) ha denominado gobernabilidad reluctante a la tendencia de las sociedades actuales a buscar la gobernabilidad democrática a pesar de los múltiples conflictos económicos, políticos y sociales en que se encuentran, la cual considera el autor ser una gobernabilidad que surge desde la ingobernabilidad de ambientes altamente inestables, caóticos y de incertidumbre. La gobernabilidad reluctante se caracteriza por la nula o poca presencia del Estado, por un control difuso territorial y por una diversidad de fuerzas que pretenden legitimar la autoridad.

Cuando este tipo de ambientes de la sociedad se prolongan indefinidamente en períodos históricos, el autor las denomina sociedades ancladas para definir aquellas colectividades que no logran desprenderse y superar los problemas. Este proceso de colectivización puede ser si las sospechas iniciales son eliminadas.

De acuerdo al investigador, “es probable que la actitud de muchas sociedades ancladas sea la de negarse a aceptar, a ciegas, la superposición de capas de la ya formada gobernabilidad global, pero la gobernabilidad reluctante implica el reconocimiento de estándares universales de democracia (poliárquica o consociativa) sobre los que se funda y se explica” (Torrijos, 2001). Estas sociedades ancladas por una gobernabilidad reluctante, requieren el desarrollo de “esquemas de convivencia que tienen su origen en el seno de su más profunda intimidad histórica y política. Involucrarse en la acción colectiva, los actores buscan traer el ansiado bien colectivo y dar forma a la colectividad con respecto al bien colectivo.

Lo colectivo tiene como complemento necesario la autonomía personal y lo individual, de tal forma que al mismo tiempo que se reconocen derechos y obligaciones, también se parte de la comunidad. El vínculo social de lo colectivo persiste en proyectos comunes a pesar de que la visión de la colectividad sea débil. Lo colectivo tiene como complemento necesario la autonomía personal y lo individual, de tal forma que al mismo tiempo que se reconocen derechos y obligaciones, también se parte de la comunidad.

El vínculo social de lo colectivo persiste en proyectos comunes a pesar de que la visión de la colectividad sea débil.Una vez que la acción colectiva se inicia, en el curso de este mismo proceso emerge una colectividad que puede aplicar sanciones informales contra los que contravienen y recompensar a colaboradores a bajo costo (castigo u ostracismo), a ningún costo e incluso a premio (avergonzar, reprochar o criticar) Las estrategias de competitividad sistémica que requieren los procesos de la globalización entre las personas involucradas, están determinadas por los beneficios que reciben de la acción colectiva los participantes, quienes en ocasiones en un comportamiento del clásico “gorrón” causan más problemas cuando se aprovechan para sacar ventajas de su poca o nula contribución al esfuerzo sin los pagos correspondientes de la cooperación.

Resulta una contradicción que en una sociedad postindustrial que desarrolla sistemas de producción flexibles, las mega corporaciones tienen la tendencia a centralizar más los procesos decisorios y de estrategias.

La governance tiene un campo de estudio multidireccional en diferentes ámbitos, tipos de actores, niveles de gobierno y en los entornos locales, subnacionales, nacionales, regionales, supranacionales. La eficacia de la governance política, de las reglas de juego y estructuras que facilitan las interacciones políticas están determinadas por la la gobernabilidad. Por lo tanto, la governance democrática “se refiere esencialmente a los patrones y estructuras mediante las cuales los actores políticos y sociales llevan a cabo procesos de intercambio, coordinación, control, interacción y toma de decisiones dentro y entre órdenes sociales y regímenes democráticos”, de acuerdo a Cruz, (2001). En esta forma, se filtran a través de las percepciones del medio ambiente de los actores políticos.

El mismo autor afirma que el estudio de la governance democrática “se centra actualmente en el papel que las instituciones políticas, económicas y sociales juegan como articuladoras de decisiones públicas y como moldeadoras de procesos socioeconómicos al interior de los regímenes democráticos. Para diferenciar los elementos entre gobernabilidad y governance, presenta el siguiente cuadro:

Diferencias en elementos de la gobernabilidad y governance de Cruz (2001)

Gobernabilidad democrática

(democratic gobernability) Governance

Democrática

(democratic governance)

Definición del concepto Capacidad de presentar y aplicar decisiones políticas mediante cauces institucionales y las reglas del juego establecidos en los regímenes democráticos, sin violentar el marco del derecho y en un contexto de legitimidad democrática. Patrones y estructuras mediante las cuales los actores políticos y sociales llevan a cabo procesos de intercambio, coordinación, control, interacción y toma de decisiones (en las cuales también se encuentra la toma de decisiones políticas) dentro y entre órdenes sociales y regímenes democráticos, y que en su dimensión prescriptivo-normativa, busca en la actualudad ser consecuente con los valores de democracia (representatividad, legitimidad), la eficiencia y la eficacia institucionales.

Denotación del concepto Atributo del sistema político (con niveles o grados), capacidad, habilidad. Orden de cosas, patrones de interacción, condición, situación, mecanismos y métodos institucionalizados.

