LAS NUEVAS FORMAS DE GOBERNABILIDAD TRANSNACIONAL EN EL ESCENARIO DE LA RACIONALIDAD ECON?MICA DE LOS PROCESOS DE GLOBALIZACI?N

Globalización, cualidad emprendedora y competitividad

Los teóricos de este campo del conocimiento ofrecen varias alternativas de sistemas organizacionales en los cuales las tecnologías de la información representan un papel importante en la diseminación y aglutinamiento de tareas a través de la dispersión espacial y temporal. El tipo de capitalismo y el marco de referencia institucional dentro del cual operan son muy diferentes. Dunning (1997) identifica tres niveles en la evolución del capitalismo basado en el mercado: el capitalismo empresarial, jerárquico y la alianza. Algunos elementos de las tres edades del capitalismo se ilustran en el siguiente cuadro.

Fase 1

Capitalismo empresarial

(1770-1875) Fase 2

Capitalismo jerárquico

(1875-1980) Fase 3

Alianza o capitalismo flexible

(1980-¿?)

Mercados Pequeño y fragmentario, local y nacional: principalmente competitivo. Nacional o internacional: crecientemente oligopolístico. Regional y global: dinámico y más competitivo.

Especialización Simple y modesta, basada principalmente en la distribución de activos naturales: nacional. Se convierten en más complejos: nacional e internacional. Extensivo e interdependiente: la paradoja de la creciente división global del trabajo basado en la localización de activos creados, junto con agrupamientos sub-nacionales especializados de actividad económica.

Recursos clave

Recursos naturales, por ejemplo, frutas de la tierra y trabajo no calificado. Físico y algún capital de conocimiento. Activos tangibles, por ejemplo, infraestructura y capacidad tecnológica.

Activos intangibles, por ejemplo, competencia humana y conocimiento, información capacidad organizacional y de aprendizaje.

Movilidad de activos Pequeña excepto para el capital financiero y alguna emigración. Gradualmente se incrementa vía operaciones de empresas multinacionales. Movilidad sustancial de activos específicamente creados por la empresa.

Organización Fábrica, pequeñas empresas. Largas jerarquías de corporaciones integradas. Más alianzas ínter empresariales, jerarquías de empresas sencillas, redes corporativas.

Sistemas de producción Forma D, lote. Forma M, masa o escala. Motivada por innovación: flexible.

Papel del gobierno. Involucramiento limitado: papel activo confinado a la provisión de servicios públicos, políticas fiscales y bienestar social. Intervención creciente: crecimiento en la provisión de servicios de beneficencia; considerable proteccionismo durante los años entre las guerras. Más sistemático mercado posibilitador: menos regulación de los mercados individuales.

Estructura gubernamental Legislación local / nacional. Legislación nacional, instituciones supranacionales limitadas. Mayor pluralidad de formas de gobierno, especialmente a niveles subnacional y supranacionales.

Actividades internacionales. Comercio clásico, muy poca producción extranjera. Mercado y recursos naturales buscando inversiones directas extranjeras: crecimiento del comercio intra-industrial. Eficiencia sustancial e inversión directa extranjera estratégica en búsqueda de activos.

Integración transfronteriza De mercados de producto y finanzas. Fluctuación: los años entre las guerras con el período temprano de la pos segunda guerra mundial. Creciente, a través de la integración corporativa y regional.

Poder hegemónico Reino Unido. Estados Unidos. Ningún país en particular.

Adaptado de DNG (1997)

En particular, afirma DNG (1977), los costos y beneficios de los sistemas alternativos de colocación de recursos se ven impactados por la mayor complejidad y especialización de la actividad económica, la creciente interdependencia de muchos mercados de productos intermedios. La especialización de las naciones menos desarrolladas se encuentra limitada por la falta de una política progresiva que promueva la práctica de los valores democráticos.

Los obstáculos y resistencias que las sociedades de los diferentes sistemas políticos pongan a la democratización de las prácticas del mercado contribuyen a profundizar la pobreza económica e intelectual y a aumentar la dependencia de naciones con un sistema de capitalismo globalizado más avanzado, también denominado neocapitalismo. Las olas masivas de democratización desde la mitad de los setentas ha causado en los institucionalistas clásicos que se preocupen por dos temas de importancia considerable para la constitución y construcción y el entendimiento de las precondiciones de la estabilidad democrática, el debate sobre las ventajas y desventajas de los sistemas parlamentarios y presidenciales y cómo mezclar sus características institucionales los efectos disfuncionales en las instituciones de los tipos puros.

Los establecimientos institucionales de los sistemas políticos democráticos se explican por factores tales como el tamaño, demografía, desarrollo socio-económico, homogeneidad cultural, herencia colonial o el lugar del país en el sistema económico y político internacional. Estos problemas incluyen un pronunciado grado de explotación económica, desigualdad social y económica, injusticia social y política que ha caracterizado a los países en desarrollo desde los tiempos en que los indígenas pobladores de estas tierras fueron subyugados por la fuerza a la dominación colonial europea en el siglo XVI. El cuadro general es uno de un muy pequeño grupo de dueños de la tierra quienes poseen grandes extensiones de tierra.

