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LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL ECUADOR: MARCO LEGAL, ESTADO DEL PROCESO Y LINEAMIENTOS DE POLITICA

Galo Viteri Díaz

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I. INTRODUCCIÓN

A partir de los años ochenta, pero de manera particular en el transcurso de la década del noventa, la descentralización ocupa un rol fundamental dentro del ámbito de las políticas públicas en América Latina; existiendo dos razones explicativas de tal situación, que constituyen sus objetivos principales. En primer lugar, promover una mayor participación de la población en la toma de decisiones a nivel local, lo que significa el fortalecimiento de la democracia; y, en segundo lugar, aumentar la eficiencia en la prestación de los servicios públicos, adecuándolos a las preferencias de la población.

No obstante lo expuesto relativo a los "beneficios" de la descentralización, es necesario tener presente que la misma implica "riesgos", situación que debe ser cuidadosamente observada por los países latinoamericanos. Sobre el particular, Hausmann y Stein1 destacan los siguientes: surgimiento de relaciones clientelares entre grupos de poder minoritarios y las autoridades o la captura por parte de dichos grupos de los gobiernos locales, quienes dejan de lado los objetivos del bienestar general; escala insuficiente de los gobiernos locales para suministrar de manera eficiente los servicios públicos; debilidad institucional de los gobiernos locales en lo relativo a su capacidad para generar recursos y emplearlos eficazmente; y, establecimiento de restricciones presupuestarias débiles, que posibilitan tanto el gasto fiscal irresponsable como el endeudamiento sin control de los gobiernos locales, situación que afecta los esfuerzos de estabilización macroeconómica del Gobierno Central.

En este contexto, no obstante las diferentes experiencias de cada país en lo relativo a avances y concreciones, resulta importante la consolidación del proceso de descentralización implementado en la región, para lo cual se requiere, según el Banco Interamericano de Desarrollo2 que: exista elección de las autoridades locales y la toma de decisiones sea transparente con responsabilidad para sus autores; los gobiernos locales posean la suficiente capacidad institucional para tomar a su cargo las nuevas funciones transferidas; exista un contrato de descentralización con claras especificaciones entre los distintos niveles de gobierno; se mantenga, en la medida de lo posible, una correlación entre los beneficios de los programas gubernamentales y el costo para los contribuyentes de las localidades; y, los gobiernos locales se sujeten a estrictas limitaciones presupuestarias.

Por su parte, Cossío3, destaca como una condición básica de dicho proceso, la voluntad política de descentralizar, toda vez que si no existe una real renuncia al poder por parte del Gobierno Central, dicho proceso puede reducirse a la simple transferencia de responsabilidades administrativas a los gobiernos locales, implicando menores posibilidades para impulsar su efectivo desarrollo.

Otro aspecto fundamental a considerar dentro del proceso de descentralización, es el relativo al papel del gobierno central. Sobre el particular, la CEPAL4 sostiene la necesidad de que el gobierno nacional refuerce tanto su rol orientador y normativo como los instrumentos de evaluación del proceso; mientras que los gobiernos locales, con el respectivo apoyo del nivel central, mejoren no solamente la administración financiera de sus recursos sino también su capacidad técnica para asumir con mayor eficacia la prestación de los servicios básicos e impulsar la participación de la población.

Dada la importancia de la cuestión, resulta valido enfatizar en el hecho de que la descentralización no significa únicamente la transferencia de atribuciones a los gobiernos locales por parte del gobierno nacional, sino que, como bien lo anota el ILPES5, el gobierno central cumpla una tarea de seguimiento, evaluación y cooperación, al igual que de coordinación, tendiente a la formulación de políticas de alcance nacional, redefinición de atribuciones y competencias, verificación del cumplimiento de normas y comprobación de la calidad de la gestión descentralizada.