Objetos de estudio directamente asociados al concepto Regímenes políticos considerados democráticos en general, y por su centralidad en el proceso de toma de decisiones, se da especial importancia al papel del poder ejecutivo. Sistemas sociales, regímenes políticos, organizaciones y redes de organizaciones, en espacios territoriales y organizacionales diferenciados.

Ámbitos de referencia Nacional, subnacional, y excepcionalmente al nivel local. Local, nacional, regional, supranacional

Actores políticos relevantes Actores políticos y sociales estratégicos (poderes ejecutivo, legislativo y judicial, partidos politicos, sindicatos, movimientos). Actores políticos y sociales estratégicos, ONGs, organismos internacionales, agrupaciones comunitarias, corporaciones privadas, redes de actores.

Características de la interacción Generada con base en reglas de juego legalmente establecidas, donde hay que incluir aquella interacción politica establecida y generada Implícita dentro del concepto de governance. La interacción se genera entre una gran cantidad de actores varios y actores políticos clave.

Papel del entorno y del sistema (orden) social Se asume un entorno político y social dinámico, determinante para la comprensión de los factores que condicionan procesos de toma de decisiones políticas (la formación de coaliciones, agendas políticas, expectativas sociales, movimientos, entre otros). Se asume un entorno dinámico, tanto fuera como dentro del ámbito de referencia, el cual es condicionado por (y a su vez motor condicionante de) el orden social

Orden y estabilidad Criterios para definir niveles de gobernabilidad, cuando los actores políticos implicados en la toma de decisiones son capaces de garantizar (mediante las reglas de juego establecidas) la permanencia del sistema político y social sin el uso de estados de excepción y sin vulnerar derechos humanos fundamentales y las leyes básicas. Conceptos implícitos en el término governance democrática. Alude al orden político institucional que determina la participación e interacción de actores en los procesos de conducción social.

Fuente: Cruz, César Nicandro (2001). “Gobernabilidad, y “governance” democráticas: El confuso y no siempre evidente vínculo conceptual e institucional”, Instituto Internacional de Gobernabilidad, Magazine 23, 6 de noviembre, 2001.

De acuerdo a Torrijos (2001) la gobernabilidad se fundamenta en tres elementos: la concertacesión, el equilibrio y la operatividad democrática, los cuales requieren como ejes conceptuales la cohesión y la perdurabilidad. Las sociedades son más cohesivas y plurales a medida que se alejan de la gobernabilidad reluctante. La gobernabilidad reluctante se caracteriza por la nula o poca presencia del Estado, por un control difuso territorial y por una diversidad de fuerzas que pretenden legitimar la autoridad La perdurabilidad de la democracia se define tanto en el ámbito interno de los gobiernos como en el campo de los opositores, desleales, disidentes o insurgentes.

Los sistemas políticos que han evolucionado a partir de estos elementos en tres tipos de situaciones, (siguiendo a Mcrae,1997: 285) que comprenden el crecimiento a largo plazo de prácticas y actitudes de consenso que derivan en una cultura, el compromiso institucional negociado y restos del medio ambiente que incidan en la superación de las diferencias entre los diferentes actores y agentes. Para Putnam (1993b), “El capital social encarnado en normas y redes de compromiso cívico parece ser un prerequisito para el desarrollo económico así como para un gobierno efectivo”.

Los establecimientos institucionales de los sistemas políticos democráticos se explican por factores tales como el tamaño, demografía, desarrollo socio-económico, homogeneidad cultural, herencia colonial o el lugar del país en el sistema económico y político internacional. Los sistemas políticos que no evolucionan están impedidos de hacerlo, entre otros motivos, por las crisis y cambios en las estructuras económicas, o porque su soberanía se limita al supeditarse al diktat de otro Estado u organización transnacional.

El concepto de gobernabilidad democrática se vincula al concepto de gobernabilidad política porque se “asume la importancia del Estado y de su gobierno como catalizador y conductos de la acción colectiva”, sostiene Cruz (2001). Las estrategias de competitividad sistémica que requieren los procesos de la globalización entre las personas involucradas, están determinadas por los beneficios que reciben de la acción colectiva los participantes, quienes en ocasiones en un comportamiento del clásico “gorrón” causan más problemas cuando se aprovechan para sacar ventajas de su poca o nula contribución al esfuerzo sin los pagos correspondientes de la cooperación.

El pobre confrontó al rico con un problema de acción colectiva: cómo crear arreglos colectivos para controlar los efectos externos de la pobreza, al mismo tiempo que prevenir que otro ricos obtengan ganancias de sus acciones sin contribuir. El alivio al pobre y provisiones sociales similares no vienen como resultado de las acciones de ciudadanos ricos voluntariamente coordinadas de esta forma. Un mayor problema es dar alivio al pobre, es la incapacidad notoria de las instituciones formales en los países pobres para entregar recursos, bienes, tecnología o experiencia a los necesitados (De Swaan Abram, 1997). La capacidad política para gobernar un sistema político o un poder público incide en la gobernabilidad política. La gobernabilidad política condiciona la governance política, las reglas del juego y las estructuras de interacción sociopolítica.