Una condición de desigualdad que llama la atención en Latino América es la aguda disparidad en la tenencia de la tierra, profundamente enraizada en desigualdades históricas e instituciones explotadoras y se ha estado agravando por la expansión de las relaciones del mercado capitalista, la amplia comercialización de la agricultura, el desarrollo de las agroindustrias y el desplazamiento concomitante de grandes números de agricultores en pequeñas propiedades y campesinos pobres (Harris, 1997). Los sistemas políticos que no evolucionan están impedidos de hacerlo, entre otros motivos, por las crisis y cambios en las estructuras económicas, o porque su soberanía se limita al supeditarse al diktat de otro Estado u organización transnacional.

El avance de la democratización social depende en gran parte de la ocurrencia de una verdadera transformación socialista. Una crítica a este neocapitalismo polarizador de las desigualdades económicas y sociales se endereza a la creación de una alternativa postcapitalista de desarrollo. Las manifestaciones de este avance del capitalismo emergente se enmarcan en la paradoja consistente en que mientras se centra en función de los mecanismos autorreguladores del mercado, por otro lado desencadena reacciones en contrario para contrarrestar y compensar los efectos de los mecanismos perversos del mercado. Esto convierte al esquema globalizado de los mercados promovido por los organismos internacionales, en un instrumento que profundiza la pobreza y la dependencia de los países menos avanzados de los más avanzados.

La resistencia a la transición neoliberal tiene como origen la existencia de reservas de capital social que tratan de proteger el orden social existente, y que por lo mismo se convierten en fuerzas conservadoras subversivas que se resisten al establecimiento de un nuevo orden. Thoreau ha dicho que todos los hombres reconocen el derecho a la revolución, como el derecho a rechazar la obediencia, lealtad y a resistir a un gobierno cuando su tiranía e ineficiencia son isoportables.

De acuerdo con Kaiser (1997), la hipótesis del conservadurismo institucional sostiene que las reformas constitucionales en las democracias son relativamente poco comunes, no debido a factores institucionales sino al cálculo de los actores políticos, solamente cuando una gran crisis ocurre, ya sea por un abrupto cambio de factores contextuales o a través de un deterioro dramático de la satisfacción de la política pública, es una ventana de oportunidad abierta para la persecución de planes de reformas

La denominada transición democrática del Estado se realiza ya sea por que las elites político financieras deciden otorgarla, o porque una fuerte sociedad civil la exige. Se caracteriza por mutaciones en los rasgos centrales de la estructura “matriz estado céntrica” que Cavarozzi, (1992b) delimita como “una forma de organización de la vida política en torno a la intervención y regulación de estado que impregnó la mayoría de los espacios sociales y que, de ese modo, afectó las oportunidades de vida de prácticamente toda la población”.

Si las reservas de capital social se agotan y no se reproducen a largo plazo, las fuerzas conservadoras del stablishment sucumbirán ante los embates del nuevo orden neoliberal. El capital social es una forma de reducir los costos de transacción mediante el involucramiento de las relaciones económicas en las relaciones sociales.. El capital social simbólico se conecta a la lógica de los diferentes campos específicos sin que exista transferencias entre sí. Este nuevo orden económico mundial se centra en estrategias de desarrollo que se orientan a la eliminación de la política social y a la descentralización de las funciones del Estado. Efectivamente, los procesos de descentralización impulsados por el sistema capitalista son inherentes a su propio desarrollo en las circunstancias actuales de trasnacionalización de la economía y los mercados en donde el Estado nación, que una vez fue funcional para su expansionismo, ahora es el principal estorbo.

Una tendencia contrapuesta consiste en la promoción del desarrollo local y regional mediante el fortalecimiento de la función de regulación del Estado. La reestatización o neoestatización de las funciones es un proceso que tiende a recuperar las funciones eliminadas o disminuidas por las políticas económicas y sociales aplicadas por el modelo neoliberal, la cual constituye en sí misma una pieza clave en la fase expansiva de las grandes corporaciones transnacionales.

Estas corporaciones transnacionales se reparten los mercados internacionales con el apoyo de los Estados imperialistas que aumentan su poder e influencia. Son los pocos estados imperialistas los que detentan y concentran la propiedad y el control de las transnacionales. Estas mismas fuerzas también motivan a los capitalistas individuales y a las empresas capitalistas a concentrar y centralizar su control en varios medios donde la riqueza se acumula.

Otros aspectos a considerar son el acelerado movimiento hacia una economía orientada por la información y la innovación, y la ampliación de las fronteras territoriales de las empresas. Así también, el creciente significado de activos creados, como por ejemplo, las habilidades humanas y las capacidades tecnológicas en los procesos de valor agregado, el desarrollo de nuevas instituciones y formas organizacionales, y una reevaluación de culturas y normas conductuales, han impactado los costos y beneficios de los sistemas alternativos de colocación de recursos.

En particular, las relativas ventajas de los mercados, empresas y gobiernos como modos de gobernabilidad. Según Williamson (1991), la empresa constituye la forma de organización que puede ser usada cuando todas las demás formas de organización fallan, satisfacen más eficientemente las demandas del mercado, incluso mejor que los mercados mismos de acuerdo con Coase, (1991) No obstante, hay acuerdo en que todas las posibles formas de organización tienen diferentes modos de gobernabilidad que intrínsecamente cuentan con debilidades y fortalezas, además de que presentan un conjunto de elementos característicos de cada una de las formas.

