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LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL ECUADOR: MARCO LEGAL, ESTADO DEL PROCESO Y LINEAMIENTOS DE POLITICA

Galo Viteri Díaz

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7. FINANCIAMIENTO DE LA DESCENTRALIZACIÓN

Los gobiernos locales para ejercer de manera efectiva las competencias objeto de transferencia requieren los recursos indispensables que permitan su financiación, aspecto de vital importancia a ser considerado para evitar el fracaso del proceso de descentralización. En realidad, como bien sostienen Aghón y Cortés10, si los gobiernos locales no disponen de los recursos financieros adecuados para llevar adelante responsablemente tanto la gestión como la provisión de los servicios asumidos, la descentralización carece de efectividad.

En este sentido, el Art. 226 de la Constitución Política de la República es muy claro al respecto, disponiendo que: "En virtud de la descentralización, no podrá haber transferencia de competencias sin transferencia de recursos equivalentes, ni transferencia de recursos, sin la de competencias".

Esto implica, de acuerdo a Enríquez11, la necesidad de calcular el costo de las competencias transferidas según cada uno de los rubros de gasto, con la finalidad de conocer cuanto le costaba al Estado esa competencia antes de ser transferida y conocer cuanto le va a costar al Estado dicha competencia después de la transferencia, dándose por entendido que de ninguna manera los costos de funcionamiento de una competencia en el nuevo nivel que la asume, pueden ser superiores a los costos de funcionamiento del nivel que la transfirió; situación que debe ser considerada toda vez que puede incrementarse el gasto fiscal si es que el gasto en el nivel de gobierno del cual se transfiere una competencia no se lo elimina o se lo disminuye en una menor proporción a la que se incrementa en el nivel de gobierno al que se transfirió la competencia.

En cuanto se refiere al diseño del sistema de transferencias, éste debe caracterizarse por su simplicidad y transparencia minimizando su grado de discrecionalidad, por cuanto las transferencias discrecionales "generan restricciones presupuestarias débiles, y fomentan la indisciplina fiscal, ya que tienden a asignarse a las jurisdicciones que se encuentran en dificultades financieras, o simplemente no alcanzan a cubrir sus gastos con los recursos de que disponen; además no son ni estables ni predecibles, dos atributos sumamente importantes para los gobiernos que las reciben, y fundamentales si los gobiernos locales pretenden acceder a los mercados de crédito"12.

En este sentido, concordamos con el criterio de la AME13, quien manifiesta que la distribución de recursos tiene que estar en función de variables como: "población, cobertura, las necesidades básicas insatisfechas. Además deben existir ciertos incentivos a logros en el mejoramiento de los niveles de vida, transparencia financiera de las entidades seccionales, tributación nacional y local (incentivos por incrementos en la recaudación), dinamismo productivo, etc.". De esta manera, "será más fácil forzar a los gobiernos locales a enfrentar su restricción presupuestaria, si existen criterios claramente establecidos, no sujetos a manipulaciones, que definen tanto el monto total de las transferencias como su distribución"14.

De otra parte, es importante enfatizar asimismo en el hecho de que las transferencias de recursos tienen que ser automáticas, eliminando el sistema discrecional actual adoptado por el Ministerio de Economía y Finanzas; se debe garantizar un flujo de recursos estable y permanente a los gobiernos seccionales desde el nivel central para atender las competencias asumidas, siendo inclusive necesario para tal fin la creación de mecanismos de garantía tales como fondos de estabilización para períodos de inestabilidad macroeconómica; y, el diseño de instrumentos de subsidio territorial y social explícitos y transparentes para enfrentar los objetivos de equidad15.

Aspecto igualmente importante a considerar es el relativo a que tales transferencias no deben estar condicionadas a gastos en actividades o sectores específicos, "ya que estas transferencias restringen la autonomía de los gobiernos subnacionales para decidir el destino de sus gastos presupuestarios"16.

Por su lado, el BID17 anota que resulta indispensable asegurar que las transferencias intergubernamentales "no se vuelvan excesivas hasta el punto de socavar la autonomía y la vitalidad del proceso descentralizado de toma de decisiones. Los gobiernos locales deben recaudar una parte significativa de sus propios ingresos. Si no lo hacen, se pone en peligro toda la argumentación acerca de la mayor eficiencia económica y la mejor gobernabilidad". En realidad, si bien las transferencias intergubernamentales se justifican como un mecanismo que permite asegurar una equidad fiscal adecuada entre los diferentes gobiernos locales que tienen la base tributaria distribuida de manera desigual, desincentivan el esfuerzo local fiscal y restringen la propia autonomía fiscal18.

Efectivamente, en lo relativo a los ingresos propios, sería importante que ellos permitan cubrir la mayor parte las necesidades de financiamiento de los gobiernos locales, situación que determinaría su autonomía financiera. Al respecto, la generación de nuevos ingresos debe basarse tanto en el fortalecimiento de los impuestos, tasas y contribuciones locales, como en la participación de capitales privados a través del sistema de concesiones.

En este sentido, es preciso aclarar que la política tributaria tiene necesariamente que definirse a nivel nacional. Como bien lo sostiene Barrera19, "los impuestos más importantes (IR, IVA e ICE) deben ser recaudados por una instancia nacional con dependencias desconcentradas a nivel provincial". Sin embargo, pueden considerarse mecanismos de coordinación con los gobiernos seccionales que permitan la depuración de listados de contribuyentes, campañas de promoción y estímulo y sanción de evasores, pudiendo convertirse esta participación en un estímulo o incentivo a dichos gobiernos para el logro de mayores recursos20.