La existencia de muchos partidos políticos posibilita un sistema democrático competitivo, pero no tantos que resulte difícil y complicado el sistema de gobernabilidad política. Por lo tanto, la fragmentación política (Coppedge, 2000) debilita los sistemas de gobernabilidad, mientras que una polarización de las posiciones ideológicas de los partidos proporciona mayores posibilidades para realizar elecciones significativas, medibles en función de la dispersión del voto.

La gobernabilidad puede ser de naturaleza económica, política y administrativa. La gobernabilidad se apoya en los procesos de toma de decisiones que afectan la economía, la política y la implementación de políticas (PNUD, 1997c). Esta gobernabilidad está siendo desafiada por las formas de pensar y de hacer la política. Pero la política, como una actividad humana de lo social, al igual que el Estado-nación, también está en crisis.

En la sociedad moderna hay un conflicto latente entre capitalismo y política. Esta sociedad moderna se organiza en torno al Estado-nación asentado en un territorio en donde se realizan las diferentes interacciones, entre las décadas de los 30 y los 70 del siglo pasado. La política exige por lo menos un uso comunitario sometido a reglas que se regulan por leyes, desde el impuesto obligatorio a las reglas de tráfico, pasando por la reglamentación de la construcción, el comercio etc. La liquidación paulatina de la política como actividad humana fue anunciada como la “muerte de la política” por Marx en su libro Miseria de la filosofía. Esta muerte paulatina de la política se manifiesta en el descrédito de los partidos, los políticos, y en general todas las instituciones políticas.

Una nueva fase de recomposición de lo político implica el rediseño, readaptación y creación de nuevas formas y métodos de acción de los desacreditados políticos, partidos, organizaciones, movimientos, etc. Un enfoque en la virtud cívica conduce a la preocupación por el diseño y la reinvención de las instituciones políticas y un acercamiento a los valore sociales, enfatiza el mantenimiento de las instituciones sociales dentro de las cuales se nutren los valores sociales (Pal, 1996). Las instituciones sociales, económicas y políticas determinan las decisiones y procesos de la sociedad. El adecuado funcionamiento de un sistema social en la que los individuos puedan desarrollar sus capacidades y sus libertades, depende de su entorno institucional.

La gobernabilidad democrática es un elemento imprescindible para un crecimiento económico sostenido y un desarrollo social. Entre la democratización y el desarrollo social existe una relación estrecha. Sin embargo, la inestabilidad es congénita a la democracia liberal como consecuencia de que ofrece más expectativas y perspectivas que soluciones y por lo tanto los procesos de democratización son inherentemente inestables e inciertos.

La democratización se convierte así en una herramienta perfecta del poder hegemónico del capitalismo. Las olas masivas de democratización desde la mitad de los setentas ha causado en los institucionalistas clásicos que se preocupen por dos temas de importancia considerable para la constitución y construcción y el entendimiento de las precondiciones de la estabilidad democrática, el debate sobre las ventajas y desventajas de los sistemas parlamentarios y presidenciales y cómo mezclar sus características institucionales los efectos disfuncionales en las instituciones de los tipos puros.

En sí, los procesos de democratización deben implicar verdaderas transformaciones socialistas. Se discute sobre lo adecuado de las estructuras institucionales para la democracia liberal. Smith (1999) sostiene que “por definición, la democratización implica inestabilidad, la cual seguirá agudizándose por la progresiva pluralización de las fuerzas políticas”.

Las masivas olas de democratización desde la mitad de los setenta han preocupado a los institucionalistas clásicos con dos asuntos básicos para su constitución y construcción y el entendimiento de las condiciones de estabilidad democrática: el debate en las ventajas y desventajas de los sistemas parlamentario y presidencialista y cómo mezclar sus características institucionales de tal forma que eviten los efectos institucionales disfuncionales de los tipos “puros” (Kaiser, 1997).

Un ambiente de inestabilidad política reduce la gobernabilidad pero la reducción del crecimiento económico es altamente controversial (Brunneti, Kisunko y Weder, 1998). No obstante, un estudio de Rodrik (1999) concluye que los países que tienen conflictos sociales debido a que carecen de consenso social y tienen instituciones débiles, sufren de un impacto negativo en su crecimiento, fundamentalmente por los términos de las pérdidas comerciales. La debilidad institucional afecta negativamente el potencial del crecimiento económico y del desarrollo social. La misma debilidad institucional es un obstáculo para el desarrollo y la reforma de las instituciones. Si nuevos problemas ocurren o nuevos actores políticos entran al juego, la adaptación es preferida sistemáticamente a la reforma, lo que significa que no nuevos puntos de veto son institucionalizados, lo cual cambiará considerablemente la posición del sistema político en el continuo mayoritario-negociación. Incluso, algunos países sin conflictos sociales tuvieron una declinación significativa en su crecimiento.