Tanto las empresas como la sociedad confrontan el problema económico de dar el mejor uso a los recursos mediante las diferentes combinaciones e intercambios, para lograr el crecimiento y desarrollo económico, el cual implica la noción de aumento del nivel y calidad de vida de la población. La sociedad local y regional es un actor social que puede impulsar el desarrollo en forma equilibrada y equitativa. Los intercambios entre las empresas se regulan mediante mecanismos de precios y costos burocráticos.

El concepto de desarrollo económico es un concepto más amplio que el concepto de crecimiento económico, el cual implica la noción de la medición cuantitativa del producto interno bruto per cápita y el consumo promedio real. Según Tarapuez Chamorro(2001), el desarrollo es “un proceso colectivo y dinámico que no se realiza en forma aislada y en el cual también influyen los cambios generados desde y hacia el interior de la región.”

Es además un concepto ambiguo que puede ser usado en forma normativa o descriptiva En el modelo neoliberal, el crecimiento económico se ha vuelto un fin en sí mismo. Hay que diferenciar entre los diversos tipos de crecimiento en función de su calidad. Un crecimiento exponencial material indefinido, no es sustentable, a diferencia del crecimiento en bienes y servicios de salud, educación, etc. En este sentido, se habla más de desarrollo que de crecimiento económico, es decir, la calidad del desarrollo se redefine del crecimiento económico. Corresponde a la acción gubernamental la promoción y protección del crecimiento económico.

Las tensiones que existen entre el crecimiento económico y el desarrollo se fundamentan principalmente en la concepción del desarrollo sustentable, el cual formula serios cuestionamientos sociales, culturales y ambientales a las prácticas de las organizaciones. Para alcanzar el desarrollo sustentable es necesario lograr resultados positivos en las reformas económicas e institucionales. Lamentablemente, este enfoque de desarrollo no ha producido los resultados esperados. En este sentido es necesario establecer nuevos esquemas de colaboración entre la sociedad y el mercado. Los cambios endógenos de los procesos de desarrollo económico tienen su origen en las nuevas combinaciones de estos recursos, descrito ya por Schumpeter (1942), como una destrucción creativa como un proceso evolutivo que "incesantemente revolucionaliza la estructura económica desde dentro, incesantemente destruyendo la vieja estructura e incesantemente creando una nueva".

Actualmente las estructuras económicas políticas y sociales de los Estados nacionales en desarrollo están siendo barridas por la aplicación de las políticas de ajuste estructural como parte de la instrumentación del proyecto neoliberal, las cuales a pesar de su magnitud, los resultados medidos en términos de desempeño de crecimiento económico y desarrollo social no son satisfactorios. En este sentido, los análisis del ajuste estructural se refieren al cálculo económico de las expectativas y no consideran la apreciación a la dimensión subjetiva del fenómeno.

Por lo tanto, las políticas de ajuste estructural hacen referencia a “poder de clase, riqueza y control”, en donde el Estado recolonizado (Petras, 2001d), es activo en la implementación que incluyen “cambios en la propiedad (de público a privado, de capital nacional a capital extranjero” mediante una serie de medidas que benefician a la clase capitalista transnacional.

Estas políticas de ajuste estructural neoliberal han involucrado completamente la apertura de los mercados domésticos de los países latinoamericanos al capital transnacional, la promoción de las llamadas exportaciones no tradicionales a fin de ganar divisas extranjeras tanto como sea posible para pagar las deudas, y la desregulación del capital local y los mercados comerciales, que han involucrado las impopulares medidas de austeridad fiscal dirigidas a reducir los servicios públicos y a privatizar muchas de los servicios públicos y empresas públicas, de tal forma que los fondos públicos estén destinados al pago de las deudas.

La privatización de los beneficios, riesgos y responsabilidades de los servicios públicos, también enajena las aspiraciones sociales, las cuales se cancelan si la subjetividad es excluida del orden social. El capital social tiene carácter instrumental y expresivo, fortalece la subjetividad frente a la modernización y es también una relación “puramente expresiva y gratuita” como fin en si misma y que además crece en la medida en que la modernización avanza (Lechner, 2000). Las crueles medidas de austeridad han sido adoptadas por la mayor parte de los gobiernos de la región a fin de reducir sus gastos en educación, salud y otros servicios sociales de tal forma que pueden servir a la combinación de deudas de los sectores privados y públicos de los diferentes países. Por lo tanto, la implantación de las políticas de ajuste estructural requieren de “un estado fuerte dispuesto a resistir la oposición de la mayoría.

Como tipos polares, las democracias con un mínimo de puntos de veto son mayoritarias en carácter, mientras que las democracias de negociación contienen un máximo de puntos de veto (Kaiser, 1997) Estas políticas han disminuido la tasa de crecimiento económico en general y han traído una drástica reducción de los servicios del gobierno así como en el empleo público. Esto ha resultado en una venta total desnacionalizadora de los más grandes beneficios y empresas públicas de estos países y abolido las tarifas protectoras y otras formas de apoyo que previamente tenían las empresas locales.