En este contexto, Villa6 indica que el reto más importante de América Latina respecto de la descentralización es el relativo a fortalecer la democracia y afianzar la gobernabilidad, lo cual significa, entre otras cosas, la elección, a través del sufragio popular, de las autoridades locales como genuinas representantes de sus comunidades. Manifiesta, además, la necesidad de profundizar los alcances de una cultura descentralista y participativa con la finalidad de asegurar un firme compromiso de la sociedad civil y sus actores con un esquema de gestión pública basado tanto en las decisiones como en las prioridades locales. En el campo fiscal y financiero, las transferencias intergubernamentales deben ser diseñadas con un elevado grado de transparencia, propiciando una mayor equidad regional y una mejor gestión pública, sustentada en resultados y metas que puedan ser objeto de un seguimiento y evaluación continuos. En materia impositiva, la consecución de una mayor correspondencia fiscal y suficiencia financiera de los territorios, que incentive el esfuerzo fiscal a nivel local y una responsabilidad política mayor ante las comunidades. Asimismo, con el fin de disminuir los riesgos macroeconómicos y aquellos que pueden incidir negativamente sobre la estructura financiera local, es necesario no solamente regular sino también manejar adecuadamente lo concerniente al endeudamiento territorial.

En el caso particular del Ecuador, hay que señalar que se trata de un país centralista. De acuerdo a la Comisión para la Descentralización, las Autonomías y las Circunscripciones Territoriales7, el centralismo es evidente en todos los ámbitos nacionales, en la distribución de la actividad económica y en la organización social, lo cual ha conducido a la conformación de un Estado marcadamente centralista en lo relativo a los campos político, administrativo y fiscal.

El centralismo político, señala, se expresa a través de un sistema poco representativo y participativo, de manera que la sociedad queda excluida de las decisiones que le afectan.

El centralismo administrativo, indica, se percibe mediante la deficiente calidad de los servicios, los cuales son prestados mayoritariamente por entidades estatales que no gozan de legitimidad, así como por los gobiernos seccionales, provocando falta de transparencia y rendición de cuentas; además, las decisiones son tomadas al margen de las reales necesidades de la sociedad.

El centralismo fiscal, sostiene, se manifiesta en una inequitativa y poca solidaria distribución de recursos, realizándose la gestión de los recursos públicos en forma poco eficiente y transparente.

En este orden de ideas, es preciso anotar que en las últimas tres décadas, el centralismo entra en “crisis”, no sólo en el Ecuador sino en el resto de países de América Latina, emergiendo la descentralización, según Finot8, no solamente como una condición para profundizar la democratización sino como la forma de organización más adecuada para implementar un nuevo paradigma que se basa en la complementariedad entre los sectores privado, social y público. Al respecto, sostiene:

- En primer lugar, la descentralización parece particularmente apropiada para facilitar la competitividad: sólo a través de ella sería posible la adecuación del aparato estatal a las tendencias descentralizadoras y desconcentradoras propias de una nueva forma de producir. Y tan importante como esto: la descentralización sería el medio por excelencia para que el Estado desempeñara las nuevas funciones que le corresponden en forma eficiente, pues ella permitiría, además de una mayor eficiencia fiscal: (i) una mejor adecuación de la provisión de servicios públicos a las diferencias territoriales, (ii) la descongestión de la administración pública y (iii) una mayor participación ciudadana en los procesos de asignación y control del gasto.

- En segundo lugar, en lo que se refiere a objetivos sociales, nuevos sistemas de redistribución territorial deberían generar una mejor redistribución social y a la vez facilitar la operación de políticas para enfrentar la pobreza.

- En tercer lugar, la descentralización política debería contribuir sustancialmente al logro de dos objetivos adicionales que también son esenciales para la gobernabilidad democrática: la participación ciudadana en la gestión pública y la reducción de la corrupción.

Lamentablemente, la descentralización no se ha ido concretando en el país, continúa prevaleciendo el centralismo con todos los problemas y limitaciones que implica.


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