Las medidas de inestabilidad política, en estas situaciones, son más consistentes que otras medidas políticas o de derechos civiles. La inestabilidad y la incertidumbre de un proceso democrático puede paralizar y en muchos de los casos revertir los avances logrados en el crecimiento económico y el desarrollo sociopolítico de los pueblos. El efecto indirecto positivo de la democracia por sobre el crecimiento es a través de sus impactos en las probabilidades en los dos tipos de cambio político, cambio de régimen y cambio de gobierno constitucional de un partido en el gobierno a otro. La investigación en la ingeniería constitucional ha tomado nota de los efectos de difusión, tales como la globalización de las comunicaciones que enriquece las bases cognitivas de las cuales escoger. Puede argumentarse que los cambios constitucionales en los sistemas políticos democráticos están congelados mientras que las condiciones contextuales son relativamente estables.

Estos cambios políticos tienen efectos significantes y opuestos sobre el crecimiento. El crecimiento tiene un efecto negativo e el cambio de régimen y un efecto positivo en la probabilidad de que el partido gobernante permanezca en el poder. A largo plazo, el crecimiento económico tiende a tener un efecto positivo sobre la democracia (Feng, 1997). Un cambio normal mayor en el gobierno tiene un efecto positivo en el gobierno en el crecimiento. La democracia tiene un impacto positivo en un cambio normal mayor de gobierno y un impacto negativo en un cambio de régimen.

Para contrarrestar y limitar los alcances de la inestabilidad, una economía de mercado y una sociedad democrática requieren de mecanismos de gobernabilidad que sean compatibles para la conducción de los actores políticos, sociales e instituciones del Estado en el uso más eficiente de los recursos y en la atención de las demandas sociales. Las instituciones duran un largo período de tiempo mientras que los intereses de los actores políticos pueden cambiar más rápidamente. El concepto de gobernabilidad está estrechamente vinculado con las instituciones del Estado, el mercado y la sociedad. Por ello, la gobernabilidad es el resultado de negociaciones y arreglos institucionales que requieren de instituciones capaces de procesar los acuerdos entre los diferentes agentes económicos y actores políticos.

Los mecanismos de gobernabilidad funcionan correctamente en un sistema democrático en donde los insumos del sistema político actúan articuladamente, tales como la actividad popular, los medios de comunicación social, los partidos políticos, las elecciones, cabildeo de grupos de interés plurales. En un sistema político, se pretende que los gobiernos sean capaces de mantener la gobernabilidad mediante mecanismos democráticos. Estos mecanismos de gobernabilidad o de control político son el resultado de la concentración del poder y se expresan en proyectos de ingeniería social propuestos por los organismos supranacionales. No obstante, los derechos pueden ser logrados a través de luchas sociales en contra del sistema político dominante que se resiste a cederlos y a reconocerlos.

De acuerdo a Ansaldi (1990: 12) la gobernabilidad democrática “es la capacidad de que dispone un gobierno de ser obedecido sin violentar las reglas de juego de la democracia y sin que la amenaza de ruptura de éstas por otro actor social político resulte convincente para el conjunto de la sociedad”. La gobernabilidad democrática es conceptualizada por Lechner (1995) como "las capacidades de las instituciones y procedimientos democráticos para conducir eficazmente los procesos sociales, capacidad que hace de la democracia un mecanismo de conducción política". Estos procesos sociales en su relación entre interacciones y operaciones en las diferentes escalas de espacios, siempre son reducidos en análisis dualísticos y simplistas de lo nacional y doméstico en función de lo internacional o exterior.

La esfera de la gobernabilidad democrática se refiere, de acuerdo con Costafreda (2000), al conjunto de reglas del juego que determina las coordenadas para la acción colectiva en una sociedad. Las instituciones pueden percibirse como soluciones de equilibrio a los problemas de elección colectiva. Estas reglas del juego se refieren a las instituciones que configuran una governance específica y permiten a los actores articular preferencias, intereses y agendas, además de que constituyen un elemento para comprender las condicionantes de la gobernabilidad (Cruz, 2001). El dilema de la acción colectiva característicamente emerge en un nivel transaccional cuando los agentes son independientes, están conscientes de su interdependencia y no existen agencias que puedan coordinar las acciones de los agentes involucrados.

La gobernabilidad democrática es “la capacidad de los gobiernos para ejercer el poder político democrático de forma continua en condiciones de legitimidad”, de acuerdo con Castro (2000:9). Altman (2001a) define la gobernabilidad democrática como la “capacidad de procesar y aplicar institucionalmente decisiones políticas sin violentar el marco del derecho y en un contexto de legitimidad democrática.” La gobernabilidad democrática es la capacidad de la sociedad para la provisión de bienes y servicios públicos, derechos civiles y políticos que impactan las oportunidades vitales de la población. En la gobernabilidad democrática, la esfera pública de la sociedad es muy amplia.

La gobernabilidad democrática es un concepto que debe entenderse como “ la capacidad de presentar e implementar decisiones políticas mediante causes institucionales y las reglas del juego establecidos en los regímenes democráticos”, de acuerdo a Cruz (2001). La relación e interacción de actores estratégicos que luchan políticamente en contextos institucionalizados, así como la “conformación y el diseño político institucional como determinante del comportamiento y expectativas estratégicas de dichos actores”, constituyen el principio de la gobernabilidad democrática. La gobernabilidad es “el acto mismo de construirla”, y por lo tanto es “cambiante, alterable, susceptible de crisis que la someten permanentemente a prueba”, (Torrijos, 2001).