La propuesta para el análisis del cambio institucional es opuesta a la democracia mayoritaria y negociadora como el punto de partida. Como tipos polares, las democracias con un mínimo de puntos de veto son mayoritarias en carácter, mientras que las democracias de negociación contienen un máximo de puntos de veto (Kaiser, 1997) Un estado ideológicamente comprometido, dispuesto a ocultar su rol histórico como entidad independiente y a rechazar la idea de la soberanía popular para así poder implantar políticas por vías autoritarias, por real decreto.” La propuesta para el análisis del cambio institucional es opuesta a la democracia mayoritaria y negociadora como el punto de partida.

Schumpeter encuentra que bajo este proceso de destrucción creativa del capitalismo que destruye viejas instituciones y modos de vida, sus intereses se centran en aumentar su productividad aunque se sacrifique la cohesión social y se aniquile a las sociedades democráticas liberales. Las sociedades son más cohesivas y plurales a medida que se alejan de la gobernabilidad reluctante. La gobernabilidad reluctante se caracteriza por la nula o poca presencia del Estado, por un control difuso territorial y por una diversidad de fuerzas que pretenden legitimar la autoridad.

La inestabilidad inherente al dinamismo del sistema capitalista es incompatible con la estabilidad y la cohesión de una sociedad democrática liberal y da origen a nuevas elites económico-políticas que se enclaustran en nuevos fundamentalismos y nacionalismos. La nueva clase transnacional capitalista que emerge entre las elites capitalistas nacionales y que son la clase dominante en sus respectivos países, comparten el mismo proyecto neoliberal, intereses y privilegios de los poderes hegemónicos para implantar una política económica que les favorece.

Las democracias liberales han cambiado sus actitudes y ha reconocido que la supresión de los grupos nacionales minoritarios fue un error. Con la excepción de derechos minoritarios constitucionalmente protegidos, ningún actor político está equipado con el poder de veto. Los nacionalismos intensificados por un conjunto de manifestaciones reactivas debilitan y vulneran al Estado-nación como la unidad tradicional de identidad política.

Los alcances del Estado-nación para eliminar las disociaciones y disfuncionalidades entre los procesos de globalización económica y los procesos de identificación política y cultural de los pueblos, son muy limitados, lo cual profundiza la ruptura social. Por tanto, la globalización es un fenómeno que está estrechamente ligado a la emergencia de nacionalismos. Pretender integrar a los grupos minoritarios nacionales en un grupo poblacional étnico dominante ha sido uno de los grandes errores de los Estados-nación, que dio origen a grandes problemas socio-políticos y culturales.

Es más, la inestabilidad del sistema capitalista global fragmenta las economías regionales y nacionales cuando sus crisis financieras provocan desequilibrios que son difíciles de superar y que inciden en todo el sistema político-social. La liberalización financiera que entra como dinero caliente en forma de inversiones extranjeras a los países que liberan sus economías, generan burbujas especulativas que al menor indicio de riesgo que cambia el humor del inversionista y trata de cosechar lo más que puede dejando desolación y devastación financiera. La estructura económica regional, las variables macroeconómicas nacionales y los procesos de globalización económica inciden en las transformaciones de la economía local y regional. La estructura misma del sistema político que incluye a las instituciones, partidos y movimientos políticos están perdiendo legitimidad y credibilidad y son altamente inestables.

Las crisis financieras profundizan la polarización social, contribuye al quiebre de numerosas cadenas productivas. La reducción de los desequilibrios de las cuentas corrientes de las balanzas de pagos requiere de balancear el crecimiento económico para sostener el desarrollo social. Por lo tanto el laissez faire del mercado globalizador con su inherente inestabilidad es el destructor de las formas democráticas de gobernabilidad. El laissez-faire como un mecanismo natural que se autorregula lleva al deterioro de la competencia porque considera a este mundo como irreal y artificial, lo que conduce a la paradoja de tener que regular el laissez-faire para mantener la competencia.

Sin embargo, las nuevas combinaciones de recursos crean fuentes nuevas de valor potencial, pero tanto el valor de creación y el valor de realización se requieren para un sistema económico equilibrado. Según Hayek (1945), el problema económico de la sociedad no es en sí un problema de cómo asignar ciertos recursos dados. Esto es, si dados significa dados a una mente individual. Es más bien el problema de cómo asegurar el mejor uso de los recursos conocidos a cualquiera de los miembros de la sociedad para fines cuya relativa importancia solamente estos individuos conocen. El intercambio de los recursos para ser asignados a usos más productivos influencia el desarrollo económico cuando este se orienta a alentar la productividad social a través de una asignación más eficiente, asegurando el mejor uso de los recursos conocidos a cualquiera de la sociedad.

Si bien el transnacionalismo y la desregulación están reduciendo el papel del Estado en la gobernabilidad de los procesos económicos, a decir de Sassen (1995), el Estado permanece como la garantía última de los derechos de capital nacional o foráneo. La desregulación es un vehículo a través del cual se profundizan los procesos de globalización económica y al mismo tiempo se garantizan los derechos de su principal ingrediente, el capital global. Las transnacionales y multinacionales requieren la seguridad de que el Estado nacional ejercite las funciones tradicionales de la economía, principalmente para garantizar los derechos de propiedad y los contratos.

