5. Modelos de ordenamiento y desarrollo territorial: el desafío del Estado

La organización espacial del territorio paraguayo, especialmente el urbano y productivo, adolece de serias deficiencias, así como también la gestión localizada del desarrollo. Todo ello, junto con la falta de una planificación espacial, ha dado como resultado un territorio desarticulado, con diversas velocidades de desarrollo y una desigual distribución de la población que acrecienta las desigualdades sociales y frena la lucha contra la pobreza.

Las respuestas a esta problemática han sido encaradas con insistencia desde la perspectiva social y económica, pero casi nunca territorial, por lo cual urge la inclusión de esta dimensión en la discusión del desarrollo nacional y, sobre todo, en la implementación de las políticas públicas. Paraguay es uno de los pocos países latinoamericanos que no cuenta con una normativa legal de ordenamiento y desarrollo territorial. Existe un profundo vacío en la discusión sobre ordenamiento territorial del país, pues no se cuenta con la suficiente capacidad reflexiva y analítica para incorporar esta perspectiva como la poderosa herramienta de desarrollo que es. La discusión e implementación del enfoque territorial en los países de la región pueden servir como modelos relativos a su construcción y operación en las políticas públicas y privadas.

No obstante, existen importantes aportes a la discusión de la organización territorial del país con un marcado énfasis en la protección y gestión de los recursos naturales, especialmente hídricos y edafológicos. Como se dijo antes, durante mucho tiempo la tierra, entendida como recurso productivo agrícola, fue considerada como sinónimo de territorio, con lo cual el interés del ordenamiento territorial se centró en la distribución de suelos según las diversas categorías de uso: agrícola, ganadero, forestal, urbano, etc.

Actualmente se plantean en el país nuevos modelos de organización territorial y político, como la propuesta de ordenamiento por cuencas hidrográficas en la cual el criterio para la nueva división política son los ríos secundarios y arroyos que alimentan a los ríos Paraguay y Paraná. Otros modelos de organización y gestión del territorio pueden poner el énfasis en las “cuencas viales”, donde las rutas son tenidas como las venas principales de la economía moderna. Otro más es el modelo de ordenamiento territorial por recursos naturales.

De esta forma se pueden tomar una serie de criterios ordenadores del territorio pero todos con propuestas segmentadas y desintegradas. Por esta razón, el ordenamiento territorial debe ser concebido en base a un plan de desarrollo integral para convertirse en la expresión geográfica de una forma de entender y administrar el desarrollo nacional, con énfasis en uno u otro criterio según la región de que se trate, pero de forma articulada con los intereses, desafíos y problemáticas locales, regionales y nacionales.

El Estado está llamado a asumir su rol de organizador del territorio para lo cual debe introducir algunas modificaciones en la forma de implementar las políticas públicas, especialmente en las regiones del “interior”, con acciones especificas que incorporen las problemáticas actuales y los desafíos de las regiones. Además de crear e incorporar una política de ordenamiento y desarrollo territorial mediante una ley del mismo nombre, el Estado tendrá que ajustar su sistema administrativo a los nuevos requerimientos e imprimir mayor velocidad y elasticidad a sus mecanismos de funcionamiento.

Para el logro del desarrollo equilibrado de las regiones, con énfasis en las más rezagadas, el Estado está obligado a pensar en nuevas formas de organización, gestión y presencia en el territorio, reconociendo la obsolescencia del sistema actual de departamentos y distritos con límites artificiales y condiciones demográficas y territoriales muy heterogéneas, que no representan unidades insertas en una lógica de desarrollo.

Se reconoce que modificar la división territorial oficial para crear nuevas entidades territoriales, cambiando sus límites actuales, puede constituir en este momento una medida conflictiva y altamente resistida por intereses de grupos políticos y económicos. Sin embargo, sin apelar en una primera etapa a cambios radicales, se pueden introducir modificaciones importantes a la gestión del territorio utilizando la estructura administrativa departamental y distrital existente. De esta forma es posible reencauzar la implementación de las políticas públicas de forma dinámica y moderna y atender las problemáticas regionales vinculando dos o más instituciones locales, gobernaciones y municipalidades, en la gestión del desarrollo. Esta agregación de departamentos en unidades mayores o regiones “para el mejor desarrollo de sus respectivas comunidades”, está taxativamente prevista en el Artículo 160 de la Constitución Nacional, Los desafíos del Estado en la organización y gestión del desarrollo que reequilibre el territorio, exige políticas, planes y proyectos que definan el modelo deseado. Para ese fin, el Estado tendrá que promulgar la ley de ordenamiento y desarrollo territorial estableciendo los ejes políticos, económicos y sociales de las acciones a implementar en las diferentes zonas del territorio. Se precisará de políticas claras y firmes para cada región del país: zonas de frontera, sistema de ciudades, sistema de infraestructuras, sistemas de servicios públicos, entre otros.

La transformación del territorio para que el mismo responda a los intereses, necesidades y desafíos locales, regionales y nacionales, se debe realizar con una fuerte presencia del Estado como organizador de su territorio y como agente vinculante con la sociedad civil, en la búsqueda de mejores niveles de calidad de vida con desarrollo regional equilibrado.