La institucionalización de los partidos es esencial para lograr una gestión política de la gobernabilidad democrática. Si la meta es una representación perfecta, entonces se requerirá un gran número de partidos, pero si la meta es la gobernabilidad, un partido es suficiente. Lo importante es lograr un equilibrio entre gobernabilidad y democracia. La calidad de la gobernabilidad democrática se vincula con los arreglos político-institucionales en cualquier análisis de la gestión política.

El respeto por las reglas del juego establecidas en las instituciones, constituye el punto central de las democracias. El carácter democrático de la gobernabilidad requiere de instituciones que procesen los requerimientos del sistema democrático, pero en principio pueden existir sistemas de gobernabilidad no democráticos y democracias que sean capaces de ser gobernadas, es decir, ingobernables. Entonces el desafío es lograr una economía de mercado con estabilidad política y social con un fuerte sustento en arreglos institucionales democráticos entre los Estado-nación y las organizaciones internacionales, pero que además se oriente totalmente a la satisfacción de las necesidades de la sociedad. Así, el sistema democrático debe garantizar el desarrollo de las competencias, derechos y libertades tanto individuales como sociales.

La gobernabilidad democrática es el producto de una estructura de governance que resulta de un nuevo diseño de instituciones promovido por el modelo neoliberal y que da lugar a la emergencia, de lo que Luhman (1982) denomina la “sociedad multi-céntrica”. En la gobernabilidad democrática, la esfera social de la sociedad es muy amplia. Estos arreglos institucionales tienen que dar respuesta a criterios de representatividad y responsabilidad política, al mismo tiempo que dar la flexibilidad necesaria al sistema para agilizar y eficientar los procesos políticos.

Los cambios que se gestan en la estructura de governance modifican la ingeniería de las instituciones y afectan la gobernabilidad de la sociedad. La calidad de la gobernabilidad democrática está vinculada con los arreglos político institucionales en el análisis de la gestión pública. La gestión pública es un factor importante para tomar decisiones que fortalezcan o debiliten la acción de los gobiernos. La intensificación de las formas de la política globalizadora y el surgimiento de estructuras plurales de gobierno fragmenta las estructuras democráticas de los Estados-nación.

La gobernabilidad democrática está vinculada con la capacidad de gobernar en espacios definidos y resulta de una estructura de governance por un nuevo diseño institucional promovido por el modelo neoliberal que da lugar a la emergencia de una sociedad “multi-céntrica”, en los conceptos de Luhman (1982). Gobernar requiere de capacidades para coordinar los esfuerzos de diferentes agentes y actores que deciden sobre diferentes cursos de acción. La vinculación entre la eficiencia de los agentes económicos y las estructuras institucionales requiere el análisis del diseño institucional de los sistemas políticos. Los sistemas políticos que no evolucionan están impedidos de hacerlo, entre otros motivos, por las crisis y cambios en las estructuras económicas, o porque su soberanía se limita al supeditarse al diktat de otro Estado u organización transnacional.

De acuerdo a Kaiser (1997), el argumento convencional contra el acercamiento es que los diseños institucionales no están realmente diseñados en el sentido que hay una relación directa entre las intenciones de los actores políticos y los resultados institucionales, pero son más o menos el resultado de la evolución histórica. Las instituciones duran un largo período de tiempo mientras que los intereses de los actores políticos pueden cambiar más rápidamente. Los establecimientos institucionales de los sistemas políticos democráticos se explican por factores tales como el tamaño, demografía, desarrollo socio-económico, homogeneidad cultural, herencia colonial o el lugar del país en el sistema económico y político internacional.

Estos problemas incluyen un pronunciado grado de explotación económica, desigualdad social y económica, injusticia social y política que ha caracterizado a la región desde los tiempos en que los indígenas pobladores de estas tierras fueron subyugados por la fuerza a la dominación colonial europea en el siglo XVI. El cuadro general es uno de un muy pequeño grupo de dueños de la tierra quienes poseen grandes extensiones de tierra. La conclusión de que la primera causa dela extrema desigualdad social y económica en Latinoamérica y en cualquier parte del mundo es el resultado de la expansión del capitalismo en el mundo. La política contemporánea y la vida social de la región se debe en parte al legado del dominio colonial europeo, a sus instituciones de dominación ideológica y a una tradición de militarismo y conflictos armados así como también a una institucionalización de numerosas desigualdades de clases, género y razas étnicas.

Otra condición de desigualdad que llama la atención en Latino América es la aguda disparidad en la tenencia de la tierra, profundamente enraizada en desigualdades históricas e instituciones explotadoras y se ha estado agravando por la expansión de las relaciones del mercado capitalista, la amplia comercialización de la agricultura, el desarrollo de las agroindustrias y el desplazamiento concomitante de grandes números de agricultores en pequeñas propiedades y campesinos pobres (Harris, 1997) El cuadro general es uno de un muy pequeño grupo de dueños de la tierra quienes poseen grandes extensiones de tierra..