Sin embargo, para imponer el libre mercado en una sociedad, se requiere de instituciones reguladas por un Estado fuerte y centralizado. Esta es la ironía del libre mercado. La implantación de las reformas económicas y políticas del modelo neoliberal, orientadas a introducirse en los procesos de globalización del mercado, requirió del poder central del Estado-nación, facilitadas por un aislamiento relativo a las presiones sociales por parte de las elites tecnocráticas encargadas de instrumentarlas.

La nueva clase transnacional capitalista que emerge entre las elites capitalistas nacionales y que son la clase dominante en sus respectivos países, comparten el mismo proyecto neoliberal, intereses y privilegios de los poderes hegemónicos para implantar una política económica que les favorece. Tanto políticos y burócratas que centralizan las decisiones, asignan los presupuestos y reparten los recursos para busca el máximo beneficio siempre a una clientela política. No obstante, la tradición ideológica de las elites viejas como estrategia de los grupos de nivel socioeconómico alto, se orienta a limitar la modernización económica al mismo tiempo que fortalece los valores tradicionales de socialización centrada en la familia y en la escuela (Germani, 1966).

Sin embargo, las mismas reformas debilitaron las bases de su soberanía y gobernabilidad, tanto interna como externa al mismo Estado-nación, en una especie de auto suicidio. Al mismo tiempo que se desregulan y eliminan los controles para que la economía sea más dependiente de las fuerzas del mercado y se reducen las funciones del Estado-nación, también se modifican las bases de la gobernabilidad y control político-social, a pesar de que la centralidad de las decisiones continúa. Los actores políticos que persiguen la estrategia de consolidación apuntan a la excesiva polarización del proceso político, mientras que aquellos que descansan en puntos adicionales del veto experto no están obviamente satisfechos con el resultado de la toma de decisiones democrática en una escala más general.

No obstante, el modelo de Estado necesario y suficiente, más que el Estado mínimo, para el nuevo modelo de desarrollo debe ser el estado regulador, bajo el esquema de un Estado ampliado que involucra la participación conjunta en la realización de proyectos comunes, a las instituciones tanto de la sociedad civil como a las instituciones del Estado. Tanto el estado como la sociedad local y regional son dos actores sociales que impulsan y promueven el desarrollo en forma equitativa y equlibrada. Así, la sociedad civil no se encargaría de realizar funciones que disminuyan al Estado y que lo reduzcan a la expresión del Estado policía, cuando tiene un importante rol que desempeñar como regulador de las actividades económicas, sociales, políticas y culturales, etc.

En una sociedad democrática y solidaria, el Estado cumple una función de regulación de importantes actividades económicas, sociales, políticas, culturales, etc., y no las de un Estado disminuido cuyas funciones son absorbidas por una sociedad civil que le despoja de importantes funciones reguladoras para reducirlo al modelo del Estado policía. Por el contrario, tanto las instituciones de la sociedad civil como las del Estado deben de participar en proyectos comunes mediante formas de gobernabilidad que estimulen la colaboración para una esfera de acción que confluya en un espacio de Estado ampliado. Ambos, sociedad y Estado son actores sociales del desarrollo y deben procurar impulsarlo en forma equitativa y equilibrada.

Las ilusiones acerca de los bajos costos de cooperación pueden prevalecer. Los grandes actores pueden iniciar acción y subsidiar otros participantes. La agenda y los desafíos de las instituciones de la sociedad civil son orientadas por el Consenso de Washington para sustituir importantes funciones del Estado y limitar su campo de acción. El Consenso de Washington impone a las naciones en desarrollo sus postulados para limitar la participación del Estado en las actividades económicas y del mercado, privatizar las empresas del Estado y liberalizar la economía. Las naciones que han logrado mayores beneficios de los procesos de globalización son aquellas que se han apartado de la aplicación de los postulados del Consenso de Washington y han regulado su propio crecimiento.

Por esta razón se puede afirmar abiertamente que las instituciones para la gobernabilidad global no son democráticas y por lo tanto, la reconciliación entre una economía de mercado global e instituciones para la gobernabilidad global democrática son meras utopías y falacias, y todo proyecto histórico que se sustente sobre las bases del capitalismo globalizador está condenado a fracasar. Al decir de Haliday (1997: 23), ya se cuenta con un sistema de gobernabilidad global con muchas capas, aunque “uno de los problemas principales es el de resolver, a través de reformas, los efectos de un sistema que ha estado vigente durante varias décadas. ¿Cómo hacer que este sistema de gobernabilidad sea más efectivo, más justo, y más responsable frente a la cambiante situación internacional?”. Todavía más, de acuerdo con Gray (1999), “ningún tipo de capitalismo es universalmente deseable. Cada cultura debería ser libre para elegir su propio estilo y para buscar un modus vivendi con las variedades de capitalismo desarrolladas por los otros”.

Los procesos económicos transnacionales interactúan con los sistemas para la gobernabilidad de las economías nacionales en tanto que los procesos de globalización económica materializan en determinados espacios, continúan operando bajo esquemas de regulación soberana, bajo regímenes transnacionales emergentes y con frecuencia bajo condiciones de una desnacionalización del territorio nacional.

