2. LIMITACIONES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN

 Falta un enfoque integral de país, con sentido de unidad y visión de largo plazo y una política global de descentralización, con programas articulados en el que converjan objetivos entre niveles de gobierno.

 Hay restricciones de economía política de la descentralización que hacen que el proceso avance lentamente. Un corolario de ello es la carencia de un acuerdo político para la propuesta de descentralización. Hay debilidad en la planificación nacional.

 Falta claridad sobre los reales actores del proceso de descentralización. Existen actores aparentes (Gobiernos Seccionales Autónomos y Ministerios) con una función técnica porque no están involucrados los políticos (que privilegian poder sin responsabilidad), el sector privado, los agentes sociales y la ciudadanía en general, con desconocimiento e involucramiento en el tema.

 Las transferencias de funciones se perfecciona a través de los convenios y bajo la modalidad “uno a uno”, que rompe la lógica de la asignación de gasto y genera potenciales derroches de recursos por superposición de estructuras prestadoras de servicios en diferentes niveles.

 La actuación real de los ministerios del ramo en la descentralización es mínima, cuando es esta autoridad sectorial la que debiera decidir si es posible la cesión del servicio a un nivel subnacional.

 No hay claridad en competencias por niveles de gobierno, hay competencias que no tienen recursos y descentralización de recursos sin competencias (Ley del 15%).

 Hay duplicación de funciones entre los Organismos de Desarrollo Regional y los Gobiernos Intermedios. Hay profusión de entidades del gobierno central en las localidades y que no dan cuentas a nadie.

 El proceso de descentralización está desordenado en cuanto a los niveles y respecto a que nivel se debe fijar la competencia.

 Respecto a los recursos de la descentralización, si bien hay una queja generalizada de los gobierno seccionales por la Ley del 15% que limita la disponibilidad de mayores fondos (falta de correspondencia con competencias), se contesta a ello que a dichos ingresos se deben agregar los resultantes de leyes (como por ejemplo, la ley de maternidad gratuita) que en conjunto los llevarían a un 25% del Presupuesto del Gobierno Central. Es importante entonces considerar el conjunto de las transferencias.

 Ante una supuesta reticencia de organismos del gobierno central (MEF) de transferir recursos se contesta que los gobiernos subnacionales hacen a su vez pocos esfuerzos para aumentar el grado de su suficiencia financiera.

 Autoridades del gobierno central expresan alguna preocupación por la forma en que los gobiernos seccionales manejan e invierten los recursos. Sin embargo, los GSA aducen que han asumido competencias de hecho y no de derecho, acceso a los recursos del 15%.

 Hay quejas respecto a las asignaciones discrecionales, basadas en presiones y en pujas disociadas de la lógica y racionalidad de la distribución de recursos. Nuevamente, es un caso de no correspondencia entre el gasto de los Gobiernos Seccionales Autónomos y las transferencia de competencias.

 Las preasignaciones y el gasto público elevado en masa salarial, y generalmente de poca calidad, conspiran contra el proceso de descentralización. Se agrega poca capacidad de ejecución subnacional del gasto que conspira contra la mejoría del servicio. La marcada diversidad de los gobiernos seccionales en su capacidad de gestión hacen más lenta la descentralización.

 El MEF maneja el 35% del presupuesto del Sector Público Nacional, en su parte inflexible, lo que explica la presión de los gobiernos seccionales para la creación de las preasignaciones que distorsionan la gestión de los recursos fiscales.

 No se cuenta con información detallada sectorial y territorial de la aplicación de los recursos en los diversos gastos. Los presupuestos sectoriales son históricos.

 Los ingresos tributarios y las transferencias se debaten en una zona gris por aquellos recursos que provienen de las regalías de actividad extractiva. No se transparentan las restricciones presupuestarias, los ingresos y gastos del Gobierno Central y no se discuten con cifras las demandas de los GSA. Ello limita el espacio fiscal para la descentralización.

 Hay limitaciones en el marco regulatorio y el marco legal es parte del problema y no facilita la descentralización (por ejemplo el uno a uno).

 En la práctica la capacidad institucional de los niveles de gobierno es muy débil y falta una apropiada cultura de proyectos y un manejo técnicamente adecuado de la inversión. Ello lleva a aceptar proyectos de organismos Internacionales que muchas veces no están vinculados a los objetivos nacionales.

 El endeudamiento de gobiernos seccionales pequeños es complicado en cuanto corresponde a “deuda flotante” o con proveedores.

3. ESTADO DE LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

En el Cuadro No. 1 se presenta el estado del proceso de descentralización administrativa al año 2007.

Se aprecia un total de 300 solicitudes (103 Consejos Provinciales y 197 Municipalidades), habiéndose suscrito 200 convenios (43 Consejos Provinciales y 157 Municipalidades), existiendo el ejercicio parcial de competencias en 153 Gobiernos Seccionales Autónomos (30 Consejos Provinciales y 123 Municipalidades).