La ideología neoliberal se ha usado para justificar la estrategia de las políticas de reestructuración y ajuste económico seguidas en la mayor parte de los países latinoamericanos desde los ochenta. Las economías contemporáneas de Latinoamérica se han convertido en partes integral del nuevo sistema económico global que es dominado no por naciones Estados, sino por grandes corporaciones transnacionales que constituyen los principales actores globales en este sistema..

En las últimas dos décadas, casi cada aspecto mayor de la vida económica, política y social en Latinoamérica estuvo influida por la integración acelerada de la región en el sistema capitalista global. Junto con las elites locales y los capitalistas transnacionales han promovido mayores cambios estructurales en las economías latinoamericanas a fin de facilitar la creciente integración de la región en la economía global capitalista.

De hecho, los procesos de globalización estimulados por la expansión mundial y el desarrollo del capitalismo ha favorecido consistentemente solo una proporción limitada de la población latinoamericana mientras que la mayoría tiene que sufrir los efectos adversos de este proceso. La tradición ideológica de las elites viejas como estrategia de los grupos de nivel socioeconómico alto, se orienta a limitar la modernización económica al mismo tiempo que fortalece los valores tradicionales de socialización centrada en la familia y en la escuela (Germani, 1966).

Cuando se ponen en riesgo las instituciones políticas de los regímenes democráticos, se arriesga también la capacidad del sistema político para generar los consensos y por lo tanto, se amenaza la gobernabilidad democrática. ”. Los inversionistas capitalistas toman en consideración los riesgos que tienen sus inversiones en los diferentes países para exigir bonos de utilidades que les garanticen el máximo retorno.

Para Giddens (1999:36) los riesgos son “la dinámica movilizadora de una sociedad volcada en el cambio que quiere determinar su propio futuro en lugar de dejarlo a la religión, la tradición y los caprichos de la naturaleza.” Por lo tanto, el desarrollo económico no es causa de la democracia, los orígenes de la democracia están en el fortalecimiento de instituciones políticas de representación, la defensa de los derechos humanos, la existencia de fuentes de opinión, y la protección de los derechos individuales y colectivos de los ciudadanos (Ortega Ortíz, 2001).

La transición a la gobernabilidad democrática involucra un proceso de cambio hacia un nuevo "paradigma de gobernabilidad". Camou (1992) denomina "paradigma de gobernabilidad" al "conjunto de respuestas firmes (ideas, valores, normas prácticas) que una comunidad política sustenta en pos de resolver (y aceptar) ciertas soluciones a sus problemas de gobierno". Tres elementos constituyen el paradigma de gobernabilidad de acuerdo a este autor: modelos políticos resultante de un amalgamiento de ideas y valores, fórmulas institucionales dadas en mecanismos operacionales para la toma de decisiones, y el conjunto de políticas públicas estratégicas.

Por tanto, la formulación e implantación democrática de políticas públicas debe aceptar los riesgos y los costos involucrados. El riesgo de las instituciones democráticas es inherente a las contradicciones de los procesos de la globalización, y por sí mismas no garantizan la aplicación eficiente y eficaz de las políticas. Investigaciones sobre la cultura política concluyen que la crisis política tiene poca relación con la crisis de confianza en las instituciones democráticas cuyo nivel de aceptación sigue siendo elevado. De acuerdo a del Alamo (2001), la crisis de la política y del Estado no desestabilizan las instituciones democráticas cuyo poder se asegura mediante el “enjaulamiento” de los ciudadanos que quedan atrapados en las redes del poder. En este tipo de democracia, el ciudadano se adapta con una participación limitada por los entramados de las redes del poder para formular y exigir el cumplimiento de las demandas.

Luego resulta que para la implementación de las políticas públicas se requieren de las adecuadas instituciones, las cuales no pueden ser establecidas dogmáticamente desde el exterior del Estado-nación y ajenas totalmente a la idiosincrasia. Para el diseño de nuevas instituciones, de acuerdo a Ayala (2000), las políticas públicas, también denominada política de Estado, deben orientarse al establecimiento de reglas claras, al logro de crecimiento económico y mejora de la política social, el ejercicio de un Estado de Derecho y la reforma institucional del poder legislativo.

Es en este sentido que la política de Estado es concebida por Ayala (2001) como “el conjunto de mecanismos institucionales a través de los cuales el Estado puede restringir la conducta oportunista de los agentes económicos...”. La política de Estado se preocupa por la calidad de intervención del gobierno, la cual depende de su diseño institucional. De acuerdo a Kaiser (1997), el argumento convencional contra el acercamiento es que los diseños institucionales no están realmente diseñados en el sentido que hay una relación directa entre las intenciones de los actores políticos y los resultados institucionales, pero son más o menos el resultado de la evolución histórica. Los mecanismos institucionales que propone este autor, para mejorar el desempeño de la política económica son: los arreglos institucionales, el anuncio anticipado de instrumentos y resultados de la política económica por el gobierno, los compromisos públicos del gobierno sobre la política económica, el control de los burócratas y políticos, sistema electoral y rendición de cuentas y, finalmente, el control del presupuesto público.