La desterritorialización del espacio estatal está resultando en la emergencia de nuevos espacios territoriales. El concepto de espacio evoluciona de una delimitación territorial y física a un concepto más dinámico y abierto. Arellanes Jiménez (2001) caracteriza este concepto nuevo de espacio como un “concepto dinámico, abierto, cambiante, flexible y multilineal e histórico que se va aplicando a diversas circunstancias, coyunturas, cambios, actores, sujetos y relaciones”.

En este sentido, todavía el Estado se concibe como una representación de una capacidad técnico-administrativa respaldada por un poder político-militar que no puede ser fácilmente replicada por otro arreglo institucional y que sostiene a los poderes hegemónicos en el sistema de integración interestatal. Sin embargo, a pesar de que la legitimidad y competencia del mercado son fuertemente cuestionados, después de todo, el Estado continúa representando un papel crucial en la producción de legalidad de las formas emergentes de actividad económica a pesar del mecanismo de desregulación de estas actividades que reducen el papel del Estado y facilitan la globalización de los mercados.

Las estrategias de desarrollo empresarial tienden a orientar la producción hacia los sectores que tienen ventajas competitivas y un mayor valor agregado para insertar eficazmente la economía local y regional en los flujos de los mercados internacionales.El Estado nacional todavía tiene un rol importante que desempeñar en la promoción y conquista de los mercados internacionales y en la protección de los mercados internos.

Los ideólogos ortodoxos neoliberales limitaron las funciones de regulación de actividades, de protección y bienestar del Estado. La subjetividad es refugio o resistencia contra el modelo de pensamiento único hegemónico (Bourdieu, 1998). Cómo debe involucrarse el Estado en el desempeño de estas actividades y mediante qué métodos y formas de organización para hacerlo eficazmente, es una de las consideraciones del debate actual. Es el sistema social el que provee el principio de organización económica y las reglas de gobernabilidad para hacer funcionar la competencia del mercado como un mecanismo social.

Principalmente, el mercado fue la modalidad favorecida en la asignación de los recursos debido fundamentalmente a los bajos costos de coordinación y transacción, por sobre la administración pública que no tenían ni la experiencia ni la motivación para organizar eficientemente la actividad económica. Los procesos de globalización presiona al Estado por una redefinición de sus funciones instrumentadas mediante una reforma a la administración pública.

Por lo tanto, el paradigma burocrático de la administración pública considerado como el modelo de la teoría organizacional que tenía como finalidad la normalización dela racionalidad instrumental para la eficiencia, tienen alcances limitados en aquellos países donde no existen las condiciones económicas, políticas, sociales y culturales, dando lugar a un modelo de administración que se centra en la racionalidad de una estructura organizacional que se adapte con mayor flexibilidad a los cambios y contingencias. Los problemas que tienen las jerarquías para lograr coordinaciones más efectivas han impulsado a la aplicación de procesos de flexibilización post-fordista que facilitan la coordinación horizontal mediante redes.

La modernización del sector público ha evolucionado más allá del simple fortalecimiento institucional. Los procesos de modernización generan aprendizajes rápidos y trae consigo un incremento en las demandas de bienes y servicios, la cual no siempre desarrolla la capacidad para satisfacerla. El mercado como forma de coordinación está siendo adoptada por el sector público, en relaciones de comprador-proveedor y de subcontratación de servicios.El enfoque gerencialista de la administración pública intenta desburocratizar las estructuras gubernamentales mediante el uso de técnicas administrativas empleadas por las organizaciones del sector privado. Es un gerencialismo que intenta fortalecer la racionalidad instrumental, la cual promete una aplicabilidad universal

El surgimiento de este enfoque gerencialista tiende a sustituir el poder de los administradores por tecnócratas que bajo una racionalidad instrumental buscan más la eficiencia en la medición del desempeño que la efectividad en la entrega de servicios a la ciudadanía. La visión de los tecnócratas, se critica, es estrecha. El ciudadano es tratado como un cliente o usuario y no como un ciudadano titular de derechos y miembro de una sociedad de participación más que de consumo. El enfoque estimula la eliminación de ciertas instituciones del sector público y la contratación de aquellos servicios y operaciones en los que la disciplina del sector privado logre obtener mejores indicadores de desempeño y rendimientos.

Así, el estado es considerado como un conjunto de organizaciones interconectadas y no un solo actor. El concepto de Estado implica el ejercicio del poder dentro de un territorio mediante instituciones que garantizan la gobernabilidad, independientemente de que esta sea de naturaleza democrática. Es un archipiélago más que una isla de poder consciente. Las redes de poder atrapan a los ciudadanos y los somete a la lógica de una esfera de influencias y competencias con altos costos para quienes optan por alternativas diferentes que implican la negación de las telarañas de poder. Ramos (2001) concluye que la red de poder democrático se activa en un proceso cíclico que fluctúa entre la mercantlización y la estatalización, la adhesión y la apatía, la participación y la inhibición”.

La integración de los procesos económicos internacionales conduce a una mayor volatilidad y necesidades de reestructuración del sector público que incrementen la demanda de servicios en seguridad social. Es difícil de controlar la volatilidad delos mercados financieros por las naciones pequeñas en desarrollo. Así también en la implementación de un sistema de administración financiera gubernamental que evalúe los resultados en los términos de economía, eficiencia, efectividad, calidad en el servicio y desempeño financiero. Algunos investigadores encuentran una correlación entre la calidad del gobierno en las diferentes regiones y la participación cívica.