En lo referente al endeudamiento de los gobiernos locales, resulta necesario el establecimiento de restricciones presupuestarias al mismo, pues como bien lo afirma Shome21, la facultad de endeudamiento de los gobiernos locales con la finalidad de cubrir sus gastos y sin restricciones establecidas por el gobierno central, afecta de manera negativa en el déficit global público reduciendo, en consecuencia, el margen para la estabilización económica.

En este orden de ideas, es indispensable el establecimiento de un marco regulatorio que defina de manera clara el acceso al crédito por parte de los gobiernos locales buscando reducir sus efectos macroeconómicos.

Sobre el particular, un avance significativo en el tema es la ley de endeudamiento subnacional en Colombia que regula el acceso al crédito a partir de un sistema de semáforos que funciona de acuerdo con criterios de solvencia de las respectivas entidades territoriales22.

En el caso del Ecuador, la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal, establece una serie de disposiciones en materia de endeudamiento:

- Límites al endeudamiento para gobiernos seccionales

Para la aprobación y ejecución de sus presupuestos, los gobiernos seccionales deberán observar los siguientes límites de endeudamiento:

a) La relación porcentual calculada en cada año entre los pasivos totales y los ingresos totales anuales no deberá ser superior al 100 por ciento; y,

b) La relación servicio anual de la deuda a ingresos totales deberá ser inferior al 40 por ciento. Para este cálculo el servicio de la deuda incluirá las respectivas amortizaciones, intereses y deuda flotante.

Las entidades del régimen seccional autónomo que al momento de aprobación de esta Ley superaren estos límites deberán preparar y ejecutar un plan de reducción para alcanzarlos en un período no mayor de 4 años.

- Restricciones al endeudamiento público

Las instituciones del sector público que realicen operaciones de crédito, lo harán exclusivamente para financiar inversiones.

El Gobierno Central no podrá contratar créditos a favor de entidades y empresas sometidas al régimen jurídico del sector privado, inclusive las de economía mixta; tampoco asumirá, ni subrogará deudas de esas entidades, originadas en la voluntad de las partes.

El Gobierno Central podrá otorgar garantías para la obtención de créditos por las entidades de régimen seccional autónomo, provenientes de organismos multilaterales o créditos de gobierno a gobierno, exclusivamente para obras de infraestructura básica. En este caso, de forma previa al otorgamiento de la garantía, deberá verificarse el cumplimiento de los requisitos para el endeudamiento previsto en esta ley y deberán establecerse e instrumentarse los mecanismos necesarios para la restitución de los valores que el Gobierno Central pudiera llegar a tener que pagar en los casos de incumplimiento. En ningún caso se otorgarán garantías para la obtención de créditos a corto plazo.

El Gobierno Central ejecutará mediante convenio las inversiones necesarias, acordes con las prioridades establecidas en los gobiernos seccionales autónomos y/o entidades de desarrollo en sus circunscripciones, exclusivamente en los casos en que aquellos no sean sujetos de crédito por falta de capacidad de pago o de gestión, debidamente justificada, no atribuible a sobreendeudamiento o incumplimiento del plan de reducción de deuda.

De igual manera procederá el Gobierno Central cuando, a su criterio, sea conveniente ejecutar con el aporte económico conjunto de los gobiernos seccionales obras que requieran de la coparticipación financiera estatal en razón de la existencia de necesidades básicas insatisfechas de su población integrada, en gran medida, por una elevada migración interna.

- Requisitos para operaciones de crédito

Para la contratación de crédito interno y externo, deberán cumplirse los siguientes requisitos:

a) Que el proyecto al que se destine el crédito cuente con la calificación de viabilidad técnica, financiera, económica y social, emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas, tratándose del Gobierno Central, o de la propia entidad si se trata de los gobiernos seccionales;

b) Que el proyecto sea declarado prioritario por la SENPLADES, tratándose del Gobierno Central o de la propia entidad si se trata de los gobiernos seccionales;

c) Que se esté cumpliendo con el plan de reducción de la deuda, cuando corresponda;

d) Que en caso de no requerir plan de reducción de deuda, no se exceda los límites previstos en esta ley, calculados, incluyendo el monto del nuevo crédito solicitado;

e) Que la máxima autoridad de la institución solicitante certifique que ésta no tiene obligaciones vencidas de amortizaciones o intereses de la deuda pública, evidenciándolo con certificados otorgados por los acreedores;

f) Que se cuente con los dictámenes favorables del Ministro de Economía y Finanzas, del Directorio del Banco Central del Ecuador y del Procurador General del Estado, los mismos que deberán guardar correspondencia con el límite de endeudamiento público que, constitucionalmente, haya sido aprobado por el H. Congreso Nacional. Los dictámenes deberán emitirse en un término de veinte días, contados a partir de la recepción de la documentación pertinente. De no hacerlo, se entenderá el silencio como dictamen favorable.

g) Que se haya cumplido la obligación de registro de los créditos suscritos con anterioridad, establecida en el artículo 11 de esta Ley.

h) Que consten en los respectivos presupuestos las partidas de desembolsos y asignaciones destinadas a las inversiones correspondientes, así como, si fuera del caso, las del servicio de las deudas; e,

i) Que la contratación del nuevo crédito evite el deterioro del perfil de vencimientos promedio de la deuda pública total, según corresponda.


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