La función más importante de la política de Estado es su papel para establecer las políticas y lineamientos económicos, políticos y sociales que faciliten los procesos de intercambios y establezcan los mecanismos de cooperación y coordinación, de tal forma que distribuya los costos y beneficios entre los diferentes agentes económicos. Los manipuladores pueden tener la expectativa de que otros cooperan, dándose el problema del “gorrón”, pero las ilusiones acerca de los bajos costos de cooperación pueden prevalecer.

El capital social resuelve este problema del gorrón, mediante la implantación de estrategias de sociabilidad que fortalecen los lazos de confianza, cooperación y generosidad entre las partes. En síntesis, una buena política de Estado acordada mediante arreglos institucionales contribuye a ampliar los márgenes de gobernabilidad en un período complejo de transición. La política de Estado define la estrategia de la política económica, cuyos objetivos son más de carácter normativo que para alcanzar en la realidad.

Cuestionando a Camou (1992), el amalgamiento de ideas y valores es más bien un modelo ideológico que político. El proceso de transición hacia el nuevo "paradigma de gobernabilidad" es un proceso "bifronte". Por un lado, determina las reglas de quién y con cuáles condiciones se debe ejercer el poder.

Por otra parte, se preocupa por el ejercicio eficaz del poder. Este ejercicio del poder se refiere al "oscuro pero institucionalizado entramado de reglas -escritas y no escritas- entre factores reales de poder" que garantiza la estabilidad (Camou, 1995) Sin embargo, la profundización de los procesos de globalización exigen una reconceptualización del poder político replegado en los Estados-nación. El surgimiento de una gobernabilidad democrática que promete libres mercados y libertad a las naciones ha sido deformada por las normas constitucionales. La investigación en la ingeniería constitucional ha tomado nota de los efectos de difusión, tales como la globalización de las comunicaciones que enriquece las bases cognitivas de las cuales escoger.

Esto es, para crear marcos de acción favorables a las grandes corporaciones monopolísticas transnacionales, más que a la ciudadanía que podría controlar estas corporaciones, cuando irónicamente critican los monopolios que ejercen los Estados-nación sobre los servicios públicos. Los grandes intereses corporativos atentan contra el Estado porque consideran que mediante sus acciones reguladoras limita el logro de mayores tasas de utilidades, la adquisición de materias primas y recursos económicos en abundancia y siempre a bajo costo, la penetración de sus productos en nuevos mercados y la reducción de sus costos de transacción en las operaciones comerciales.

De hecho, el liberalismo económico debilita la ciudadanía, tal como lo sostiene Barber (1984), quien, además, demuestra que el liberalismo ha sancionado la débil democracia que no puede concebir otra forma de ciudadanía que no sea un trato auto interesado. Las formas de ciudadanía promovidas por el Estado-nación incorporan la multiplicidad ideológica de las clases sociales que logra aglutinar y cohesionar en una identidad común para dar lugar a un proyecto de desarrollo económico. No obstante, para eliminar las disfuncionalidades y disociaciones que surgen a partir de los avances que tienen los diferentes procesos de globalización económica y de identidad cultural, el Estado-nación tiene pocas y limitadas capacidades.

El liberalismo económico favorece el desarrollo anárquico de los negocios y exacerba la racionalidad mercantil. Las corporaciones que no responden a las presiones tanto de los accionistas, como de las expectativas sociales, arriesgan la pérdida de su legitimidad. Para referirse a las crecientes expectativas sociales de desempeño social, algunas corporaciones han adoptado elementos que se consideran formar parte de una ética y las firmas de consultoría han promovido el uso de elementos de diseño ético. La ética se basa en los fundamentos morales de la sociedad. La ética sirve para esconder las miserias e impotencias de la acción económico-política conservadora para resolver los problemas de la época. Mientras que el conservadurismo institucional y las propuestas dependentistas institucionales nos conducen a esperar que la evolución de los sistema políticos democráticos exhiben diferentes patrones, la propuesta de aprendizaje institucional apunta a la convergencia.

Los sistemas avanzados de la información contribuyen en las discusiones sobre la gobernabilidad con la posibilidad de capacidades para la regulación derivadas de la concentración de recursos significativos y que son esenciales para la participación en la economía global, tales como el capital fijo y en los lugares estratégicos. La naturaleza misma de la gobernabilidad implica un "gobierno interconectado en red" sin límites de comunicación gobierno / cliente, a través de infraestructuras de información gubernamental e interconexiones horizontales que facilitan la descentralización y la transferencia de funciones hacia unidades pequeñas y dinámicas.