En este contexto de economía ultraliberal que domina el mundo, la administración pública sufre de disolución moral la cual parece iniciar con los líderes políticos. El enfoque gerencialista de la administración pública del Estado se centra en los procesos del libre mercado, y sus defensores (Clarke and Newman, 1997) sostienen que por la posición científica de neutralidad e impersonalidad, los administradores pueden ser confiables, porque no son parte de la guerra entre los diferentes intereses políticos y ocupacionales.

El sistema de mercado libre no tiene igual cuando se trata de generar crecimiento, prosperidad material y elección del consumidor, pero sus mecanismos de competencia, transparencia y regulación que tienden a hacerlos más “perfectos”, no son del todo suficientes para estabilizar los flujos. Se requiere algo más para reactivar la eficiencia de los mercados. Ward (1976) argumenta que “Un sistema de mercado que no esté totalmente corregido por instituciones de justicia, para compartir y de solidaridad hace más fuerte al fuerte y más débil al débil.

Los mercados como herramientas útiles en el funcionamiento de orden social juegan un papel positivo y de descentralización. Los mercados como maestros de la sociedad, enriquecen al rico y pauperizan al pobre”. En el centro del sistema de mercado está la innovación dinámica. Los campeones del mercado creen que puede simultáneamente innovar a través de lo que Schumpeter llamó la "destrucción creativa" dejando de alguna forma los valores tradicionales intactos.

Schumpeter argumentó a favor de los monopolios que estimulan un más acelerado proceso de desarrollo al motivar las innovaciones más rápidamente debido a que cuentan con un mercado protegido, ya que no tienen competidores que les copien sus nuevos productos y por lo tanto, pueden competir más efectivamente en contra de los innovadores. El término acuñado por Schumpeter, “destrucción creativa” describe el proceso mediante el cual las nuevas compañías tienen que innovar a fin de penetrar y posicionarse de mercados dominados por otros. El argumento de que a mayor competencia hay una mayor innovación no es del todo evidente, tal como sucede con el caso de la división de Microsoft, la cual se presume hará avanzar el progreso y desarrollo de este sector industrial.

Sin embargo, en algunas instancias, como en la provisión de bienes y servicios públicos, los gobiernos pueden ser la modalidad organizacional más adecuada, aunque por la falta de análisis económicos serios, no es del todo posible evaluar el papel óptimo del gobierno tanto en la provisión de bienes y servicios públicos, como en la reconciliación de costos sociales y privados. Con la descentralización , los municipios vuelven a asumir un rol protagónico en la administración de la provisión de los servicios públicos como atención a las necesidades de las localidades Sin embargo, el gobierno debe mantener la provisión de aquellos bienes y servicios públicos que deseables social y políticamente y que además quiera tener un poder sobre su presupuestación. La falta de democratización de los procesos de descentralización para la provisión de bienes y servicios requiere de la formulación e implantación de políticas propiciadoras.

Los gobiernos democráticos han desarrollado mecanismos para proveer al bien común aquellos servicios que los mercados privados no pueden ofrecer a precios accesibles para la mayoría ciudadana. La propuesta para el análisis del cambio institucional es opuesta a la democracia mayoritaria y negociadora como el punto de partida. Como tipos polares, las democracias con un mínimo de puntos de veto son mayoritarias en carácter, mientras que las democracias de negociación contienen un máximo de puntos de veto. Los puntos de veto son instrumentos institucionales que pueden ser o no usados por los actores políticos, dependiendo de sus estrategias. Puede también ser el caso que los actores políticos pueden elegir que puntos de veto quieren usar. (Kaiser, 1997)

La concepción tradicional y clásica del servicio público está ligada indisolublemente a una vocación social de las instituciones delimitadas por un proyecto nacional. La provisión de bienes y servicios públicos forman parte de la responsabilidad del Estado para dotar de infraestructura al desarrollo social y el crecimiento económico. Pero más que infraestructura, los bienes y servicios públicos son los recursos de la soberanía del Estado, que no presentan exclusividad para su consumo y que incluye los derechos civiles y políticos. En aquellos bienes sociales que son libres o gratuitos, el Estado y otras instituciones del sector social debe regular y gobernar su utilización y acceso por parte de la ciudadanía. Los gobiernos, además, deben mantener la función presupuestal para proveer aquellos bienes y servicios que son política y socialmente deseables.

Sin embargo, en un proyecto de nación se definen las áreas de la provisión de bienes y servicios que deben ser atendidos por el Estado mismo y otras en las que la determinación de su carácter público o privado resulta ser más conflictiva. Existen muchas confusiones todavía en el terreno de las relaciones entre servicio público y ciudadano, para definir al usuario o consumidor de los servicios, cliente, público, etc. así como hasta que niveles de participación ciudadana en los procesos de planeación, diseño y entrega de los servicios públicos por los niveles de juzgamiento que implican. La participación popular para el control de los bienes y servicios públicos, se facilita por los modelos de atención prescritos en los procesos de descentralización administrativa.