Se incluyen las organizaciones no gubernamentales y las agencias (Gobierno Digital, 1997) La condición de este proceso implica abrir canales de comunicación de la sociedad con el Estado. El considerable direccionamiento en lugares de muchos de estos recursos contrastan con la hipermovilidad de la información. Esto da lugar a problemas de control de un espacio electrónico y que deriva de las propiedades de las nuevas tecnologías de la información y el conocimiento, así como de la capacidad del Estado y del sector privado para gobernar estos procesos y para operar en estos mercados electrónicos (Sassen, 1995)

De acuerdo con May (1997), la reconfiguración del espacio global se da en temas centrales que se orientan hacia fuera y en temas más periféricos que se dirigen hacia dentro, para producir los espacios políticos globales. El espacio global está integrado por los procesos de globalización, los cuales se expresan en un contexto de fragmentación. La teoría política ejerce una influencia mayor que la de los modelos económicos del actor racional en la economía política global, cuyo principal imperativo es el crecimiento económico en el supuesto de que exista una constante lucha contra los recursos escasos. Queda para la discusión el uso apropiado del término economía política global, el cual empezó a emplearse a mediados de la década de los ochenta, abordado teóricamente desde tres perspectivas, el liberalismo económico, el nacionalismo económico y el marxismo. El desarrollo cíclico de este campo se representa bajo la tendencia que parece ser más determinística que incluyente.

En un mercado en proceso de globalización se van debilitando las barreras geográficas entre los mercados internos nacionales y el externo o internacional, impuestas por el Estado-nación.. Las barreras naturales dieron origen a ineficiencias desde el punto de vista de economía política, por lo que pueden denominarse ineficiencias útiles que proveen un soporte para las diferencias políticas locales mientras que permiten la apertura a la economía global. Los procesos de integración económica a escalas regional y global acompañados con la desregulación de los mercados han transformado radicalmente la naturaleza de las funciones del Estado y la sociedad, así como las actividades políticas, económicas y sociales de los gobiernos.

Los procesos de globalización someten al estado a una redefinición de sus funciones. Existen dos tendencias de esta redefinición del papel del Estado: a eliminar funciones mediante la desregulación de actividades, o a promover la regulación del desarrollo local. La finalidad de una política de desregulación es alentar la competencia no solamente entre los diferentes países, sino también entre instituciones y organizaciones.

Los cambios han sido significativos de las funciones y atribuciones del Estado, la ideología política, la economía política y la política económica que le dan sustento para su participación en las actividades económicas. Las representaciones colectivas de la realidad de los individuos inciden en los anhelos de cambio. Al cambiar el orden de la vida social debido a los impactos de la globalización en las diferenciaciones en las estructuras sociales, también se modifican las estructuras culturales y sociales. La ideología capitalista ha sido consolidada más por factores de un conservadurismo social que por la simple situación económica y es el reflejo de los principios de una ética que se expresa en la ambigüedad de la competitividad.

En otras palabras la estrategia de la política económica define la política de Estado con una orientación hacia un crecimiento económico y a la gobernabilidad democrática. La propiedad privada de los medios de producción y en los procesos de transformación es el requisito y el factor clave del funcionamiento de una economía del mercado, en donde también existen diferentes patrones de desarrollo y profundizan las relaciones sociales con la propiedad privada de los medios de producción, distribución y consumo. El mercado es una construcción social que operacionaliza relaciones sociales. Además, hay que considerar que las diferencias en la ocurrencia de las relaciones sociales dentro de las organizaciones y entre las organizaciones pueden ayudar a determinar los tipos de mecanismos de mercado o de jerarquías a usar.

Esto es, la economía del mercado es una estructura heterogénea condicionada por diferencias en los modos de relaciones entre el Estado, el mercado y la sociedad. La dispersión de la propiedad de las grandes organizaciones transnacionales y multinacionales en partes llamadas acciones, es un fenómeno que evita la concentración fácilmente localizable en algunas economías, a pesar de que la propiedad concentrada y no dispersa es el patrón dominante.

Las implicaciones de la creciente tendencia a la internacionalización y globalización de la actividad económica, que tienen en la gobernabilidad de la creación y distribución de recursos, impulsan la urgente necesidad de revisar las agendas de los gobiernos nacionales y supranacionales. La modernización y la democratización no siempre son compatibles porque tienen como base diferentes racionalidades y criterios de eficiencia, eficacia y legitimidad. Es decir, el desarrollo económico no siempre es causa del desarrollo democrático.

La teoría de la modernización que plantea como hipótesis que el desarrollo económico traerá consigo el desarrollo político, que tuvo un énfasis en las décadas de los setenta y ochenta fue cuestionada por haber justificado e impulsado regímenes capitalistas autoritarios que institucionalizan los métodos violentos para el control político. Hungtington (1993) por ejemplo, sostiene que los procesos de modernización provocan inestabilidad, por lo que para llevarlos a cabo requiere de gobiernos que centralizan el poder más que de gobiernos democráticos. Los procesos de modernización generan aprendizajes rápidos y traen consigo un incremento en las demandas de bienes y servicios e inflación de las expectativas para satisfacer las necesidades y deseos, lo cual no siempre desarrolla la infraestructura y capacidad para lograrlo.