Igualmente las confusiones abundan en el ejercicio de los diferentes tipos de derechos ciudadanos y el énfasis que pueden tener, como por ejemplo en la exigencia de sanciones por deficiencias en la provisión de los servicios públicos. El surgimiento de los “derechos republicanos” en la ciudadanía, constituyen los derechos que tienen los ciudadanos al patrimonio económico público, cultural y medio ambiental y que “los defienden en contra de aquellos que intentan apropiarse, de manera individual, de los bienes que pertenecen o deben pertenecer a todos” ((Bresser-Pereira, 2001). Por otra parte, los denominados “derechos de los pueblos” al “buen gobierno”, no constituyen más que simples mecanismos que usan los agentes económicos del capitalismo hegemónico

Los derechos republicanos son colectivos y al mismo tiempo son parte de los derechos individuales y subjetivos de los ciudadanos, es decir lo que los juristas denominan “derechos públicos subjetivos”. Colectivos porque protegen a la colectividad e individuales porque cada individuo los porta., aunque en la dialéctica individuo - colectivo social, el capitalismo responde con el potencial del autoritarismo. Los ciudadanos, de acuerdo a este autor, “…tienen derecho a que la res publica siga existiendo y sirviendo a todos (derechos republicanos), mas que ser apropiada por grupos patrimonialistas o corporativistas, que actúan en la sociedad como “buscadores de rentas” (rent-seeking agents)”. La res pública constituye el patrimonio público, económico, histórico, cultural y medioambiental, y está formada por “el total de bienes públicos y por los flujos de recursos públicos de los que se ocupan las organizaciones públicas estatales y no estatales” (Bresse-Pereira, 2001).

Dado el papel de las sanciones en la preservación de la normalidad social, lo que involucra nada menos que la salvaguarda de los valores fundamentales de la sociedad, deberían traerse al conocimiento del público en general y su publicación es una obligación legal. La literatura en economía neoliberal clama que el mercantilismo en los servicios públicos a empujado a la corrupción a nuevos extremos en que dicen beneficiar a economías en desarrollo cuya expansión esta limitada por el mismo Estado y sus burocracias (Kampto, 1997). Sin embargo, esta teoría no puede sustentarse porque el neoliberalismo mide cualquier cosa bajo un parámetro de valor comercial y no considera los conceptos de servicio público e interés general.

La ética cristiana y la ética secular en este sentido vienen juntas en la noción del interés general. Este concepto es el producto de una mezcla de dos tradiciones, y tal convergencia excluye cualquier posibilidad para la construcción de la ideología del Estado moderno en una escuela de pensamiento simple. La ideología permite hacer generalizaciones en ambientes complejos en las que operan, como medios racionales para la promoción y acumulación del capital humano.

El interés general es un principio fundamental de legitimación usado para reforzar el consenso que rodea al Estado y para renovar constantemente la creencia en la legitimidad de su poder (Kampto, 1997). Por lo tanto, parece ser esencial que cubra el ejercicio de la autoridad del Estado y la acción administrativa. De acuerdo a Prats (2001) no es muy razonable, tal como lo pretende el modelo de la Nueva Gerencia Pública en el Estado neoliberal, identificar la acción administrativa de autoridad como “gerencia”, “gestión” o “management” público si se define en función de la economía, la eficacia y la eficiencia.

El principal determinante de la elección entre el sector público o el privado, para la provisión de servicios públicos, es una función del nivel de los costos de transacción, la teoría de la agencia y el principal, la cual provee oportunismo e información asimétrica. Todo esto como resultado de la delegación de autoridad bajo asimetría informacional (Sappington and Stiglitz, 1987). La provisión de servicios públicos implica dos tipos de asignaciones (Finot, 2000), el empleo de decisiones políticas para la provisión propiamente sobre qué, cuánto y con qué producir y a las decisiones que se refieren a la combinación de factores e insumos para la producción de los bienes públicos (decisiones técnicas diría yo). Con la descentralización , los municipios vuelven a asumir un rol protagónico en la administración de la provisión de los servicios públicos como atención a las necesidades de las localidades

La teoría de la agencia y el principal ha sido ampliamente estudiada en las instituciones públicas y persisten los cuestionamientos sobre quien es el propietario o principal y quien el agente o administrador en los servicios públicos. El uso de la competencia en la procuración de los servicios públicos, tan popular en la reinvención del gobierno propuesto por el modelo neoliberal, es una forma para conseguir los más bajos niveles de los costos de transacción.

El gobierno, por lo tanto, es visto como una institución que por medio de su estructura burocrática tiene como principal función la de prestar los servicios públicos, los cuales son demandados por la ciudadanía a través del proceso de votación. El mecanismo de votación mayoritaria determina las políticas públicas en un sistema democrático, aunque considerado como un proceso de elección colectiva, los resultados no son del todo consistentes con las elecciones sociales y tienden a incrementar el nivel de gasto del Estado. Las instituciones pueden percibirse como soluciones de equilibrio a los problemas de elección colectiva. Quizás por esto, en el nuevo contexto, los gobiernos democráticos no conceden demasiada autonomía a los procesos de diseño e implementación de las políticas públicas. Con la descentralización , los municipios vuelven a asumir un rol protagónico en la administración de la provisión de los servicios públicos como atención a las necesidades de las localidades.